B I B L I O T E C A D E M E D I O S I M P U G N AT O R I O S
Estudios sobre los
MEDIOS IMPUGNATORIOS
en los procedimientos
ADMINISTRATIVOSyTRIBUTARIOS
Juan Carlos Cortez Tataje / Héctor Hernández Huamañahui / José-Manuel Martín Coronado / Henrry Marcos Alonzo Chávez / Alberto
Retamozo Linares / Blanca Capcha Reymundo / Daniel Paz Winchez /
Percy Mogollón Pacherre / Jorge Luis Picón Gonzales / Oswaldo
Alvarado Grande / Jaime Lara Márquez / José Luis Sorogastúa Ruffner / Eva Roxana Aliaga Aliaga / Jorge Bravo Cucci / Kelly Silvana Minchán Antón
Coordinadores: Blanca Capcha Reymundo / Dessirée Mendívil Agüero
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n esta obra se han reunido diversos estudios de los más
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destacados especialistas sobre los medios impugnatorios en los procedimientos administrativos y en los procedimientos tributarios. Así, en la primera parte, se comenta toda la problemática relacionada a los recursos tanto en la normativa del procedimiento administrativo general como en la nueva normativa de contrataciones del Estado. En la segunda parte de la obra se comentan los aspectos más resaltantes de la impugnación al interior de los procedimientos tributarios y aduaneros, para lo cual los autores han tomado en cuenta las recientes modificaciones efectuadas a nuestra legislación impositiva.UNA PUBLICACIÓN DEL GRUPO
Estudios sobre los
MEDIOS IMPUGNATORIOS
en los procedimientos
ADMINISTRATIVOS y TRIBUTARIOS
ISBN: 978-612-4113-93-2 9 786124 113932 n esta obra se han reunido diversos estudios de los másE
destacados especialistas sobre los medios impugnatorios en los procedimientos administrativos y en los procedimientos tributarios. Así, en la primera par te, se comenta toda la problemática relacionada a los recursos tanto en la normativa del procedimiento administrativo general como en la nueva nor mativa de contrataciones del Estado. En la segunda par te de la obra se comentan los aspectos más resaltantes de la impugnación al interior de los procedimientos tributarios y aduaneros, para lo cual los autores han tomado en cuenta las recientes modificaciones efectuadas a nuestra legislación impositiva.UNA PUBLICACIÓN DEL GRUPO
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EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y TRIBUTARIOS
MEDIOS IMPUGNATORIOS
en los procedimientos
ADMINISTRATIVOS y TRIBUTARIOS
Juan Carlos Cortez Tataje / Héctor Hernández Huamañahui / José-Manuel Martín Coronado / Henrry Marcos Alonzo Chávez / Alberto
Retamozo Linares / Blanca Capcha Reymundo / Daniel Paz Winchez /
Percy Mogollón Pacherre / Jorge Luis Picón Gonzales / Oswaldo
Alvarado Grande / Jaime Lara Márquez / José Luis Sorogastúa Ruffner / Eva Roxana Aliaga Aliaga / Jorge Bravo Cucci / Kelly Silvana Minchán Antón
© Gaceta Jurídica S.A. EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y TRIBUTARIOS PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL DERECHOS RESERVADOS D.LEG. Nº 822 PRIMERA EDICIÓN SETIEMBRE 2012 4,560 ejemplares
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ
2012-11157 LEY Nº 26905 / D.S. Nº 017-98-ED
ISBN: 978-612-4113-93-2 REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL
31501221200669
DIAGRAMACIÓN DE CARÁTULA Martha Hidalgo Rivero DIAGRAMACIÓN DE INTERIORES
Rosa Alarcón Romero
Angamos Oeste 526 - Miraflores Lima 18 - Perú Central Telefónica: (01)710-8900
Fax: 241-2323
E-mail:[email protected] Gaceta Jurídica S.A.
Impreso en: Imprenta Editorial El Búho E.I.R.L. San Alberto 201 - Surquillo
Lima 34 - Perú
Autores Juan Carlos Cortez Tataje Héctor Hernández Huamañahui José-Manuel Martin Coronado Henrry Marcos Alonzo Chávez Alberto Retamozo Linares Olivia Blanca Capcha Reymundo
Daniel Alexis N. Paz Winchez Percy Orlando Mogollón Pacherre
Jorge Bravo Cucci Jorge Luis Picón Gonzales
Jaime Lara Márquez José Luis Sorogastúa Ruffner
Eva Roxana Aliaga Aliaga Oswaldo Alvarado Grande Kelly Silvana Minchán Antón
Coordinadores: Dessirée Mendívil Agüero Olivia Blanca Capcha Reymundo
Director:
Presentación
Las decisiones que adopta la Administración pueden ser, en algu-nos casos, dictadas en contravención al ordenamiento jurídico y generar grave afectación en los derechos de los administrados. En el caso de que estos consideren que la emisión de un acto les resulte lesiva, tienen la fa-cultad de impugnarlo para que la Administración reconsidere su decisión. En este sentido, la importancia de los recursos en sede administrativa radica en que estos se constituyen en verdaderas garantías para el admi-nistrado, ya que las entidades no podrán hacer uso abusivo de sus facul-tades emitiendo actos administrativos carentes de motivación y contrarios al principio de juridicidad. Asimismo, debemos precisar que los funcio-narios encargados de los procedimientos administrativos no son infali-bles, motivo por el cual pueden, en ocasiones, emitir resoluciones con-trarias a Derecho que no solo afectan al administrado solicitante sino al interés público.Por ello, en la primera parte de esta obra hemos reunido los comen-tarios de diversos especialistas, quienes nos proporcionarán sus opiniones sobre los problemas y particularidades que suelen presentarse en la trami-tación de los diversos medios impugnatorios en el procedimiento admi-nistrativo en general, como en la normativa de contratación del Estado.
Así, presentamos artículos en los que autores como Juan Carlos Cor-tez Tataje y Héctor Hernández Huamañahui, establecen la naturaleza, ca-racterísticas y desarrollo de los recursos en la Ley del Procedimiento Ad-ministrativo General, Ley Nº 27444. Asimismo, temas específicos como el silencio administrativo en los recursos y el desistimiento de medios impugnatorios son abordados por José-Manuel Martin Coronado y Hen-rry Marcos Alonzo Chávez, respectivamente.
De otro lado, Alberto Retamozo Linares analiza el tema de los recur-sos de apelación y reconsideración en las contrataciones del Estado. Por su parte, Daniel Paz Winchez, ofrece un análisis detallado con relación al recurso de apelación en el procedimiento administrativo sancionador por responsabilidad administrativa funcional. Finalmente, Percy Mogollón Pacherre desarrolla el procedimiento para la impugnación de actos admi-nistrativos vía el proceso contencioso-administrativo.
Consideramos que por la naturaleza y particularidad de los temas que esta obra incluye, los lectores no solo podrán conocer los aspectos teóri-cos de los recursos, sino también su aplicación práctica en los diferentes procedimientos que lleven a cabo.
…
En una coyuntura en la que las facultades discrecionales de la Su-perintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) han sido potenciadas a fin de luchar contra las diversas modalida-des de fraude a la ley, evasión y elusión tanto en el ámbito de los tributos internos como en el aduanero, recobra importancia el análisis de los dere-chos y principios que amparan al contribuyente a fin de poder defender-se ante cualquier abuso de estas facultades o, en general, de poder contra-decir los fallos no ajustados a derecho que emanen del ejercicio de estas, así como los medios con los que el administrado puede contar para hacer frente a dichos actos.
Para tales fines, en el Código Tributario, que es la norma central de nuestro sistema tributario nacional, se han previsto dos medios impugna-torios por excelencia, con los cuales se cumple el derecho a la doble ins-tancia en el procedimiento contencioso tributario en sede administrativa: el recurso de reclamación y el de apelación. Adicionalmente, en el referi-do dispositivo se sentaron las bases bajo las cuales se debe interponer la demanda contencioso-administrativa que da inicio al litigio en sede judi-cial, así como de un remedio procesal contra cualquier irregularidad pro-cedimental que se suscite, denominado queja.
Dado que son innumerables las situaciones en las que estos pueden ser empleados, tanto en los temas propios de los tributos internos como
en aquellas de orden aduanero, en la presente obra se podrá encontrar un análisis en torno a la naturaleza jurídica, características, tendencias juris-prudenciales y usos de los mencionados medios impugnatorios y reme-dios procesales que estaremos seguros le permitirá ilustrarse acerca de las estrategias de defensa a disposición del contribuyente que inicie una con-troversia con la Administración Tributaria.
Para estos fines, contamos también con la colaboración de especialis-tas como Jorge Bravo Cucci, Jaime Lara Márquez, Kelly Minchán Antón y Jorge Picón Gonzales, desde la perspectiva de los tributos internos; conjuntamente con Oswaldo Alvarado Grande y Jorge Luis Sorogastúa Ruffner, desde el plano aduanero, cuyos aportes convertirán a esta obra en una de obligatoria consulta.
Olivia Blanca Capcha Reymundo Dessirée Mendívil Agüero Coordinadoras
PARTE I
MEDIOS IMPUGNATORIOS
EN LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
procedimiento administrativo general
Juan Carlos Cortez Tataje(*)
El recurso administrativo se constituye en una garantía de los admi-nistrados, pues permite cuestionar los actos administrativos a fin de eliminar el perjuicio generado por estos. En este artículo, el autor analiza las características de cada uno de los recursos contemplados en el procedimiento administrativo. Asimismo, propone que al ser la Administración juez y parte al resolver estos recursos, el agotamien-to de la vía administrativa debería quedar a la libérrima elección del administrado.
INTRODUCCIÓN
Los recursos administrativos constituyen uno de los medios de con-trol sobre la Administración Pública, pues mediante ellos, se trata de imponer límites a los perjuicios que puedan generar los actos adminis-trativos dictados por esta. En tal sentido, los recursos adminisadminis-trativos configuran una garantía de los individuos, de la que se valen cuando exis-te un desacuerdo respecto de la validez o efectos de un acto o conducta realizados por la Administración. Dichos recursos se remiten, para su re-solución, a la propia Administración.
(*) Abogado. Especialista en temas asociados a empresa, Derecho Administrativo, Regulación de Servi-cios Públicos y Derecho del Consumo, Derecho Tributario, así como en procedimientos constitucionales, contractuales y arbitrales. Asesor y consultor en contrataciones del Estado, proyectos de inversión públi-ca, y ejecución de proyectos de infraestructura y construcción. Con estudios de maestría en Derecho de la Empresa en la Pontificia Universidad Católica del Perú.
Además de una garantía para los individuos, se entiende que los re-cursos administrativos son un privilegio de la Administración, en tanto suponen un obstáculo al acceso a la vía judicial, en términos de tiempo y plazos de interposición de estos. Por lo tanto, adquiere una consideración de carga desde el punto de vista procesal, en cuanto que su interposición condiciona el acceso a la revisión jurisdiccional.
Ahora bien, el estudio de los recursos administrativos comprende una serie de aspectos, siendo uno de los más característicos que su fina-lización se materialice mediante una resolución, aunque la Administra-ción también puede resolver por silencio administrativo. En estos casos, la resolución debe ser motivada y puede estimar todo o parte, desestimar-lo o declarar su inadmisión si el recurso carece de algún requisito esen-cial y no subsanable. Asimismo, el procedimiento de recurso también puede finalizar por desistimiento como es lógico o por la imposibilidad material de continuarlo. En nuestro país, los recursos administrativos son tres: reconsideración, apelación y revisión.
Por lo tanto, estando a la importancia que ameritan los recursos ad-ministrativos, mediante el presente trabajo, desarrollaremos algunos as-pectos básicos de su tratamiento en el marco de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG).
I. ALCANCES CONCEPTUALES SOBRE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Como sucede en todos los casos, el esfuerzo por establecer una de-finición que recoja las características y aplicaciones de una determinada institución jurídica, resulta complejo; sin embargo, este ejercicio no solo permite reflexionar, analizar y discutir sobre su significado, sino que ade-más incentiva a la investigación y facilita la interiorización de conoci-mientos. Por lo tanto, para comprender los alcances y particularidades de los recursos administrativos, resulta importante contar con una idea bási-ca del término “impugnación”, y a partir de ahí, apreciar las diversas ver-siones que al respecto ha desarrollado la doctrina administrativista.
Como idea inicial, desde una perspectiva etimológica, “impugna-ción” deriva de la voz latina impugnatio, onis, que traduce “ataque o
asalto” y que para el Diccionario de la Real Academia de la Lengua es
la “acción y efecto de impugnar”(1). De ese modo, mediante la
impugna-ción las personas pueden atacar o enfrentar situaciones que les son lesi-vas. Asimismo, los medios de impugnación satisfacen la necesidad huma-na de no conformarse con uhuma-na única e inicial decisión.
Ahora bien, en materia administrativa, la impugnación ha sido ca-lificada por la doctrina mediante diversas denominaciones, entre ellas: “recursos administrativos”, “medios impugnatorios” o “procedimientos impugnatorios”. En el caso de la LPAG, el legislador peruano ha consi-derado utilizar la descripción “recursos administrativos” para hacer refe-rencia a los mecanismos de impugnación estipulados en el Capítulo II del Título III. A pesar de esta multiplicidad de calificaciones, es unánime en la doctrina en sostener que mediante estos recursos o medios, se recono-ce el derecho a todo administrado a poder cuestionar las decisiones de la Administración que afecten sus derechos y libertades con el objeto de que se corrija la afectación generada.
En este contexto, para Gonzáles Pérez, los recursos vos pueden considerarse como la impugnación de un acto
administrati-vo ante un órgano de este carácter(2). Coincide con esta definición Agustín
Gordillo, quien refiere que los recursos administrativos son los remedios o medios de protección al alcance del administrado para impugnar los actos y hechos administrativos ilegítimos y en general para defender sus
derechos respecto de la Administración(3).
Asimismo, García de Enterría y Fernández Rodríguez señalan que los recursos administrativos son actos del administrado mediante los cua-les este pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la
(1) COELLO IRIARTE, Gustavo. “Medios de impugnación en el Derecho Administrativo”. En: Universitas. Nº 107, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, 2004, p. 800.
(2) GONZALES PÉREZ, Jesús. Los recursos administrativos. Boletín Oficial del Estado, Madrid, 1969, p. 34.
(3) GORDILLO, Agustín. Procedimiento y recursos administrativos. Jorge Álvarez editor, Buenos Aires, 1964, p. 71.
ley, con base en un título jurídico específico(4). De semejante opinión es
Sarmiento Acosta, quien define por recurso administrativo a todo acto del interesado interpuesto ante la Administración destinado a impugnar una resolución previa de esta o, excepcionalmente, un acto de trámite que produzca la imposibilidad de continuar el procedimiento u ocasione
inde-fensión, siempre que el acto esté sometido al Derecho Administrativo(5).
Luego, para Canosa, el recurso administrativo es toda impugnación en término de un acto administrativo, interpuesto por quien sea afectado por él en un derecho jurídicamente protegido, invocando razones de le-gitimidad o de oportunidad, mérito o conveniencia, con el objeto de que el órgano que lo emitió, un superior jerárquico determinado o el órga-no que ejerce el control de tutela, proceda a revocar, modificar o sanear
el acto administrativo cuestionado(6). En esta línea de argumentos, señala
Cassagne que el recurso administrativo es toda impugnación, en el plazo que la ley determina, de un acto o reglamento administrativo, que se di-rige a obtener, del órgano que lo emitió, el superior jerárquico o de la de-pendencia que ejerza el control de tutela, su revocación, modificación o
saneamiento(7).
En tal sentido, los recursos administrativos pueden definirse como un medio ordinario de impugnación y directo de defensa legal que tienen los administrados afectados por un acto administrativo que lesiona su esfe-ra jurídica de derechos e intereses, ante la propia autoridad que lo dictó, el superior jerárquico u otro órgano administrativo, para que, lo revoque, anule, reforme o modifique, una vez comprobada la ilegalidad o inopor-tunidad del acto, restableciendo el orden jurídico violado, sin tener que
agotar un procedimiento jurisdiccional(8).
(4) GARCÍA DE ENTERRÍA. Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás. Curso de Derecho
Admi-nistrativo. Tomo II, Civitas, Madrid, 1991.
(5) SARMIENTO-ACOSTA. Manuel. Los recursos administrativos en el marco de la justicia
administrati-va. Civitas, Madrid, 1996, p. 56.
(6) CANOSA, Armando. “El dominio público”. En: Organización administrativa, función pública y dominio
público. Ediciones RAP, Buenos Aires, 2005, p. 63.
(7) CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo II, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, p. 589.
(8) Cfr. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. Segundo curso. Décimo sétima edición, Porrúa, 1996, p. 727.
En este escenario, el recurso administrativo se configura como una garantía de los administrados, en tanto que constituye un medio de reac-ción contra los actos administrativos que, eventualmente, puede permi-tir eliminar el perjuicio que aquellas comporten, y ello, en su caso, con mayor rapidez, eficacia y economía que de acudir a la vía jurisdiccional. Por tal razón, los recursos contra actos administrativos tienen como fun-damento de legitimidad y de existencia dentro del Estado moderno el que este está limitado en cuanto a su imperium y poder, ya que sus faculta-des no son absolutas e ilimitadas, y por tanto sus actos no pueden ser ar-bitrarios. Según ello, los actos de la Administración deben constreñirse a las atribuciones que la ley le otorgue, expresamente y a aplicar la ley, por lo que excederse de estas facultades implica actuar arbitrariamente fuera del marco legal al que también se encuentra sometido afectando derechos inherentes a la naturaleza humana, derechos intocables e inatacables por
el Estado(9).
II. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A IMPUGNAR LAS DECISIONES DE LA ADMINISTRACIÓN Con el nacimiento del Constitucionalismo en los Estados Unidos,
con la eclosión de la Revolución Francesa(10), la Declaración Universal de
los Derechos del Hombre y la suscripción de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, se acelera un proceso de cambio en la con-cepción de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, se da inicio al nacimiento del moderno Derecho Administrativo, a través del cual se toma conciencia de que existen derechos del individuo frente al Estado, y que el primero es un sujeto que está frente a él, no un objeto que pueda simplemente mandar, situación que impulsa la necesidad de analizar el
(9) Cfr. SÁNCHEZ, Pichardo. Los medios impugnatorios en materia administrativa. Porrúa, 2006, p. 48. (10) En Estados Unidos, luego de la independencia, se consideró que la Constitución es la norma jurídica de
mayor valor y fuerza que se aplica directamente a la sociedad. Otra cosa se sostuvo en Europa continen-tal; allí, por influencia de la Revolución Francesa, se entendió que la Constitución no era propiamen-te una norma jurídica, sino que conpropiamen-tenía una serie de directivas políticas dirigidas a los poderes públi-cos, pero que no eran de aplicación directa al cuerpo social. Por influjo de Rousseau la ley se convirtió en Francia, y en general en el resto de Europa Continental, en la norma jurídica de mayor valor y fuerza. DURAND MARTÍNEZ, Augusto. “Otra vez sobre la inexistente presunción de legalidad del acto admi-nistrativo”. En: Anuario de Derecho Constitucional latinoamericano. Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer, Montevideo, 2009, p. 852.
contenido de esa relación entre sujetos, y de construir los principios con
los cuales ella se rige(11).
En cuanto al Constitucionalismo de los Estados Unidos, sus principa-les aportes han sido:
a) Tener la primera Constitución escrita, de carácter nacional (Constitución de Filadelfia de 1787), documento que influyó en la organización de instituciones políticas de los nuevos estados americanos y de muchos europeos durante el siglo XIX;
b) La conformación de un estado federal, con muy buenos resulta-dos y empleada por muchas naciones en el mundo;
c) La implantación del sistema de gobierno presidencial y con un Poder Ejecutivo dotado de amplios poderes políticos y adminis-trativos pero sometido, a su vez, a un sistema de frenos y contra-pesos por parte de los otros poderes públicos; y
d) La independencia de los jueces, del Poder Ejecutivo y del Legis-lativo, gracias a la creación de la Corte Suprema y la asignación a un órgano jurisdiccional la función de control de la constitucio-nalidad de las leyes.
En lo que corresponde a la Revolución Francesa de 1789, puede afir-marse que la filosofía política y la concepción del Estado que se
impu-sieron, constituye la fuente próxima del Derecho Administrativo(12). En
este sentido, el concepto de Estado de Derecho, que constituyó uno de los principios rectores de esa Revolución, fue a su vez, el punto de parti-da de esa rama del Derecho. En efecto, si el Estado de Derecho traduce,
(11) Cfr. GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Parte general, quinta edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1998, p. II-4.
(12) Antes de la Revolución, en Francia existía una administración complicada y centralizada; pero no exis-tía el Derecho Administrativo ni una verdadera legislación en ese orden. No existiendo la separación de poderes estimada como condición para la autonomía del Derecho Administrativo, dominaba el poder del rey como absoluto e ilimitado. Así, la Revolución comenzó por separar lo administrativo de los Tribu-nales, y por estimar distinto lo administrativo de lo legislativo. GASCÓN y MARÍN, José. “Desarrollo histórico del Derecho Administrativo”. En: Revista de Derecho Administrativo. Edición especial en me-moria del maestro y Primer Presidente del Instituto de Administración Pública de México Gabino Fraga. México, 1982, pp. 38 y 39.
básicamente, la concepción de que las normas jurídicas son obligatorias no solo para los gobernados de un Estado, sino para los gobernantes del mismo, ello quiere decir que las diferentes actividades del Estado, entre
ellas la administrativa, estarán sometidas a unas reglas jurídicas(13).
Asimismo, tanto la Declaración Universal de los Derechos Humanos adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de di-ciembre de 1948, como la Convención Americana sobre Derechos Hu-manos adoptada por la Conferencia Especializada sobre Derechos Huma-nos el 22 de noviembre de 1969 han establecido un conjunto de derechos que buscan amparar a las personas contra actos que violen sus derechos fundamentales. En el caso de la Convención Americana, comienza su ar-tículo 8 diciendo:
“Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competen-te, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligacio-nes de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sentado jurisprudencia al considerar que cualquier órgano del Estado que
ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional(14), tiene la
obli-gación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido
pro-ceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana(15).
Con esta referencia, se reconoce la extensión del reconocimiento del de-bido proceso aplicado al procedimiento administrativo. De conformi-dad con ello, el debido proceso debe ser observado en todas las instan-cias procesales, tal como señaló la Corte en el caso Ivcher Bronstein, al
(13) RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Libardo. “La explicación histórica del Derecho Administrativo”. En:
Es-tudios en Homenaje a don Jorge Fernández Ruíz. Tomo I, Derecho Administrativo, Cienfuegos y López
(Coordinador), Universidad Autónoma de México, 2005, p. 295.
(14) Es precisamente a partir del Pacto de San José de Costa Rica, las modernas constituciones americanas y los órganos constitucionales han trasladado la garantía del recurso impugnatorio, paulatinamente, de las Cartas Magnas hacia los códigos, como integrante del debido proceso. Ello implica que el procedimiento de admisibilidad, trámite y resolución de los recursos sea observado desde una perspectiva constitucional a la luz de los derechos humanos.
sostener que si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de que las personas puedan defen-derse adecuadamente ante cualquier acto emanado del Estado que pueda
afectar sus derechos(16), como por ejemplo, frente a un acto administrativo
arbitrario, el administrado cuenta con un conjunto de recursos
estableci-dos por la ley para impugnar esta decisión(17).
De conformidad con lo expuesto, el reconocimiento formal y univer-sal de los derechos del hombre frente al Estado representa un importante avance en el desarrollo histórico de las sociedades. Por lo tanto, estando en una época en la que prima el constitucionalismo y la defensa del Es-tado de Derecho, las hipótesis jurídico-políticas que construyeron los sis-temas monárquicos y absolutistas dejan de tener sentido y fundamento. Así, esta concepción moderna de las relaciones entre el hombre y el Es-tado se ha fortalecido mediante la suscripción de traEs-tados internacionales y la incorporación de derechos fundamentales a las constituciones nacio-nales, cuyas normas no son un programa de gobierno que puede cum-plirse u obviarse, sino que representan órdenes jurídicas imperativas, para
el Estado y los habitantes(18). Adicionalmente los alcances de sus
conte-nidos, se han extendido a materias como la del Derecho Administrativo, por causa, principalmente, de las interpretaciones desarrolladas en la ju-risprudencia nacional e internacional.
Como se puede apreciar, así como se reconocen las facultades del Estado frente a los habitantes, también se establece y reconoce los dere-chos de los individuos frente al Estado. La Constitución y el orden jurí-dico supranacional ofrecen un equilibrio de las atribuciones que otorgan;
(16) Ver: Corte IDH. Caso Ivcher Bronstein. Sentencia del 6 de febrero de 2001, párr. 101.
(17) La doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos legitima la actuación de órganos adminis-trativos, para la determinación de derechos y obligaciones, ya que el procedimiento, exige que ellos sean competentes, imparciales e independientes. Este recaudo no siempre será fácil de obtener en la etapa del procedimiento, donde es frecuente, por ejemplo, ciertos recursos –no todos– sean atendidos por la misma autoridad administrativa que emitió el acto impugnado, y que puede estar involucrada e interesada en su mantenimiento. SAGÜÉS, Néstor. “El procedimiento administrativo. Perspectiva constitucional”. En:
Anuario de Derecho Constitucional latinoamericano. Programa Estado de Derecho para Latinoamérica
de la Fundación Konrad Adenauer, Montevideo, 2008, p. 439. (18) Cfr. GORDILLO, Agustín. Ob. cit., p. III-29.
reconocen atribuciones al Estado, pero también derechos inalterables a
los individuos, buscando con ello armonía dentro del orden jurídico(19). En
razón a lo expuesto hoy se puede hablar de un marco constitucional del Derecho Administrativo, el cual resguarda garantías mínimas a los admi-nistrados como el derecho al debido proceso procedimiento administrati-vo, la exigencia de motivación de los actos administrativos, entre otros.
En este escenario el Tribunal Constitucional (en adelante, el TC) ha señalado que el “debido procedimiento administrativo” comprende, entre otros aspectos, el “derecho a impugnar” las decisiones de la
Administra-ción(20), bien mediante los mecanismos que provea el propio
procedimien-to administrativo o, llegado el caso, a través de la vía judicial, bien me-diante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo, y precisa que en este último supuesto, el “derecho de impugnar” las deci-siones de la Administración confluye con el derecho de acceso a la juris-dicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la
decisión final de la Administración(21).
Un precedente que ejemplifica el valor constitucional del derecho a im-pugnar las decisiones de la administración corresponde al establecido en el fundamento 50 B) de la STC Exp. N° 3741-2004-AA/TC que dispone:
“Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedi-miento administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propia Administración Pública, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las nor-mas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de la presente sentencia”.
(19) Ídem.
(20) Es importante señalar que el TC ha sentado jurisprudencia en cuanto que el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución, no solo tiene una dimensión estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a “(...) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Ameri-cana sobre los Derechos Humanos”. Ver: STC Exp. N° 3741-2004-AA/TC, f. j. 18.
A partir de lo señalado, podemos sostener que los recursos existen-tes contra la actividad administrativa son los siguienexisten-tes: a) administrati-va, que es objeto del presente estudio; b) judicial, mediante el proceso
contencioso-administrativo(22); y c) la constitucional, que se tramita
me-diante el recurso de amparo(23). En este escenario, el acto administrativo,
en tanto generador de efectos jurídicos directos –que no requiere de otro acto para tener eficacia y validez en su cumplimiento–; puede ser impug-nado a través de la imposición de recursos administrativos o acciones ju-diciales e incluso constitucionales, que garantizan el derecho al debido proceso. Es decir, el administrado puede cuestionar tanto el contenido como los efectos del acto que afecte sus derechos, y para ello, tiene habi-litado una serie de recursos previstos por la ley.
En conclusión, este debido proceso aplicado al Derecho Adminis-trativo comprende a un conjunto complejo de condiciones que impo-ne la ley a la Administración, materializado en el cumplimiento de una secuencia de actuaciones por parte de esta, que guardan relación direc-ta e indirecdirec-ta entre sí, y cuyo fin está previamente determinado de mane-ra constitucional y legal. El objeto de esta gamane-rantía superior es procumane-rar el ordenado funcionamiento de la Administración, la validez de sus actua-ciones y salvaguardar el derecho a la seguridad jurídica y la defensa de los administrados.
III. FACULTAD DE CONTRADICCIÓN EN SEDE ADMINISTRA-TIVA
1. Tipificación de la facultad contradictoria en la LPAG
En ejercicio de la facultad de contradicción, los sujetos pasivos de las decisiones administrativas, pueden prorrogar los senderos administrativos
(22) Los procesos contencioso-administrativos persiguen la misma formalidad de rectificación de los actos administrativos, solo que las demandas son interpuestas ante el Poder Judicial. Su principal ventaja es que no es la propia autoridad administrativa quien resuelve el recurso, sin embargo, su principal desven-taja es la ineficiencia y lentitud del sistema ordinario de justicia.
(23) El proceso de amparo se configura como un proceso autónomo que tiene como finalidad esencial la pro-tección de los derechos fundamentales frente a violaciones actuales o a amenazas (ciertas e inminen-tes) de su transgresión. De esta forma, convierte el alto significado de los derechos fundamentales en algo efectivo de hecho, abriendo la puerta para una protección formal y material de estos. Ver: STC Exp. N° 0023-2005-PI/TC.
con el exclusivo propósito de discutir ante la misma administración el
respectivo acto, con el fin de que sea aclarado, modificado o revocado(24).
En el caso peruano, este principio contradictorio se encuentra regulado en el artículo 206 de la LPAG, según lo siguiente:
Artículo 206.- Facultad de contradicción
206.1 Conforme a lo señalado en el artículo 108(25), frente a un
acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía ad-ministrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente.
206.2 Solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibi-lidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrati-vo que, en su caso, se interponga contra el acto definitiadministrati-vo.
206.3 No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los confirma-torios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiem-po y forma.
Esta facultad contradictoria tiene por objeto el control general de la regularidad de los actos y de la administración que la dicta, sustento que guarda relación con lo establecido por el artículo 25 inciso 1 de la Con-vención Americana de Derechos Humanos que promueve el derecho de toda persona a recurrir a un “recurso sencillo, rápido o cualquier otro efectivo ante los jueces o tribunales competentes que le ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitu-ción, la ley o la presente convención”. Recogiendo esta referencia norma-tiva, el artículo 109 de la LPAG señala que:
(24) SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Acto administrativo. Procedimiento, eficacia y validez. Uni-versidad Externado de Colombia, Bogotá, 1994, p. 207.
“Frente a un acto que supone viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en el vía administrativa en la forma prevista en esta ley, para que sea revo-cado, modifirevo-cado, anulado o sean suspendidos en sus efectos”. Según se aprecia, esta norma guarda relación con el principio de le-galidad previsto en el inciso 1.1 del artículo IV de la LPAG, la que orde-na que la actividad de la Administración se produzca conforme a la Cons-titución, la ley y el Derecho. Por lo tanto, a fin de mantener la juridicidad de los actos de aquella, el Derecho prevé diversos recursos administrati-vos que constituyen instrumentos de defensa de los administrados frente al dictado de actos administrativos lesivos a sus derechos e intereses. De este modo, mediante la facultad de contradicción se le otorga a los admi-nistrados un conjunto de recursos que pueden hacer efectivo cuando un acto administrativo lesiona sus derechos e intereses.
2. Los recursos administrativos como derechos disponibles de los administrados
Para Cassagne, lo esencial del recurso administrativo consiste en que se trata de una acción de impugnación de un acto que da lugar a un nuevo procedimiento que posee carácter administrativo desde el punto de vista material. Esto es así porque su resolución se canaliza a través de la emi-sión de un nuevo acto que traduce la función administrativa (en sentido
material u objetivo) por parte de un órgano del Estado(26).
El inicio de este nuevo proceso administrativo depende de la decisión del administrado en ejercer este derecho, caso contrario, se entenderá por consentido el acto administrativo emitido. Así, el ejercicio de los recur-sos administrativos es facultativo de parte del administrado, básicamente, porque es un acto posible únicamente a gestión de parte. Su fundamento básico reside en la existencia de un derecho subjetivo de naturaleza reac-cional, que la ley pone a disposición de los ciudadanos, pudiendo estos ejercerlo o no, pero a sabiendas que si lo ejercen deben ceñirse a los pla-zos y formas establecidos en la ley.
(26) CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Sétima edición actualizada, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, p. 589.
En tal sentido, la renunciabilidad de los recursos, en forma táci-ta, se plasma cuando la parte no ejercita el recurso impugnatorio que la ley pone a su disposición. El efecto inmediato es la firmeza de la resolu-ción, por lo que, en aras del principio de preclusión de los actos procesa-les, existe conformidad de la parte con lo resuelto, no siendo posible con posterioridad a ello, promover alguno de los recursos que estuvieron a su disposición.
Finalmente, consideramos que la Administración no puede impedir el ejercicio de este derecho al administrado; al contrario, consideramos que es su deber garantizarlo y promoverlo, como por ejemplo, indicando en la correspondiente notificación personal o en la publicación si el acto es o no recurrible, la clase de recurso que puede interponer, el plazo y el órga-no ante el cual puede interponerse, entre otros.
3. Restricciones al ejercicio de la facultad contradictoria El numeral 206.2 del artículo 206 de la LPAG restringe el ejercicio de la facultad de contradicción a los actos definitivos que pongan fin a la instancia, determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o causen indefensión.
Ahora bien, por actos definitivos puede entenderse a los actos admi-nistrativos que ponen fin al procedimiento, cristalizan y recogen la volun-tad de la administración. Es decir, los actos administrativos de carácter definitivo son aquellos que incluyen la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, mo-dificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de estos, teniendo como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídi-co y el respeto por las garantías y derechos de los administrados.
A diferencia de los actos definitivos, los actos de trámite son aque-llos que se producen en el seno del procedimiento y que conducen al acto definitivo. En tal virtud, según lo ha entendido la doctrina y la jurispru-dencia, los actos de trámite y preparatorios, como su nombre lo indi-ca, dan impulso a la actuación preliminar de la administración, o dispo-nen u organizan los elementos de juicio que se requieren para que esta pueda adoptar, a través del acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. De conformidad con lo expuesto, los actos de trámite
no son recurribles, normalmente, pero pueden serlo si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o producen indefensión o determinan la imposibilidad de continuar con el procedimiento en cuyo caso sí son recurribles.
Aunque en principio no procede la tutela contra los actos de trámi-te, que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administra-ción, en ejercicio del derecho de petición de un particular o cuando este actúa en cumplimiento de un deber legal, excepcionalmente, algunos actos de trámite, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamen-tales de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo.
Por ello, es necesario examinar en cada caso concreto y según las es-peciales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámi-te tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la deci-sión principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulne-ración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental (como la imposibilidad de ejercer el derecho de defensa), en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la ad-ministración. La tutela contra actos de trámite que definen una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, persigue la finalidad de que las actuaciones administrativas aseguren el derecho de defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los derechos de los administrados en forma oportuna.
Finalmente, la normativa administrativa ha considerado estipular que no cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anterio-res que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos con-sentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma (artículo 206.3 de la LPAG). Por lo tanto, de existir actos administrativos que ya adqui-rieron firmeza o se encuentran consentidos, aquellos que de este se repro-duzcan, son considerados como inimpugnables.
4. Beneficio o perjuicio para los administrados
La doctrina ha puesto de manifiesto la presencia en el recurso
admi-nistrativo de una triple finalidad(27):
a) Operan como una garantía de los derechos de los interesados, que encuentran en ellos una vía para reaccionar contra aquellos actos que les perjudican;
b) Constituyen mecanismos de control de la actividad de la Admi-nistración, en cuanto conllevan a una revisión de la legalidad de la actuación administrativa;
c) Ofrecen a la Administración un privilegio procesal, que le permi-te reconsiderar su actuación anpermi-tes de verse sometido a un proceso judicial.
De ahí, que se sostiene que el recurso administrativo provee al admi-nistrado de los medios necesarios para que pueda exponer los argumentos que estime pertinente para cuestionar un acto administrativo que lo afec-ta y así eviafec-tar en forma innecesaria la promoción de insafec-tancias lenafec-tas e ineficientes como la jurisdiccional.
Sin embargo, existen posiciones que sostienen que el recurso admi-nistrativo, lejos de favorecer al administrado, lo perjudica. En tal senti-do, Morón Urbina, afirma que el recurso administrativo no constituye una garantía en favor del administrado, sino una verdadera carga en su con-tra y un privilegio de la Adminiscon-tración. En razón a ello, sostiene que por la existencia de la regla de prejudicialidad de la vía previa o el deber de agotar la vía previa, es porque ningún administrado puede llevar a cues-tionar una decisión administrativa directamente al Poder Judicial, sino que tiene el deber de cumplir con el deber de promover una decisión que cause estado, para recién demandar a la Administración. En tal sentido, esa búsqueda de promover una decisión que cause estado, es que obliga al administrado a la interposición de los recursos administrativos, lo cual
(27) RODRÍGUEZ ARANA, Jaime y SENDÍN GARCÍA, Miguel Ángel. Derecho Administrativo español. Tomo II, Gesbiblo, La Coruña, 2009, p. 270.
no es un beneficio a favor del administrado(28). También existe un sector
de la doctrina que cuestiona el beneficio de los recursos administrativos bajo el argumento que no permiten siempre una verdadera conciliación, debido a que, en la mayoría de casos, la Administración se limita a con-firmar su decisión inicial sin realmente reexaminar el expediente.
Al respecto, si bien coincidimos con el excesivo privilegio para la Administración que representa el agotamiento de la vía previa, discrepa-mos en cuando a desconocer los beneficios de los recursos administrati-vos, ya que consideramos que estos otorgan al administrado un conjunto de beneficios que no podrían serle prohibidos o restringidos de disfrutar. En concordancia con ello, López Olvera, numera algunos de estos
benefi-cios, según lo siguiente(29):
a) El recurso administrativo permite que el administrado exprese su opinión ante las autoridades. El recurso ofrece la posibilidad de corregir una anomalía, previo examen del expediente;
b) El recurso administrativo permite que la propia Administración corrija un error o una injusticia dado que ella encuentra una oca-sión para mejorarse, una vez que ha constatado sus propias fallas; c) El recurso administrativo contribuye a detectar lagunas y
defec-tos de técnica legislativa o reglamentaria;
d) Dado que la Administración puede examinar tanto la legalidad como la oportunidad de sus actos, el administrado puede aspirar a que el recurso sea resuelto conforme a la equidad y la justicia, y simplemente conforme a la legalidad;
e) Constituyen un filtro respecto al contencioso-administrativo, de-bido a que contribuye a evitar un gran número de posibles proce-sos judiciales en un escenario jurisdiccional poco favorable.
(28) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Octa-va edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2009, p. 597.
(29) LÓPEZ OLVERA, Miguel Alejandro. “El recurso administrativo como mecanismo de control de la Ad-ministración Pública”. En: Control de la AdAd-ministración Pública. Segundo Congreso Iberoamericano de
Derecho Administrativo. Serie de Doctrina Jurídica Número 336, Cisneros, Fernández y López (Coord.),
Asimismo, debe destacarse que el recurso administrativo permite una mayor especialización y preparación del órgano encargado de enjuiciar el acto, al ser el funcionario encargado de la tramitación de esos asuntos y poseer, en consecuencia, unos conocimientos técnicos de los que el juez en muchos casos carece, y que solo puede alcanzar indirectamente, a tra-vés de los peritos.
En el ámbito práctico los recursos administrativos favorecen a los ad-ministrados con soluciones o reparos eficientes. Si bien es cierto que mu-chas veces la Administración abusa de su posición privilegiada durante la resolución del recurso, defendiendo su pronunciamiento inicial, también lo es, que en muchos casos, como sucede en materia tributaria o contrata-ciones públicas, los recursos impugnatorios representan mecanismos ági-les, técnicos y altamente profesionales de revisión de las decisiones de la Administración, que de ser llevados a la jurisdicción ordinaria, lejos de representar un beneficio, generaría perjuicios por la lentitud, ineficiencia y alto costo que caracterizan los procesos a cargo del Poder Judicial. IV. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
El artículo 207 de la LPAG ha considerado reconocer tres recursos administrativos, los cuales son: a) recurso de reconsideración; b) recur-so de apelación; y c) recurrecur-so de revisión. Para todos estos carecur-sos, se ha re-glado que el término para la interposición de los recursos es de (15) días perentorios, el cual deberá resolverse en un plazo de (30) días (artículo 207.2).
1. Recurso de reconsideración
El artículo 208 de la LPAG desarrolla este recurso según lo siguiente: “El recurso de reconsideración se interpondrá ante el mismo ór-gano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos admi-nistrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación”.
Como se puede apreciar, mediante el recurso de reconsideración se le solicita a la autoridad administrativa que emitió el acto que lo revoque, derogue o modifique según sea el caso. Con ello, se busca evitar dilacio-nes innecesarias en el trámite del recurso, permitiendo a la misma auto-ridad que dictó el acto un rápido y breve análisis de su contenido, con-trovertido por quien resulta lesionado en un derecho o interés de carácter administrativo. Es un recurso de carácter potestativo, en cuanto no es ne-cesario si se quiere interponer un recurso impugnatorio. De tal modo que el administrado puede optar por interponer este recurso o no, sin que ello afecte su derecho a interponer el recurso de apelación.
Para Orlando Santofimio este recurso históricamente ha sido conside-rado como connatural al Estado de Derecho; en especial al derecho fun-damental a la controversia de toda decisión administrativa. Se funda esta tesis en el criterio de que no existe acto administrativo sin control. Según este autor, se trata del más elemental de los recursos para garantizar el
principio de contradicción, y el debido proceso(30). Cabe advertir que,
para algunos sectores de la doctrina, en las legislaciones donde se exige como requisito de procedencia la presentación de nueva prueba (como es
el caso peruano)(31), lo señalado por este autor no sería del todo exacto, ya
el recurso estaría limitado al cumplimiento de este requisito previo, por lo que el administrado no podría gozar libremente de esta facultad con-tradictoria. Al respecto, se sostiene que resulta un error limitar con esta exigencia un recurso que posibilita que el órgano resolutorio cuyo acto se impugna pueda nuevamente considerar el caso dentro de las mismas con-diciones anteriores o iniciales.
De otra parte, en defensa de esta exigencia, se sustenta en que no cabe la posibilidad de la Administración de cambiar o replantear su de-cisión a simple pedido, pues se entiende que para llegar a pronunciarse, el funcionario asumiendo un comportamiento responsable y diligente ha
emitido una decisión que a su criterio, resulta correcta y justa(32). De este
modo, perdería seriedad pretender que la decisión de la Administración
(30) SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Ob. cit., p. 213.
(31) En cuanto a la nueva prueba, solo puede ofrecerse o acompañarse aquella que acredite hechos ocurridos con posterioridad al momento en que se dictó la resolución que se recurre o, aquella que no pudo por al-guna causa justificada, ofrecerse durante el procedimiento administrativo.
pueda modificarse con tan solo un nuevo pedido o una nueva argumenta-ción sobre estos, por lo que para habilitar la posibilidad de un cambio de criterio, la ley exige que se presente a la autoridad un hecho tangible y no evaluado con anterioridad. En tal sentido, la prueba nueva, representa una exigencia material de la Administración para su valoración. Es decir, la prueba nueva comporta un requisito de cumplimiento que justifica la
re-visión del análisis ya desarrollado(33). Según se aprecia, la opción asumida
por el legislador peruano ha sido por limitar el abuso de este recurso, in-corporando para su admisión reglas de cumplimiento previo, entendiendo que no se transgrede la facultad contradictoria del administrado por estar intacto su derecho de interponer el recurso de apelación.
En lo que corresponde a su eficacia, los principales críticos a este re-curso administrativo dudan de su eficacia por cuanto entienden que en la
práctica, es poco común que el funcionario revise su propia decisión(34).
Bajo este criterio, se entiende que existiría una resistencia de la Admi-nistración para revisar sus pronunciamientos, siendo aún más rígido fren-te a la posibilidad de reformarlo o modificarlo. No obstanfren-te ello, con el desarrollo del Derecho Administrativo, y el reconocimiento de princi-pios básicos que orientan el mismo, la autoridad administrativa tiene la obligación de atender los argumentos señalados por los recurrentes, y de considerarlo pertinente, defender su pronunciamiento con la debi-da motivación, bajo responsabilidebi-dad. De ahí, que se instaura un sistema de contrapesos entre la resistencia a modificar o dejar sin efecto un acto administrativo y la responsabilidad que esta genera de ser arbitraria tal situación.
2. Recurso de apelación
El recurso de apelación se encuentra previsto en el artículo 209 de la LPAG, según el siguiente texto:
“El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas produci-das o cuando se trate de cuestiones de puro Derecho, debiendo
(33) Ver: Resolución Directoral N° 053-2012-MEM/AAA del Ministerio de Energía y Minas.
(34) GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV, quinta edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1998, p. IX-3.
dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impug-na para que eleve lo actuado al superior jerárquico”.
Este recurso también se interpone ante la autoridad que expidió el acto impugnado, pero, no es resuelto por quien lo dictó, sino por una au-toridad jerárquicamente superior. Es un recurso solo utilizable para aque-llos actos que no ponen fin a la vía administrativa, es decir, en los que quepa la posibilidad de intervención de una autoridad situada en un esca-lón superior al de aquella de la que procede el acto.
El recurso de apelación está basado en la distribución jerárquica de los órganos de la Administración. Supone la posibilidad de sustituir la au-toridad superior a la inferior en relación con los actos recurridos. Entre los poderes implícitos en la organización jerárquica está el de revisar los superiores, las actuaciones de los inferiores. No obstante ello, debemos precisar que ante la Administración, solo es posible un recurso de apela-ción, es decir, aunque en la escala jerárquica haya más de un escalón su-perior, no se puede interponer recurso ante el superior inmediato, y frente a la resolución de este último otro recurso, y así sucesivamente hasta ago-tar la escala jerárquica. Con uno solo se agota y pone fin a la vía admi-nistrativa y ya no cabe más recurso contencioso-administrativo. Esto es, queda abierta la vía jurisdiccional. Lo señalado se encuentra previsto en el artículo 214 de la LPAG que establece como regla general de todos los recursos administrativos, que estos, “se ejercitarán por una sola vez en cada procedimiento administrativo y nunca simultáneamente”.
El recurso de apelación debe cumplir con unos requerimientos esen-ciales para su viabilidad, a saber: la oportunidad de su interposición. Los términos señalados para la realización de actuaciones administrati-vas pretenden darle seguridad jurídica a las partes, y garantía de sus de-rechos procesales, de tal manera, que los recursos deban ser interpuestos dentro de los límites precisos señalados por la ley, pues de lo contrario deberán ser negados por extemporáneos. Se exige igualmente, la presen-tación ante la autoridad competente que los resolverá y proseguirá el trá-mite correspondiente. De no ser así, no tendrían justificación alguna las exigencias formales y la estructura jerárquica de las autoridades judicia-les o administrativas.
Dentro de un criterio sistemático, los conceptos básicos del recurso de apelación, elaborados para la vía jurisdiccional son de recibo en la vía administrativa. En especial a lo que se refiere a la reformatio in peius, en-tendiéndose por tal la utilización del recurso de apelación tan solo, en lo
que desfavorezca al apelante(35). Sobre el particular, para el TC, la
refor-ma peyorativa o reforrefor-matio in peius(36), como la suele denominar la
doc-trina, es una garantía implícita en nuestro texto constitucional que forma parte del debido proceso judicial y está orientada precisamente a salva-guardar el ejercicio del derecho de recurrir la decisión en una segunda instancia, sin que dicho ejercicio implique correr un riesgo mayor de que se aumente la sanción impuesta en la primera instancia. En este sentido,
el TC declara que la garantía constitucional de la prohibición de
refor-ma peyorativa o reforrefor-matio in peius debe entenderse como una garan-tía que proyecta sus efectos también en el procedimiento administrativo sancionador y, en general, en todo procedimiento donde el Estado ejerci-te su poder de sanción y haya establecido un sisejerci-tema de recursos para su
impugnación(37).
3. Recurso de revisión
El artículo 210 de la LPAG, tipifica el recurso de revisión de confor-midad con lo siguiente:
“Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una ter-cera instancia de competencia nacional, si las dos instancias ante-riores fueron resueltas por autoridades que no son de competen-cia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico”.
Para Morón Urbina, dicho recurso es un medio impugnatorio excep-cional procedente contra actos administrativos firmes emanados de las
(35) SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Ob. cit., p. 215.
(36) Este precepto dispone que si con ocasión de la tramitación del expediente se ponen de relieve la exis-tencia de hechos que hipotéticamente pueden empeorar la posición jurídica del interesado, la Adminis-tración no puede extraer las consecuencias pertinentes al resolver el procedimiento iniciado a instan-cia de aquel, sino que deberá incoar de oficio un nuevo procedimiento.
entidades descentralizadas del poder, que es interpuesto ante una tercera
autoridad gubernativa encargada de su tutela(38). En tal sentido, el
referi-do recurso se justifica en un contexto de descentralización en las funcio-nes administrativas, por lo que se faculta al administrado a poder impul-sar una tercera vía impugnativa cuando las dos revisiones anteriores han sido emanadas por autoridades descentralizadas (carentes de competencia nacional).
La descentralización a la que hacemos referencia, se encuentra pre-vista en el artículo 43 de la Constitución Política del Perú, que establece que la forma de gobierno del Estado peruano es “unitario, representativo
y descentralizado”(39), y se organiza según el principio de la separación
de poderes. En este sentido, el artículo 188 dispone que la descentraliza-ción es una forma de organizadescentraliza-ción democrática y constituye una políti-ca permanente de Estado de políti-carácter obligatorio, que tiene como objetivo lograr el desarrollo integral del país y, que dicho proceso se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permi-tan una adecuada asignación de competencias y transferencias de recur-sos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales.
En ese sentido, la opción adoptada por la Constitución al asumir la forma de Estado unitario y descentralizado incide no solo en el carácter de Estado de corte descentralista, excluyendo la posibilidad de que sea concebido como un Estado unitario centralizado, es decir, aquel en el que las actividades fundamentales se encuentran concentradas en un ór-gano único, sino que también se proyecta a la organización del gobier-no en tres niveles: nacional, regional y local, cuyos órgagobier-nos se
encuen-tran dotados de autonomía política, económica y administrativa(40), ello
(38) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 620.
(39) Para el TC, un Estado “unitario-descentralizado”, es meramente un Estado unitario complejo, es decir, aquel en la que la descentralización solamente se presenta en un ámbito administrativo, mas no en un ámbito político. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no gozan de verdadera autonomía, pues, si bien tienen importantes potestades reglamentarias y ejecutivas, estas, finalmente, reducen su co-metido a la ejecución de las leyes estatales. Sin embargo, nuestra Constitución no solo ha conferido a los gobiernos descentralizados (regional y local) autonomía administrativa, sino también económica, y, lo que es más importante, autonomía política. Esta última se traduce, de un lado, en la elección de sus ór-ganos por sufragio directo (artículo 191), y, de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley (artículos 192, numeral 6 y 200, numeral 4). Ver: STC Exp. Nº 0020-2005-PI/TC, f. j. 38; y STC Exp. N° 0034-2009-PI/TC, f. j. 7.
de conformidad con el artículo 189 que reza que el territorio de la Repú-blica está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación.
En este contexto, la Ley N° 27783 - Ley de Bases de la
Descentrali-zación(41), establece la finalidad, principios, objetivos y criterios generales
del proceso de descentralización; regula la conformación de las regiones y municipalidades; fija las competencias de los tres niveles de gobierno y determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales; y, regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles (artículo 2). Asimismo, fija como su finalidad el desarrollo integral, armónico y soste-nible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en benefi-cio de la población (artículo 3).
Por lo tanto, atendiendo a la forma de gobierno y estructura del Esta-do, mediante el recurso de revisión, la autoridad de competencia provin-cial o regional tendrá que remitir el expediente objeto del recurso a la de-pendencia superior con competencia nacional (generalmente Ministerio)
para que ejerza tutela sobre su decisión(42). No obstante ello, es
importan-te importan-tener en cuenta lo resuelto por el TC al señalar(43):
“Evidentemente, de la existencia de autoridades administrativas con alcance nacional y de que las mismas puedan conocer recur-sos de revisión, con objeto de controlar la legalidad de la actuación administrativa subordinada, no sigue que toda la Administración Pública tenga el mismo tipo de estructura, pues existen institucio-nes que, por su propia naturaleza, como los gobiernos locales, no solo tienen una competencia espacial más restringida, sino, inclu-so, gozan de autonomía administrativa, económica y política”.
(41) Modificada por las Leyes N°s 27950, 28139, 28379, 28505 y 28543. (42) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 621.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional precisa que, entre las municipalidades, cualquiera sea su naturaleza (municipalidad provincial, distrital o de centro poblado menor), no existen relaciones de subordi-nación, sino, como indica el reformado artículo 194 de la Constitución, gozan de una garantía de desenvolvimiento autónomo en lo
administra-tivo, económico y político(44). En razón a ello, el artículo 124 de la Ley
N° 27972, establece que entre las municipalidades existen relaciones de coordinación, cooperación o asociación para la ejecución de obras o pres-tación de servicios, dentro del ámbito de sus competencias, mas no inclu-ye algún criterio de subordinación que interfiera en su autonomía.
V. REQUISITOS, ACTO FIRME Y ERROR DE CALIFICACIÓN La formalidad exigida por la normativa administrativa para la trami-tación de los recursos administrativos se encuentra prevista en los artícu-los 211 y 113 de la LPAG. En tal sentido, el escrito presentado por el ad-ministrado para la interposición de su recurso debe contener lo siguiente:
a) Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Docu-mento Nacional de Identidad o carné de extranjería del adminis-trado, y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien represente;
b) La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y, cuando le sea posible, los de derecho;
c) Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido;
d) La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida, entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con competen-cia para conocerlo y resolverlo;
e) La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real. Este
