P
OLÍTICA Y
M
ODELO
G
ENERAL DE
I
NFORMACIÓN
DE
G
OBIERNO
,
S
EGURIDAD
P
ÚBLICA
,
P
ROCURACIÓN
E
I
MPARTICIÓN DE
J
USTICIA
,
Y
S
ISTEMA
P
ENITENCIARIO
Diciembre 2011i PRESENTACIÓN
Con la entrada en vigor de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y
Geográfica (Ley del Sistema) publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de Abril
de 2008, se establece un nuevo marco regulatorio para el Instituto Nacional de Estadística
y Geografía (INEGI), como organismo público del Estado Mexicano, con autonomía técnica
y de gestión, responsable, principalmente, de coordinar y normar las actividades del
Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (Sistema).
En ese sentido el INEGI, asume las funciones que la referida Ley le otorga, como unidad
central coordinadora de las actividades del Sistema, y se establece como misión del mismo
“Proveer oportunamente a la sociedad información de interés nacional a través de la
coordinación entre los integrantes del Sistema y la adopción generalizada de estándares
nacionales e internacionales”.
Este proceso de rediseño del INEGI, implica no solamente aprovechar los logros y
fortalezas con las que hasta entonces contaba el INEGI, sino también aprovechar la
oportunidad que el nuevo paradigma creado por la Ley del Sistema le ofrece.
Es por ello que el INEGI, dentro de este nuevo paradigma, no sólo debe conducir
gradualmente el rediseño organizacional de lo que se espera de este nuevo organismo
público del Estado Mexicano en el marco del Sistema, sino que deberá tener un impacto
positivo en las necesidades y requerimientos de información que permita a las
instituciones públicas contar con información de calidad para desarrollar sus procesos de
diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas públicas de una manera
eficaz, y así apoyar el desarrollo nacional a través de la atención de los asuntos de interés
nacional.
De esta forma, la renovación del INEGI está guiada por el aprovechamiento de la
invaluable oportunidad que se le presenta para posicionar al Sistema y al propio Instituto
de manera ejemplar a nivel mundial (benchmark), no sólo por la información y prácticas
tradicionalmente conferida a los institutos de estadística, sino por los temas de interés
nacional que se enmarcan en los subsistemas del Sistema, en particular lo referente a
Información de Gobierno, Seguridad Pública, Procuración e Impartición de Justicia, y
Sistema Penitenciario.
De esta forma, el Estado Mexicano, a partir de los temas de interés nacional reflejados en
la Ley del Sistema, pone énfasis en la generación de información que permita conocer de
la gestión y desempeño de las instituciones públicas que lo conforman, así como de
aquellas que en lo particular son responsables de los temas de seguridad pública,
penitenciario. Es por ello que la generación de información de gobierno que permita
identificar el estado que guarda el ejercicio de la función de gobierno en todas las
instituciones que conforman al Estado Mexicano, vista a partir de elementos de gestión y
desempeño, así como de información que permita identificar el estado que guardan las
funciones de seguridad pública, procuración e impartición de justicia, y sistema
penitenciario en las instituciones correspondientes, es fundamental para que la sociedad,
las propias instituciones públicas y las organizaciones sociales y privadas, cuenten con
información suficiente y de calidad, que les permita tomar las mejores decisiones y así
motivar su pleno desarrollo.
Lo anterior con base en información de calidad para el diseño, implementación,
monitoreo y evaluación de políticas públicas, que en principio, atiendan a la conservación
y respeto del Estado de Derecho, y que al mismo tiempo, permitan una mejor gestión y
desempeño de la acción gubernamental, así como, los más altos niveles de seguridad
pública y justicia en los ámbitos de la vida nacional.
De esta manera, el principal objetivo de la Política y Modelo General de Información de
Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia, es establecer las bases y criterios
generales de la información de interés general en lo que corresponde a la información
estadística y geográfica sobre gestión y desempeño de las instituciones públicas en las
funciones de gobierno, seguridad pública, procuración e impartición de justicia, y sistema
penitenciario, así como el ciclo general por el cual se debe producir y suministrar dicha
información, misma que debe vincularse con el quehacer gubernamental dentro del
proceso de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas de
alcance nacional en las correspondientes materias.
Con la finalidad de asegurar una base sólida en cuanto al marco conceptual y de operación
en los temas propios, pero lo suficientemente flexible para permitir hacer los ajustes
necesarios en el marco operativo, la Política y Modelo General de Información de
Gobierno, Seguridad Pública, Procuración e Impartición de Justicia, y Sistema Penitenciario
se integra a partir de cuatro módulos complementarios, y son los siguientes:
El Módulo I, contiene el esquema de organización general del Estado Mexicano en el
que se abordan los conceptos generales que permiten caracterizarlo, así como los
conceptos generales de Política Pública, y cómo es que estos dos componentes se
relacionan entre sí, a efecto de resaltar la importancia de la información en la Función
iii
El Módulo II, presenta la Función General de Gobierno del Estado Mexicano, su
construcción, las variables que la conforman y los elementos de información básicos
que se requieren para su operación.
En el Módulo III, se aborda la Función General de Seguridad Pública, Procuración e
Impartición de Justicia, y Sistema Penitenciario enfatizando sus cuatro componentes:
i. Seguridad Pública, ii. Procuración de Justicia, iii. Impartición de Justicia, y iv. Sistema
Penitenciario, en los que se menciona la información necesaria para su operación.
En el Módulo IV, se describe el ciclo general por el cual se debe producir y suministrar
la información, tanto para la función de gobierno, como para las funciones de
seguridad pública, procuración e impartición de justicia, y sistema penitenciario,
resaltando el papel de cada uno de los componentes que establece el Sistema, como
lo son los Comités Ejecutivos y los Técnicos Especializados, pero con énfasis en lo
correspondiente al Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad
Pública e Impartición de Justicia.
Finalmente en el Módulo V se establecen las actividades a desarrollar por parte de la
Dirección General Adjunta de Información de Gobierno, Seguridad Pública e
Impartición de Justicia durante el año 2012, a partir de los alcances obtenidos durante
los años previos (2009‐2011), así como los retos en cuanto a la producción y difusión
de información en los temas propios del Subsistema Nacional de Información de
Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia.
ÍNDICE
Pág
Módulo I. Organización General del Estado Mexicano y Políticas Públicas 1
1. Organización General del Estado Mexicano 2
1.1 Conceptos Generales del Estado 2
1.2 Estado Mexicano 4
1.3 Conceptos Generales de Política Pública 13
1.4 Las Políticas Públicas en el Estado Mexica 20
Módulo II. Función General de Gobierno del Estado Mexicano 24
2. Función General del Estado Mexicano 25
2.1. Información Gubernamental de la Función de Gobierno 30
2.2. Gestión 32
2.3. Desempeño 40
Módulo III. Función General de Seguridad Pública, Procuración e
Impartición de Justicia, y Sistema Penitenciario del
Estado Mexicano 43
3. Función General de Seguridad Pública, Procuración e
Impartición de Justicia, y Sistema Penitenciario del
Estado Mexicano 44 3.1. Seguridad Pública 47 3.2. Procuración de Justicia 50 3.3. Impartición de Justicia 56 3.4. Sistema Penitenciario 64
Módulo IV. Ciclo General de Producción y Suministro de Información 71
4. Función General de Producción y Suministro de Información 72
4.1. Ciclo de producción y suministro de información del
Subsistema Nacional de Información de Gobierno,
Seguridad Pública e Impartición de Justicia 76
4.2. Situación actual del Ciclo de Producción y Suministro de
Información del Subsistema Nacional de Información
v
Módulo V. Proyectos, Subproyectos y Actividades de Producción y
Suministro de Información 2012 101
5. Proyectos, Subproyectos y Actividades de Producción y
Suministro de Información 2012 102
5.1. Proyecto 1. Diseño, generación, implementación y
monitoreo de políticas de información del SNIGSPIJ 102
5.2. Proyecto 2. Coordinación de las actividades de apoyo
Técnico a los Comités del SNIGSPIJ 103
5.3. Proyecto 3. Censos Nacionales de Gobierno 104
5.4. Proyecto 4. Centro de Excelencia INEGI – UNODC 105
5.5. Proyecto 5. Generación de índices e indicadores
del SNIGSPIJ 105
5.6. Proyecto 6. Verificación y control de calidad de
información, índices e indicadores del SNIGSPIJ 106
5.7. Proyecto 7. Administración y difusión de información,
índices e indicadores del SNIGSPIJ 106
5.8. Proyecto 8. Integración y resguardo de información,
índices e indicadores del SNIGSPIJ 107
5.9. Proyecto 9. Enlace y vinculación institucional del SNIGSPIJ
con Unidades del Estado y actores relevantes 107
5.10. Proyecto 10. Desarrollo de información y directrices
para generar productos del SNIGSPIJ 108
5.11. Proyecto 11. Desarrollo de estadísticas de género
y violencia contra la mujer 108
5.12. Proyecto 12. Encuestas Nacionales de Gobierno,
Seguridad Pública, Victimización y Justicia 109
BIBLIOGRAFÍA 110 NORMATIVA 114
Página 1 de 114
Política y Modelo General de Información
de Gobierno, Seguridad Pública,
Procuración e Impartición de Justicia, y
Sistema Penitenciario
M
ÓDULO
I
O
RGANIZACIÓN
G
ENERAL
DEL
E
STADO
M
EXICANO
Y
P
OLÍTICAS
P
ÚBLICAS
Página 2 de 114
1. ORGANIZACIÓN GENERAL DEL ESTADO MEXICANO 1.1. Conceptos Generales del Estado
El Estado, como forma general de organización de la sociedad de cualquier nación,
establece un marco de actuación ordenado, a partir de los intereses de la misma, con la
finalidad de organizar, seleccionar y atender las necesidades e intereses de los diferentes
grupos sociales que lo conforman. Por ello, el objetivo general de cualquier Estado se
concentra en la atención de los intereses y necesidades de los grupos sociales que
conforman a su sociedad, dentro del marco de lo que su orden social ha establecido como
la conducta colectiva y temas de interés nacional que deben ser observados.
El Estado cuenta con órganos que deben cumplir con funciones específicas a efecto de
lograr, mantener y desarrollar el orden social y atención de temas de interés nacional,
conforme a lo establecido en su norma fundamental o Constitución. Son tres los
elementos de los que depende la forma básica en que se organiza un Estado, y por ende,
determinan la forma en la que lleva a cabo las funciones establecidas en su Constitución,
estos son: la Población, el Poder y el Territorio (Kelsen: 247). Lo anterior, en virtud de que
es una sociedad en particular la que de manera organizada, decide adoptar un orden
social específico que les permita atender los intereses de los diferentes grupos sociales
que la integran, y este orden social será implementado en un espacio físico delimitado a
partir de una forma de reparto del poder público, que acorde a los intereses de dicha
sociedad permita alcanzar los objetivos nacionales de la mejor manera (ver gráfico 1).
La Población corresponde a las personas que son reconocidas por el propio Estado, ya sea
como seres individuales, o bien como grupos sociales con alguna característica común,
que en su conjunto representan a la sociedad. Esta población o sociedad es la que se
encuentra sujeta al orden social específico que caracteriza al Estado, así como al resultado
de la atención de los temas de interés nacional que son reconocidos por el mismo. La
población de un Estado reside en el espacio físico que ha sido reconocido por él mismo.
El Poder de un Estado, con la finalidad de realizar un adecuado ejercicio de sus funciones,
es repartido entre los órganos que lo conforman. Las funciones de los órganos de poder
del Estado se dividen en dos básicamente: la función política o gubernativa, que es
asociada a la dirección del poder en sí, y recae en la figura o persona que representa a
dicho poder; y la función administrativa, que recae en instituciones públicas que cada
poder crea a efecto de apoyar la función política o gubernativa 1. Así, los órganos de los
1
KELSEN (Teoría General del derecho y del Estado, 302‐318) establece lo siguiente: “…el poder ejecutivo es a menudo dividido en dos funciones diferentes, las llamadas política y administrativa…A la primera se refieren usualmente ciertos
Página 3 de 114
poderes reconocidos por un Estado contarán con instituciones públicas, tanto en la
función gubernativa, como en la administrativa2.
El ejercicio de la función de cada una de las instituciones públicas, sea ésta gubernativa o
administrativa, se convierte en un componente de la función de gobierno del poder que
corresponda dentro del Estado, en virtud de la importancia que significan para el ejercicio
del poder mismo.
Gráfico 1. Elementos Básicos de Organización de un Estado
actos que tienden a la dirección de la administración y que, por tanto, son políticamente importantes…”. Sin embargo, considerando que cada uno de los poderes reconocidos por un Estado, no sólo el poder ejecutivo, realiza una función de dirección, que además implica relacionarse con los otros poderes, entonces todos los poderes tendrán lo que se denomina como función política o gubernativa y función administrativa. Ahora bien, para poder realizar cada una de las funciones, cada poder creará las instituciones públicas necesarias que le permitan llevarlas a cabo a efecto de lograr, mantener y desarrollar el orden social y atender los temas de interés nacional que le correspondan. Por esto, la función de gobierno de cada uno de los poderes reconocidos por un Estado no puede estar asociada únicamente a las instituciones que se encuentran en la esfera de la función política o gubernativa del poder, sino a la totalidad de instituciones que conforman dicho poder (instituciones con función política o gubernativa e instituciones con función administrativa).
2
Para efectos de claridad conceptual en cuanto a las instituciones que conforman al Estado Mexicano, se utilizará el concepto institución gubernativa para comprender a aquellas que realizan una función de dirección dentro del poder que corresponda, o bien, aquellas instituciones que realizan una actividad directamente asociada a la dirección del poder en el que se encuentran; mientras que el concepto institución administrativa se utilizará para identificar aquellas instituciones que realizan una función de soporte y apoyo a las instituciones gubernativas.
Página 4 de 114
El Territorio como tercer elemento que conforma a un Estado corresponde al espacio
físico que se encuentra delimitado claramente con respecto al territorio de otros Estados
Nación. El espacio físico de un Estado no necesariamente corresponderá a una unidad
geográfica, más bien dependerá de los espacios físicos delimitados y reconocidos para
dicho Estado ya sea que se encuentran unidos o separados geográficamente. Mientras
que la población que habita en el Territorio que conforma al Estado se debe sujetar a las
normas de orden social que lo caracterizan, al mismo tiempo que es beneficiaria de los
resultados de la atención que las instituciones públicas del Estado presten a los temas de
interés nacional correspondientes.
El Estado para mantener el orden social y atender los temas de interés nacional, crea
instituciones públicas, y el objetivo principal de cada una de éstas estará determinado por
el poder y ámbito territorial en el que se ubiquen.
1.2. El Estado Mexicano
El caso del Estado Mexicano se caracteriza por las particularidades que se reflejan en su
norma fundamental, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM),
que establece los temas que resultan de interés nacional, además de la forma en la que se
reparte el poder y la organización territorial para dar atención a los mismos.
De esta forma, nuestra Carta Magna establece entre otros, los derechos de la población
que conforma al Estado Mexicano con especial reconocimiento a los individuos
pertenecientes a los pueblos indígenas, el origen y la forma en la que se reparte el poder,
y la forma de organización gubernamental a partir de la división territorial.
Al respecto, entre los elementos básicos que conforman al Estado Mexicano se ubican los
temas de interés nacional, los cuales se pueden agrupar en derechos civiles y políticos, y
derechos económicos de la sociedad. En la tabla 1, se aprecian los temas de interés
nacional agrupados de acuerdo con esta clasificación, y específicamente el artículo
Constitucional en el que se encuentra.
Página 5 de 114 Tabla 1. Temas de Interés Nacional incluidos en la CPEUM
Clasificación Tema de Interés Nacional Artículo
Derechos Civiles y Políticos Identidad Indígena 2 Educación 3 Igualdad 4 Libertades Profesión 5 Expresión 6 y 7 Tránsito 11 Creencia religiosa 24 Petición 8 Asociación 9 Protección 10 Seguridad y Justicia 14 al 23 Tenencia de la Tierra 27 Democracia 25, 35 y 41 Derechos Económicos
Distribución del Ingreso 25
Empleo 25 y 123
Crecimiento Económico 25
Competencia 28
En este sentido, nuestra Carta Magna establece el esquema general por el cual se debe
organizar el Estado Mexicano para mantener el orden social y atender los temas de
interés nacional. Dicho esquema parte de una forma específica de reparto del poder y de
organización gubernamental en función a la división territorial adoptada.
En resumen, la CPEUM establece que el poder reside en su sociedad (el pueblo), y esta a
su vez ejerce su soberanía a través de los Poderes de la Unión, que para su adecuado
ejercicio se dividen en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; mientras que su forma de
organización gubernamental se caracteriza por ser una República Representativa,
Democrática y Federal, compuesta por Estados libres y soberanos (ver tabla 2).
Página 6 de 114
Tabla 2. Esquema General de Organización del Estado Mexicano
PODER Soberanía Nacional (art. 39, CPEUM) Poderes de la Unión (Art. 41, CPEUM) División de los Poderes (Arts. 49 y 116, CPEUM) PODER EJECUTIVO PODER LEGISLATIVO PODER JUDICIAL ORGANIZACIÓN GUBERNAMENTAL Organización Nacional (Arts. 40 y 1 15, CPEU M) ÁMBITO DE GOBIERNO FEDERA L
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y Administración Pública Federal (Arts. 80 al 93, CPEUM) Congreso General (Arts. 50 al 77, CPEUM) Comisión Permanente (Art. 78, CPEUM) Fiscalización Superior de la Federación (Art. 79, CPEUM) Poder Judicial de la
Federación, Suprema Corte
de Justicia de la Nación, Consejo de la Judicatura Federal y Tribunales (Arts. 94 al 107, CPEUM) ÁMBITO DE GOBIERNO ESTATAL
Gobernadores de los Estados
y Administración Pública
Estatal
(Arts. 116, CPEUM)
Jefe de Gobierno del Distrito
Federal y Administración
Pública del Distrito Federal
(Arts. 122, CPEUM)
Legislaturas de los Estados
(Art. 116, CPEUM)
Asamblea Legislativa del
Distrito Federal (Art. 122, CPEUM)
Poder Judicial de los Estados
(Arts. 116, CPEUM)
Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal (Arts. 122, CPEUM) ÁMBITO DE GOBIERNO MUNICIPAL Ayuntamiento y Administración Pública Municipal (Arts. 115, CPEUM)
Titulares de los Órganos
Político Administrativos del
Distrito Federal y Forma de
Administración (Arts. 122, CPEUM)
‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐
En virtud de los anterior, el Estado Mexicano de acuerdo con su Carta Magna contempla
dos ejes básicos de organización que considera a los tres elementos básicos de un Estado,
el primero corresponde al Poder, mismo que se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial;
mientras que el segundo eje básico, corresponde al ámbito de Organización
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formas de gobierno, la Federación, los Estados (que también divide el poder, para su
ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial), y los Municipios3.
A partir de los dos ejes básicos de organización del Estado Mexicano, representados por el
Poder y la Organización Gubernamental, se puede visualizar de manera esquemática la
forma en la que se interrelacionan los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, con los
ámbitos de Organización Gubernamental Federal, Estatal y Municipal.
Las intersecciones que se forman de los dos ejes básicos y sus respectivos componentes,
de acuerdo con la tabla 2, permiten identificar siete espacios que representan un poder y
un ámbito de gobierno, integrado a su vez por instituciones públicas4 que realizan
funciones específicas asociadas al Poder y ámbito de Organización Gubernamental en el
que se encuentran, conforme lo establecido por la propia Constitución.
Sin embargo, aunque en el ámbito de Gobierno Municipal en su intersección con el Poder
Legislativo y Judicial no existen instituciones públicas con las atribuciones
correspondientes, dentro de los Ayuntamientos se identifican funciones que pueden ser
asimiladas, lo que permite, en el aspecto funcional, encontrar instituciones en los
Municipios que desarrollen actividades similares5.
3
La clasificación de los gobiernos Federal y Estatal, a diferencia del gobierno representado por el Municipio Libre, de acuerdo con la Constitución Política, establece que el ejercicio del poder se realice en entes separados y autónomos (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial).
4
Las instituciones públicas serán entendidas como las organizaciones de gobierno facultadas expresamente para ejercer atribuciones especificas dentro de alguno de los órganos de gobierno que conforman al Estado Mexicano, integrado por los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en sus ámbitos Federal, Estatal o Municipal, el Distrito Federal y sus Delegaciones Políticas, así como los organismos públicos con carácter autónomo.
5
El municipio es la organización político administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados miembros de la federación, derivado del sistema jurídico municipal, el cual es creado por el Poder Legislativo de los Estados. Así, la Ley Orgánica Municipal es expedida por la legislatura de cada Estado, y esta es la que regula las potestades políticas propias de todo gobierno municipal, como lo son la administrativa y la judicial.
Debido a que el Municipio tiene suprimida su potestad legislativa y disminuida y subordinada su potestad judicial, y que el ejercicio de sus actividades en la sociedad se limita a su potestad administrativa, que responde fundamentalmente a la administración y gestión de los servicios públicos, el Municipio adquiere una forma de organización administrativa descentralizada por región o territorial.
Sin embargo, aunque el ejercicio de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial no son propias del Municipio, éste las realiza dentro de su potestad administrativa con una naturaleza muy similar a aquellas. Por lo anterior, se establece que el Municipio será considerado como una organización de gobierno que realiza las siguientes funciones: Legislativa, que corresponde al Ayuntamiento Municipal, integrado por el Presidente Municipal, los Síndicos y los Regidores, el cual se encuentra facultado para elaborar, expedir, reformar y adicionar, los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, que organicen la administración pública municipal, los procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal;
Ejecutiva, desarrollada por el Presidente Municipal, toda vez que este la desarrolla al gobernar el Municipio, al aplicar las disposiciones legislativas que expida el Ayuntamiento, para prestar los servicios públicos y administrar libremente su hacienda pública; y, Judicial, representada por los órganos de justicia municipal, responsables del control de la legalidad de la actuación del gobierno municipal, y la prestación del servicio público de seguridad pública responsable de procurar la seguridad y protección de los habitantes del territorio municipal.
Página 8 de 114
Así, se conforma una matriz funcional que permite identificar de manera integral el
funcionamiento del Estado Mexicano. Considerando los dos ejes básicos, y los tres
componentes en que se divide cada uno, obtenemos una matriz con nueve espacios en los
que se encuentran las instituciones públicas que conforman al Estado Mexicano, y
desarrollan actividades propias a las características de cada Poder, en cada ámbito de
Organización Gubernamental.
Cada uno de los nueve espacios de la matriz funcional del Estado Mexicano tiene
características propias definidas por el Poder y ámbito de Organización Gubernamental
que representan de acuerdo con lo establecido por la Constitución, que los hace
diferentes del resto de espacios. Sin embargo, cada uno de esos espacios junto con las
instituciones públicas que los integran, puede encontrar similitudes en su funcionamiento
general en relación a otros espacios que se encuentran en el mismo componente del eje
básico (vgr. El Poder Ejecutivo en el Ámbito de Gobierno Federal puede encontrar
similitudes funcionales con el Poder Ejecutivo en el Ámbito de Gobierno Estatal o
Municipal).
De esta manera, y a partir de la clasificación funcional establecida, se genera una matriz
que comprende nueve espacios de gobierno, donde, como ya mencionó, cada uno
representa una función de gobierno específica determinada por el componente de Poder
y ámbito de Organización Gubernamental en el que se ubica. Mientras que las
instituciones públicas que integran cada uno de estos espacios de gobierno igualmente
tendrán un orden visto a partir de una dimensión horizontal, es decir, la forma en que se
dividen las responsabilidades correspondientes al Poder y ámbito de Organización
Gubernamental, y una dimensión vertical, que resulta de los niveles que existen entre las
instituciones dentro del espacio de gobierno, así como dentro de ellas (ver gráfico 2).
Página 9 de 114 Gráfico 2. Matriz Funcional de los Espacios de Gobierno del Estado Mexicano
Los nueve espacios de gobierno, entonces, a partir de la función que realiza cada una de
las instituciones que lo integran, representan una función de gobierno específica.
Mientras que el conjunto de funciones de gobierno de dichos espacios representarán la Función General de Gobierno (FGG) del Estado Mexicano.
Para identificar de manera más detallada la forma en que se integra cada uno de los
espacios de gobierno a partir de sus dimensiones horizontal y vertical, considerando las
funciones específicas que les corresponde acorde con lo establecido en la Constitución, y
que a su vez determinan la Función General de Gobierno (FGG) del Estado Mexicano, a
continuación se mencionan las instituciones que integran a cada uno de estos espacios: Espacio de Gobierno 1, Ejecutivo Federal (E‐F): Se encuentran las instituciones
públicas gubernativas que forman parte de la Presidencia de la República y de la
Página 10 de 114
les reconoce autonomía en cuanto a las normas a las que se sujeta la APF en su
conjunto; incluyendo en todos los casos aquellas instituciones públicas
administrativas que sean creadas por dichos órganos para soportar y apoyar las
actividades de las instituciones gubernativas.
Espacio de Gobierno 2, Legislativo Federal (L‐F): Se encuentran las instituciones
públicas gubernativas que forman parte del Congreso General, como son la Cámara
de Diputados, la Cámara de Senadores, la Entidad de Fiscalización Superior de la
Federación y la Comisión Permanente; incluyendo en todos los casos, aquellas
instituciones públicas administrativas que sean creadas por dichos órganos para
soportar y apoyar las actividades legislativas o de fiscalización.
Espacio de Gobierno 3, Judicial Federal (J‐F): Se encuentran las instituciones públicas
gubernativas que forman parte del Poder Judicial de la Federación, como son la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados y Unitarios de
Circuito, y los Juzgados de Distrito, así como aquellos Tribunales especializados de
máxima autoridad jurisdiccional, como son el Tribunal Electoral, el Tribunal
Contencioso Administrativo, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
y la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje; incluyendo en todos los casos,
aquellas instituciones públicas administrativas que sean creadas por dichos
órganos para soportar y apoyar las actividades en materia de justicia, como el caso
del Consejo de la Judicatura Federal.
Espacio de Gobierno 4, Ejecutivo Estatal (E‐S): Se encuentran las instituciones
públicas gubernativas que forman parte de la Gubernatura del Estado y de la
Administración Pública Estatal (APE) o de la Jefatura de Gobierno del DF y de la
Administración Pública del DF (APDF), incluyendo aquellas que el marco normativo
de cada Entidad Federativa, les reconoce autonomía en cuanto a las normas a las
que se sujeta la APE o APDF en su conjunto; incluyendo en todos los casos aquellas
instituciones públicas administrativas que sean creadas por dichos órganos para
soportar y apoyar las actividades de las instituciones gubernativas.
Espacio de Gobierno 5, Legislativo Estatal (L‐S): Se encuentran las instituciones
públicas gubernativas que forman parte de los Congresos Estatales, como son la
Cámara de Diputados de los Estados y la Entidad de Fiscalización de los Estados o la
Asamblea Legislativa del DF y la Entidad de Fiscalización del DF; incluyendo en
todos los casos, aquellas instituciones públicas administrativas que sean creadas
por dichos órganos para soportar y apoyar las actividades legislativas o de
Página 11 de 114 Espacio de Gobierno 6, Judicial Estatal (J‐S): Se encuentran las instituciones públicas
gubernativas que forman parte del Poder Judicial de los Estados, como son los
Tribunales Superiores de Justicia de los Estados y Juzgados o el Tribunal Superior
de Justicia del DF y Juzgados, así como aquellos Tribunales especializados de
máxima autoridad jurisdiccional en el Estado, como son el Tribunal Electoral, el
Tribunal Contencioso Administrativo y la Junta Local de Conciliación y Arbitraje;
incluyendo en todos los casos, aquellas instituciones públicas administrativas que
sean creadas por dichos órganos para soportar y apoyar las actividades en materia
de justicia, como el caso de los Consejos de la Judicatura de las Entidades
Federativas.
Espacio de Gobierno 7, Ejecutivo Municipal (E‐M): Se encuentran las instituciones
públicas gubernativas que forman parte de las Presidencias Municipales y de las
Administraciones Públicas Municipales (APM) o de las Jefaturas Delegacionales del
DF, incluyendo aquellas que el marco normativo de cada Entidad Federativa o del
DF les reconoce autonomía en cuanto a las normas a las que se sujeta la APE o
APDF en su conjunto; incluyendo en todos los casos aquellas instituciones públicas
administrativas que sean creadas por dichos órganos para soportar y apoyar las
actividades de las instituciones gubernativas. Se exceptúan de este espacio de
gobierno las instituciones que se agrupan en los espacios de gobierno 8 y 9.
Espacio de Gobierno 8, Legislativo Municipal (L‐M): Se encuentran las instituciones
públicas gubernativas que forman parte de los Ayuntamientos, incluyendo los
casos de aquellas instituciones públicas administrativas que sean creadas por
dichos órganos para soportar y apoyar las actividades de aprobación de normas de
su competencia6.
Espacio de Gobierno 9, Judicial Municipal (J‐M): Se encuentran las instituciones
públicas gubernativas que representan los órganos de justicia municipal y que
realizan una función de control de la legalidad de la actuación del gobierno
municipal, y la prestación del servicio público de seguridad pública responsable de
procurar la seguridad y protección de los habitantes del territorio municipal;
incluyendo los casos de aquellas instituciones públicas administrativas que sean
6
Si bien el ejercicio de la función legislativa, como lo marca la Constitución no es propia de un Ayuntamiento, hay funciones que estos realizan con una naturaleza muy similar, tal es el caso de las establecidas en la Fracción II del Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por esa razón, aquellas instituciones públicas con funciones gubernativas (vgr. Cabildo) que realicen de manera exclusiva las funciones asociadas a dicha fracción serán consideradas en este espacio de gobierno.
Página 12 de 114
creadas por dichos órganos para soportar y apoyar las actividades en materia de
justicia municipal7.
En el gráfico 3 se puede apreciar de manera esquemática la Organización del Estado
Mexicano, a partir de los espacios de gobierno que surgen de sus dos ejes básicos de
organización, que como se menciona previamente, conforman la Función General de Gobierno (FGG) del Estado Mexicano.
Gráfico 3. Espacios de Gobierno y Función General de Gobierno del Estado Mexicano
7
Si bien el ejercicio de la función de justicia que deriva del Poder Judicial, como lo marca la CPEUM, no es propia de una autoridad municipal, hay funciones que estos realizan con una naturaleza muy similar, tal es el caso de lo establecido en el Artículo 21 de la CPEUM. Por esa razón, aquellas instituciones públicas gubernativas o autoridades administrativas que realicen de manera exclusiva las funciones asociadas a dicho artículo serán consideradas en este espacio de gobierno (vgr. Juez u Oficial Calificador).
Página 13 de 114
Las instituciones públicas que integran cada uno de estos espacios de gobierno tienen por
objeto mantener el orden social y atender los temas de interés nacional que les
corresponde, se auxilian de herramientas e instrumentos que les permita captar de la
mejor manera la realidad de la situación en la que se encuentran y la forma de interactuar
en su contexto a través de la acción pública, a efecto de lograr su objetivo. Es así que las
instituciones públicas de cada espacio de gobierno ejercen constantemente un conjunto
de acciones, ya sea para mantener el orden social o bien para atender el tema de interés
nacional que le corresponda. Es decir, las instituciones públicas realizan de manera
constante, como parte de sus funciones, el ejercicio de la Acción Pública dentro de su
espacio de gobierno8.
1.3 Conceptos Generales de Política Pública
Como se mencionó anteriormente, el Estado se constituye a partir de un conjunto de
instituciones públicas entre las que se reparte el ejercicio del Poder en el ámbito de
competencia y organización territorial que corresponde a cada Nación, a efecto de
mantener el orden social y atender los temas de interés nacional de la población que
representan. Este conjunto de elementos que conforman un Estado hacen de la Acción
Pública una decisión compleja, en tanto se reconoce que puede haber un alto grado de
heterogeneidad, no sólo en la población que representa el Estado, sino también en las
instituciones públicas que lo conforman y los grupos sociales que tienen interés directo o
indirecto en el ejercicio de la Acción Pública.
Por lo tanto, la orientación de la Acción Pública hacia el logro de resultados no es una
actividad sencilla, en el sentido de únicamente dirigir los recursos organizacionales hacia
el mantenimiento del orden social o la atención de los temas de interés nacional, ya que
para llevar a cabo dicha actividad se debe considerar la forma en la que se relacionan
entre sí los recursos con los que cuentan las instituciones públicas, la forma en la éstos se
insertarán en el contexto y el impacto probable que tengan en los diversos agentes que se
encuentran en él, a efecto de lograr el mejor resultado posible.
8
La definición de Acción Pública retoma lo que Arellano resume sobre la forma en que el concepto Acción Pública ha sido redefinido dentro del marco de la gestión y política pública, en el que resalta las siguientes características: dirigida al público usuario, utiliza criterios de eficiencia económica, considera la innovación organizacional y el comportamiento eficiente pero humano de la burocracia, y permite la participación ciudadana (Arellano, 1999). El presente documento enfatiza en el concepto de Acción Pública su objeto, mientras que los aspectos de eficiencia, innovación y participación ciudadana se retoman en la siguiente etapa de la Acción Pública.
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El reconocimiento de un Estado compuesto por elementos multidimensionales y
dinámicos, como lo son su población y las instituciones públicas, no sólo ayuda a entender
el ejercicio de la Acción Pública fuera de un esquema de intervención estatal planificado
con resultados concretos, sino que inserta la idea de Acción Pública en un contexto
complejo y dinámico (Cabrero, 1995), que implica por lo tanto un esquema de
intervención estatal con planificación estratégica y resultados variados. Es por ello que la
Acción Pública, a partir del reconocimiento de un contexto complejo y dinámico en el
Estado, permitirá alcanzar no sólo los mejores resultados posibles, sino realizar los ajustes
necesarios a la Acción Pública de manera cíclica, para capturar los cambios ocurridos en su
contexto, y así mantener un nivel de desempeño adecuado en las instituciones públicas en
relación con la orientación y resultados esperados.
El fortalecimiento de la idea de un Estado con elementos dinámicos y complejos no es
propia de un país, es el resultado de lo que hace poco más de dos décadas, los gobiernos
nacionales han reconocido a partir del ajuste de su accionar hacia un esquema de trabajo
más eficiente en el uso de los recursos, que al mismo tiempo les permita cumplir con los
objetivos nacionales que a través de las instituciones públicas que los conforman tienen
encomendados.
Esta orientación gubernamental, relativamente nueva dentro del sector público, y las
instituciones que lo conforman, se ha dado en un marco en el que las sociedades a las que
se deben, han estado en constante vigilancia de su desempeño y los resultados que
arrojan. De este modo, los gobiernos nacionales se han visto inmersos en un proceso de
ajuste en cuanto a la concepción de Estado que mejor responda a las necesidades de su
población.
En este contexto han surgido una gran cantidad de herramientas e instrumentos que se
han adoptado y aplicado con la finalidad de hacer frente a los fenómenos económicos,
políticos y sociales que se enfrentan de manera cotidiana, mismas que se encuentran en
constante evolución y adaptación. El conjunto de herramientas o instrumentos de Acción
Pública más representativo en los últimos años, corresponde a aquellas que se agrupan
bajo la corriente de la Nueva Gestión Pública (NGP), que más que representar una teoría o
un modelo de trabajo gubernamental acabado, permiten entender dicho conjunto de
herramientas como “…principios de acción que se pueden evaluar y corregir
metodológicamente” (Arellano, 1999)9.
9
Arellano ofrece un acercamiento muy concreto sobre los aspectos que mantienen a la NGP dentro de la discusión teórica sobre la visión de considerarla como un “…avance sistemático y metodológicamente definido” y la visión de considerarla como la mezcla derivada de diversas disciplinas sociales (Arellano, 1995).
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De manera independiente al estado que guarda el concepto de la NGP dentro de la
discusión teórica, las herramientas o instrumentos que la caracterizan se encuentran bajo
un orden metodológico que orienta el ejercicio de la Acción Pública, en términos
generales, bajo los siguientes principios: control presupuestal, privatización,
subcontratación o outsourcing, competencia, flexibilidad e innovación en la gestión,
descentralización, medidas de desempeño, medidas de rendición de cuentas, auditorías al
desempeño, planeación/gestión estratégica, uso de tecnologías de la información, análisis
de política, evaluación, participación ciudadana, entre otros10.
Esta nueva orientación o esquema de trabajo que se ha adoptado en el sector público, se
origina a partir de la búsqueda de un gobierno que responda de una manera más efectiva
y eficiente a las necesidades de la sociedad, lo que implica un gobierno que haga más y
cueste menos, que tenga la capacidad de proveer servicios en mayor cantidad, calidad y
rapidez (OECD, 2001). En este contexto, sin establecer un debate teórico sobre los
componentes y conceptos que alrededor de la NGP se han generado, se pueden ubicar un
par de elementos muy representativos del accionar gubernamental en esta corriente: el
proceso de las políticas públicas y la planeación estratégica.
El proceso de las políticas públicas, visto como un esquema que da orden al ejercicio de la
Acción Pública para incidir en el contexto, lleva implícito una etapa que bien podría ser
entendido como un proceso propio, el cual se conoce como Análisis de Política. Sin
embargo, con la finalidad de contar con un esquema que permita visualizar de manera
integral el proceso de las políticas públicas, en nuestro caso el Análisis de Política será
entendido como una etapa de dicho proceso, el cual se caracteriza por la síntesis que de
acuerdo con el tema que corresponda, se debe generar de la información necesaria, los
resultados de investigación y valores sociales que permitan concluir con un consejo o
recomendación de política (Weimer and Vining, 1998)11. De esta forma, las instituciones
públicas que conforman al Estado, para una mejor interpretación del contexto y toma de
decisiones, deben contar con información suficiente que les permita identificar los
aspectos que caracterizan sus condiciones internas y externas, así como a los diversos
grupos sociales o agentes en los que se impacta a partir de la Acción Pública que ejercen.
10
Para mayor referencia sobre las características generales de la Nueva Gestión Pública se sugiere revisar: Gruening, G.(1998), “Origin and theoretical basis of the New Public Management (NPM)”.
11
WEIMER y VINING (Policy Analysis. Concepts and Practice,27‐28) establecen que el Análisis de Política “Es un consejo orientado al cliente que es relevante para las decisiones públicas y es informada por los valores sociales”, y mencionan que “El producto del Análisis de Política puede ser un consejo tan simple como la declaración que vincula una propuesta de acción con un resultado esperado”. Retomando estas definiciones, y otras referidas en el mismo documento, se genera el concepto de Análisis de Política como es expuesto, con la finalidad de enfatizar la importancia que tiene la información y el análisis o resultados de investigaciones, así como la conclusión o producto al que debe llegar el Análisis de Política.
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En ese sentido resulta necesario realizar el Análisis de Política que permita obtener
consejos o recomendaciones de Acción Pública, de los cuales se deberá seleccionar aquel
que de acuerdo con la información y los intereses sociales oriente a las instituciones al
logro de los resultados esperados. Este consejo o recomendación se deberá convertir en
una política pública a efecto de orientar de manera ordenada y sistemática la Acción
Pública (ver gráfico 4).
Gráfico 4. Etapa de Análisis de Política
Asimismo, el Proceso General de las Políticas Públicas se convierte en el referente más
importante con el que pueden contar las instituciones públicas del Estado para la toma de
decisiones sobre la Acción Pública en relación al orden social o algún tema de interés
nacional. Mientras que la Política Pública se convierte en la decisión de gobierno que lleva
implícita, no solamente el resultado de análisis y cálculos del uso de los recursos públicos,
con lo que se atiende a los aspectos de Eficiencia y Eficacia, sino también la consideración
de los intereses y valores de la población, con lo que se atiende el aspecto de Legitimidad.
Por esta razón las Políticas Públicas se instituyen como el instrumento más importante de
la Acción Pública del Estado.
Es así que las Políticas Públicas, una vez que se toma la decisión de la Acción Pública a
ejecutar, se debe complementar con etapas que permitan ordenar y sistematizar esta
acción que realizarán las instituciones públicas en el contexto.
Para ello, deberán realizar un diseño del esquema por el cual se debe ejecutar la Acción
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mecanismos que permitan monitorear el estado que guarda la Acción Pública en cada una
de sus fases una vez implementada, y finalmente, establecer las medidas de evaluación de
los resultados que arroja la implementación de la Acción Pública, lo cual a su vez ofrecerá
la información necesaria para, de ser el caso, realizar los ajustes necesarios a la Acción o
Política Pública en cada una de sus etapas de manera cíclica. Estas etapas, que proceden
una vez definida la Acción Pública, se identifican dentro del Proceso General de las
Políticas Públicas como: Diseño, Implementación, Monitoreo y Evaluación de la Política
Pública, mismas que se explican a continuación.
1) Etapa de Análisis de Política, consiste en el reconocimiento de una necesidad,
problema o aspiración pública en relación con algún aspecto del orden social o
tema de interés nacional, que implicará la recolección de información relevante y
necesaria y el reconocimiento de los valores sociales que en dicho aspecto sean
predominantes, además de considerar la información derivada de resultados de
investigación en la materia, con la finalidad de sintetizarla de tal manera que
permita establecer recomendaciones de acción, ya sea para alcanzar la aspiración
pública, cubrir la necesidad pública o solventar el problema público reconocido, de
las cuales se deberá seleccionar la mejor recomendación, en términos del mejor
resultado esperado, y esa se convertirá en la decisión de Acción Pública que
deberá llevar a cabo la institución a través de una Política Pública.
2) Etapa de Diseño, comienza por fijarse una misión y un resultado general esperado
de la Acción Pública (ambos vinculados entre sí, y ligados a la necesidad, problema
o aspiración reconocido), a partir de lo cual se establecerá uno o varios objetivos
que permitan dirigir de manera ordenada, concreta y operativa el accionar de la
institución hacia el resultado esperado y alineado a los planteamientos señalados
por la misión; en esta etapa se deben generar los mecanismos e instrumentos que
permitan programar de manera ordenada y alineada cada una de las actividades y
sus recursos (humanos, materiales y presupuestales) hacia la obtención del
producto o efecto que se espera de cada uno de ellos.
3) Etapa de Implementación, consiste en que cada una de las unidades
administrativas que conforman a la institución comiencen, en el ámbito de su
responsabilidad, la operación de las actividades que se programaron en la etapa de
diseño;
4) Etapa de Monitoreo, todos los segmentos que integran la fase de implementación
deben contar con referentes que permitan identificar si el conjunto de acciones
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productos o efectos esperados a partir de las metas que a cada una le fueron
asignadas en relación a los objetivos y misión determinados, para ello se debe
establecer un mecanismo de monitoreo integrado por un sistema de indicadores
que permitan identificar el curso de la orientación y los resultados de las acciones
implementadas, para tomar las medidas preventivas y/o correctivas necesarias; y,
5) Etapa de Evaluación, consiste en realizar la valoración del resultado general de la
política pública implementada, tomando en consideración el plazo de tiempo que
se fijó en la propia etapa de diseño, con la finalidad de identificar si la Acción
Pública logró de manera efectiva el resultado esperado en el espacio temporal
correspondiente.
En el gráfico 5 se presenta de manera esquemática el Proceso General de las Políticas
Públicas, a partir de cada una de las etapas que lo conforman, resaltando el alcance que
cada una de ellas tiene dentro del mismo proceso.
Gráfico 5. Proceso General de las Políticas Públicas
El uso de las Políticas Públicas como el instrumento gubernamental que permite operar las
decisiones tomadas en cuanto al orden social o algún tema de interés nacional, debe
permitir a las instituciones públicas orientar la Acción Pública de manera eficiente y lograr
resultados con un mayor grado de efectividad, por ello debe vincularse necesariamente
con un proceso de planeación estratégica para que los trabajos que se realizan desde la
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Evaluación, se realicen dentro de un marco de información lo más completo posible y
alcance los resultados esperados.
Por ello, el Proceso General de las Políticas Públicas al darse dentro de un contexto
complejo y dinámico debe desarrollarse bajo un esquema de Planeación Estratégica, para
que en las etapas que lo conforman, se pretenda contar con la mayor cantidad de
información que se genera tanto al interior de la institución correspondiente, como en su
entorno, y así asegurar un impacto efectivo y positivo de la Acción Pública; o bien, realizar
los ajustes necesarios a la Acción Pública de la institución para asegurar el mejor resultado
posible (ver gráfico 6).
Gráfico 6. Políticas Públicas en el Marco de la Planeación Estratégica
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1.4 Las Políticas Públicas en el Estado Mexicano
El Estado Mexicano, al igual que cualquier otro Estado Nación, tiene características que lo
hacen multidimensional y dinámico, tanto por la población e instituciones públicas que lo
conforman, como por la forma de repartir el Poder y el Ámbito de Organización
Gubernamental.
En ese tenor, la idea de Acción Pública de las instituciones que conforman al Estado
Mexicano, igualmente se inserta en un contexto complejo y dinámico que, para lograr una
adecuada orientación de las acciones hacia los resultados esperados, cuenta con un
sistema de planeación nacional del desarrollo económico y social que se caracteriza por la
aplicación del esquema de Planeación Estratégica.
Igualmente, las instituciones del Estado Mexicano requieren, para poder ejercer la Acción
Pública a través de un esquema de planeación estratégica, información que les permita
entender de la mejor manera las condiciones internas en las que se encuentra cada una
de ellas, así como las variables del contexto en el que se insertan para llevar a cabo un
Proceso General de Política Pública que les permita incidir de manera efectiva y positiva
en el orden social y los temas de interés nacional que les corresponde de acuerdo con lo
establecido por la Carta Magna.
Es por ello que a partir de la entrada en vigor de la Ley del Sistema, se reconoce la
necesidad de contar con un organismo público autónomo que suministre a la sociedad,
pero sobre todo al Estado Mexicano, información de calidad, pertinente, veraz y oportuna,
a efecto de apoyar al desarrollo nacional12. Además de reconocer que la información de
interés nacional que sea generada en el ámbito del Sistema, deberá sustentar el diseño y
evaluación de las políticas públicas de alcance nacional13.
En ese sentido, para que el Sistema pueda lograr su objetivo principal, se organiza a partir
de cuatro subsistemas, entre los que se encuentra el Subsistema Nacional de Información
de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia14 que, alineado estratégicamente
al propio Sistema, se establece la siguiente misión: “Suministrar al Estado Mexicano y su
sociedad de información de calidad para el diseño, implementación, monitoreo y
evaluación de políticas públicas que atiendan a la conservación y respeto del Estado de
Derecho, permitan una mejor gestión y desempeño de la acción gubernamental, así
como los más altos niveles de seguridad pública e impartición de justicia en los ámbitos
12
Artículo 3 de la Ley del Sistema.
13
Artículo 78 de la Ley del Sistema.
14
Los otros tres subsistemas son: Subsistema Nacional de Información Demográfica y Social, Subsistema Nacional de Información Económica, y Subsistema Nacional de Información Geográfica y del Medio Ambiente.
