Logros y obstáculos del desarrollo regional en Chile

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(1)LOGROS Y OBSTÁCULOS DEL DESARROLLO REGIONAL EN CHILE. PROFESOR GUÍA FRANCISCO LÓPEZ F.. ALUMNA MELANIA BARTHOLOMEW R. TESIS DE GRADO PARA OBTENER EL TÍTULO DE UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO SANTIAGO DE CHILE 2003. SOCIÓLOGA.

(2) DEDICADO CON ESPECIAL GRATITUD AL PROFESOR FRANCISCO LÓPEZ F.. 2.

(3) ÍNDICE PÁGINA.. TABLA DE CUADROS Y FIGURAS. 5. RESUMEN. 6. PRESENTACIÓN. 7. INTRODUCCIÓN. 9. PROPOSICIÓN PROPÓSITO DE LA TESIS, IMPORTANCIA Y JUSTIFICACIÓN Tres generaciones de estrategias FUENTES DE CONOCIMIENTO AUTORES Y CRITERIOS DE DESARROLLO CONSULTADOS PROPUESTAS METODOLÓGICAS DE DESARROLLO. 9 13 14 16 16 19. CAPÍTULO 1: PROCESOS REGIONALES DE PLANIFICACIÓN. 22. 1. ANÁLISIS DE METODOLOGÍAS CONSIDERADAS EN EL DISEÑO DEL DESARROLLO REGIONAL. Orientaciones metodológicas Objetivos de las Regiones 2. ANÁLISIS DE TENDENCIAS TEÓRICAS ACERCA DEL DESARROLLO DEL TERRITORIO. Orígenes teóricos del desarrollo del territorio 3. NUEVA COORDINACIÓN DEL ESTADO. 4. EN SÍNTESIS: PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO. 22 24 26 27 28 35 38. CAPÍTULO 2: ESTRATEGIAS DE DESARROLLO REGIONAL E INSERCIÓN INTERNACIONAL 1. PERTINENCIA DE LA PLANIFICACIÓN EN UN MUNDO DE MERCADO. Índices externos de Chile 2. GESTIÓN E INSERCIÓN ECONÓMICA REGIONAL. 41 41 42 44. 3.

(4) Índices regionales 3. PROCESOS DE GLOBALIZACIÓN Y DE DESARROLLO REGIONAL. 4. EN SÍNTESIS: GESTIÓN DE LAS INSTITUCIONES. El impacto de la corrupción. 44 50 54 55. CAPÍTULO 3: EXIGENCIA TERRITORIAL EN CUANTO A COMPENTENCIA Y ADMINISTRACIÓN 1. DESAFÍOS REGIONALES EN ADMINISTRACIÓN DEL TERRITORIO. 2. COMPETENCIA REGIONAL E INSTITUCIONES. 3. ADMINISTRACIÓN Y TRANSFERENCIA REGIONAL Antecedentes de transferencia de competencia a regiones 4. EN SÍNTESIS: FLEXIBILIDAD DE LAS INSTITUCIONES. CONCLUSIONES. 58 58 62 68 69 71. 74. 1. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DE ACTORES. 74. 2. GESTIÓN DE TODOS LOS SECTORES. 76. 3. FLEXIBILIDAD DE LAS INSTITUCIONES. 79. BIBLIOGRAFÍA CITADA. 84. GLOSARIO DE SIGLAS. 87. ANEXO A. 89. 4.

(5) TABLA DE CUADROS Y FIGURAS Página.. Cuadro 1: Cuadro 2: Cuadro 3: Cuadro 4: Cuadro 5:. Figura 1: Figura 2: Figura 3: Figura 4: Figura 5:. Síntesis sobre las teorías de desarrollo territorial. Tasa de variación de las exportaciones según región 1990-2001. Producto interno bruto regionalizado 19901998. Población en situación de pobreza según región 1990-2000. Políticas y regulaciones según modelo de desarrollo, de Carlos A. de Mattos.. 33 45 48 49 63. Tres esferas en que se mueve el desarrollo regional. Contexto de las ERD con respecto a las instituciones. Proceso de diseño estratégico, de Esteban Soms. Estructura del Estado en niveles, nacional, regional y local. Relación entre atribuciones y funciones de las regiones con el poder central o descentralizado.. 13 15 20 60. 70. 5.

(6) RESUMEN. El propósito primordial en esta investigación es poder contribuir a los procesos sociales en el área de las políticas públicas. La información obtenida conduce a pensar que para alcanzar el desarrollo es necesario interpretar los intereses sociales junto con acciones encadenadas a través de las Instituciones. El papel de las Instituciones Regionales se relaciona con tres áreas: la problemática interna del territorio, su apertura internacional y las capacidades de las Regiones para coordinar las exigencias a través de las Instituciones. 1. En el capítulo I, Procesos Regionales de Planificación, analizo los antecedentes teóricos, el desarrollo de las Regiones y el papel del Estado. 2. En el capítulo II, Estrategias de Desarrollo Regional e Inserción Internacional, analizo los logros obtenidos a través de los Índices Regionales y sus vinculaciones con los distintos sectores. 3. En el capítulo III, Exigencia territorial en cuanto a Competencia y Administración, rescato el papel los sectores público y privado para la construcción de los objetivos regionales. Por último, cuando una Región asume una meta o un objetivo para su territorio, las políticas públicas deben promover acciones encadenadas. Para alcanzar este fin es importante que las acciones se orienten en estrecha relación con el objetivo de desarrollo.. 6.

(7) PRESENTACIÓN Cuando el deber se ve con claridad, dudar sobre la línea de conducta que se debe seguir es ya caer. Víctor Hugo, El hombre que ríe, parte II, Lib. IV, I.. El interés por esta investigación se desprende del trabajo previo que realicé en mi práctica profesional. La universidad Alberto Hurtado me dio la posibilidad de realizar esta práctica en el ILPES-CEPAL, Naciones Unidas, desde el 4 de febrero hasta el 5 de julio de 2002. Agradezco a estas instituciones, y especialmente, a mi universidad su generosidad y las facilidades que me brindaron. El tema del informe de práctica es el desarrollo estratégico regional, ERD, y las relaciones entre las tres etapas o “generaciones” de políticas públicas que, a partir de 1992 se orientan en tal sentido. Al finalizar ese trabajo encontré, para ésta investigación, que detrás de un proyecto político de desarrollo es necesario que las instituciones coordinen sus objetivos a través de las siguientes áreas: ♦ Participación ciudadana y de los actores. ♦ Gestión de todos los sectores. ♦ Flexibilidad de las Instituciones. Así destino a cada área un capítulo, además de una introducción general. La bibliografía del primer capítulo ilustra los orígenes teóricos desarrollo y ayuda a comprender el aporte de estas teorías a investigaciones de los organismos preocupados por el desarrollo, América Latina y en Chile. En el capítulo II, para saber cuánto logran. del las en las. 7.

(8) regiones por alcanzar sus objetivos, marco las relaciones entre logros a través de los índices regionalizados de desarrollo. En el capítulo III, la bibliografía señala los desafíos pendientes en las Regiones, subrayando una visión crítica que, desde diversas disciplinas, formulan diferentes autores. Porque para todos ellos es claro que asegurar un auténtico desarrollo económico implica simultáneamente un esfuerzo en la línea de la equidad. En cuanto a las entrevistas, algunas las hice durante la práctica, y agregué otras para ampliar el horizonte que me propuse al abordar el papel de las instituciones en los procesos de desarrollo. Finalmente, el análisis fenomenológico del contenido de las entrevistas, lo presenté en el Informe de Práctica, por eso la presente investigación solo contiene la pauta de preguntas de dichas entrevistas, en el Anexo A.. 8.

(9) INTRODUCCIÓN A partir del retorno a la democracia en 1990, la Constitución (en 1992), establece para Chile que cada Región debe protagonizar y moldear su propio desarrollo. Aunque el interés por el desarrollo del territorio no es una novedad, se ve decididamente impulsado en la década de 1990, paradójicamente, junto con la dinámica creciente de la globalización. Esa dinámica transmite resultados a las prácticas globales como a las locales. Cómo lograr el desarrollo de un territorio y por qué es conveniente dar un paso en una dirección y no en otra, es parte muy importante de las políticas públicas. Proposición El resultado de esta investigación me induce a pensar que para alcanzar el desarrollo es necesario interpretar los intereses sociales con acciones encadenadas a través de las Instituciones. Es decir, las Instituciones son la caja de resonancia de las aspiraciones y demandas sociales. Y cuando las Regiones asumen su propio desarrollo, están demostrando con ello que su esfuerzo es fortalecer la acción colectiva para trasformarla en políticas públicas. Para comprender el papel de las Instituciones Regionales por lograr sus objetivos, propongo dividir este estudio en tres capítulos. En cada uno de ellos analizo un área, el fuero interno del territorio, su apertura internacional y las capacidades de las Regiones para coordinar las exigencias a través de las Instituciones: 1. En el capítulo I, Procesos Regionales de Planificación, analizo los antecedentes disponibles para abordar el desarrollo del territorio, su. 9.

(10) aplicación en Chile a través de las Regiones y el compromiso asumido por el Estado. 2. En el capítulo II, Estrategias de Desarrollo Regional e Inserción Internacional, rescato la planificación como guía para la acción entre el Estado y las Regiones en nuevos escenarios. Para conocer si, el “saber hacer” para satisfacer las diversas demandas de la planificación es efectivo, lo apropiado en este caso, es analizar los Índices Regionales. Ello, porque las relaciones entre los índices regionalizados revelan los criterios detrás de la acción en los distintos sectores. 3. En el capítulo III, Exigencia territorial en cuanto a Competencia y Administración, entiendo que los poderes públicos y privados pueden parecer portadores colectivos de lógicas particulares. Para construir en las Regiones esos objetivos es necesario que el Poder Central cree los mecanismos e instrumentos para entregar poder a las Regiones, que no siempre son lo que parecen. Cada una de las políticas públicas integra a los actores y sectores relacionados con alguna actividad (que puede ser transporte, producción, turismo, educación, cultura, economía, etc.) Las acciones encadenadas que pactan son las líneas de acción de la estrategia (o lineamientos estratégicos1). Se llaman así, porque el resultado de una acción es causa de otra y efecto de la subsiguiente. Una vez que las líneas de acción son parte del proceso, necesitan un Programa coherente, como parte de un sistema, de un servicio, o forma de producción. El Programa responde a los intereses y objetivos de los grupos que participaron (actores, sectores, etc.) y ajusta la acción colectiva al propio desarrollo. Esa forma de actuar en conjunto debe ser orientada por un marco regulatorio o una orientación normada. 1. Lineamientos estratégicos son aquellos que se desprenden de la imagen objetivo, es decir una vez asumida la dirección final, hacia dónde se quiere llegar, los lineamientos estratégicos son los caminos principales para tal fin. Por lo tanto deben estar circunscritos a las posibilidades y alcances del territorio por alcanzarlos. Como ejemplo, puede ir al Cuadro 1 del Anexo A, p. 90, en donde relaciono los objetivos de cuatro regiones: Coquimbo, Valparaíso, Metropolitana de Santiago y Maule.. 10.

(11) Finalmente, las instituciones públicas son las responsables de las decisiones y de velar por su cumplimiento; y las instituciones privadas las de asumir el compromiso acordado, en conjunto, bajo las “reglas de juego” (leyes) para cumplir con los objetivos colectivos. Luego, cada Región debe conciliar la visión en 3 niveles del desarrollo: en el Comunal, Regional y en el nivel de los Intereses Centrales. El propósito es posicionar en los mejores escenarios globales a determinados espacios socio-territoriales de la Región. Todas estas actividades, exigen una modernización del Estado, una revisión de la gestión pública, y un impulso a políticas públicas tendientes a dinamizar las Instituciones relacionadas. La investigación da como resultado que, para acceder al desarrollo, las diversas Regiones dan más pasos formales que efectivos. Pero hoy reconocen el valor de la participación para crear acuerdos y legitimar objetivos dentro de la Región. Además, las Instituciones Regionales están incrementando su capacidad de acción y decisión, aunque las resistencias al cambio en la gestión suele traducirse en una burocracia lenta, y las amplias facultades con escasos recursos en la administración pública, siguen siendo obstáculos para el desempeño eficiente de las Instituciones. Para comprender la relación entre las Instituciones con los procesos de desarrollo destaco 3 áreas (una por capítulo) en la Tesis: ♦ Participación ciudadana y de los actores. ♦ Gestión de todos los sectores. ♦ Flexibilidad de las Instituciones Cuando una Región asume un modelo de desarrollo y su respectiva metodología, comienza la acción coordinada de la oficina regional del Ministerio de Planificación Regional (MIDEPLAN); que en la Región se denomina Servicio de Planificación Regional, SERPLAC.. 11.

(12) MIDEPLAN basa su propuesta en diversas experiencias, como las de España, Francia, Alemania y Japón. La misión de MIDEPLAN es contribuir con el proceso de desarrollo en el fortalecimiento institucional y la formación de recursos humanos. El equipo con el que cuenta es multidisciplinario e interministerial. Los problemas fundamentales en las Regiones son: 1. Los procesos internos, para integrar las aspiraciones locales con los intereses o lineamientos nacionales representados por el Ejecutivo y los Ministerios. De este modo, las demandas sectoriales exigen que se reoriente el aparato público, en un proceso de modernización del Estado. 2. El proceso de globalización que lleva a una inserción internacional en donde el Estado necesita la coordinación de los actores políticos y sociales. Las prerrogativas de esta modernización son la descentralización y desconcentración administrativa para canalizar de manera eficiente y eficaz las acciones de desarrollo regional. 3. La exigencia del territorio por incrementar las capacidades, formalizar su acción a través de las competencias y atribuciones de las Instituciones regionales para administrar y gobernar su propio desarrollo. En síntesis, el problema clave de la tesis es la adaptación de las Instituciones frente al desarrollo regional en las 3 esferas de la Figura 1: Globalización y Estado, Procesos Internos y Facultades Regionales.. 12.

(13) Figura 1 – Tres esferas por donde se mueve el desarrollo. Procesos internos Globalización y Estado. Facultades regionales. Propósito de la tesis, importancia y justificación Escribo esta Tesis por las siguientes razones: primero, porque considero que hoy más que nunca es el momento de plantear el desarrollo, con más oportunidades de acceso a las personas, con nuevas tecnologías e insumos para mejorar su calidad de vida. Porque nunca como ahora, el dilatar esa decisión, margina a tantos en menos tiempo. Y porque entiendo que la puerta de acceso la abren las Instituciones capaces de interpretar y articular las aspiraciones de quienes representan en un mundo global. Debido a sus implicancias sociales, tengo también la impresión que las políticas que fortalecen la autodeterminación en acciones de desarrollo, permiten un territorio más integrado y comprometido. Tanto las políticas públicas como económicas pueden conciliar diversos intereses entre sí, en un espacio global, transfiriendo crecimiento y mejor calidad de vida a todos los sectores. Por otra parte, en el curso de mi reflexión sobre el verdadero rol de las Instituciones en los procesos de desarrollo, creo haber descubierto cuáles son los obstáculos determinados por los propios actores. Esta Tesis. 13.

(14) pretende reflejar mi análisis sobre las Instituciones y el modo como intervienen en las oportunidades de desarrollo. Tres generaciones de estrategias Objetivamente considero que, a partir de 1990, Chile cuenta con 3 procesos de elaboración de ERD. Son llamadas 3 “generaciones”: la primera en 1992, obtiene escasos resultados. La segunda, entre 1994-1945, es el proceso de establecer las ERD, y tiene una base más sólida, pues cuenta con la primera experiencia. La tercera, entre 2000-2010, es prospectiva, y su propósito es planificar el modo como cada Región quiere recibir el bicentenario de nuestra Independencia. El acceso a los resultados de las 3 etapas, o “generaciones” de las ERD, revelan una mayor preocupación de las Regiones por superar obstáculos a partir de sí mismas. Desde una primera etapa (en la primera y segunda generación) preocupada más por cubrir las necesidades básicas en los servicios públicos de las Regiones y con expansión productiva en lo económico, pasa en la segunda etapa, para evaluar el impacto social de las políticas seleccionadas. La ventaja que podría aportar esta Investigación se debe a la aparente falta de trabajos que integren aspectos tan diversos en un solo documento, con sus implicancias sociales para la Región. En efecto, los documentos a los que tuve acceso se caracterizan por una interpretación o análisis temático especializado.. 14.

(15) Figura 2 – Contexto de las ERD con respecto a las Instituciones. Realidad Local, en Municipios. Programas y políticas Nacionales. ERD. Respuesta de las Instituciones. Acceso a espacios y mercados internacionales. El contexto de la ERD con respecto a las Instituciones (Figura 2), contiene a los sectores público y privado. La primera misión de la Región con respecto a los Municipios y Localidades, es producir engranajes entre políticas públicas, económicas y sociales. Los acuerdos y compromisos internacionales intervienen activamente en la vida de las Regiones. Por lo tanto, las decisiones que se tomen o se dejen de tomar, tanto locales como nacionales, tienen sus consecuencias en el desarrollo sostenido del territorio regional. Las Instituciones involucran en su acción a cada uno de los sectores, con acuerdos y decisiones. Luego, por las razones expuestas, entiendo que el análisis reflexivo sobre las Instituciones, en el desarrollo cobra importancia, pues es clave para mediar entre una comunidad y su entorno físico, político y económico. También integro en el análisis a las 3 áreas que se desprenden: participación, gestión y flexibilidad, con las tres esferas en que se mueve el desarrollo regional: Globalización y Estado, Procesos Internos y Facultades. 15.

(16) Regionales. Por eso pienso que la actitud de las Instituciones frente al desarrollo justifica el trabajo de esta Tesis. Fuentes de conocimiento Este trabajo está cimentado sobre una investigación bibliográfica, que parte por las mismas estrategias regionales, las orientaciones metodológicas de MIDEPLAN, de ILPES-CEPAL, Naciones Unidas y diversas teorías sobre el desarrollo territorial sustentadas por especialistas en diversas áreas del tema. También he realizado entrevistas en profundidad a 2 personas de MIDEPLAN las cuales, como informantes clave, permiten esclarecer la relación de las Regiones con el Poder Central, y la tendencia de las ERD en la década de los 90. Agrego además otras dos entrevistas a personas con experiencia en el cargo de Intendente y dos más a SEREMI de distintas Regiones. Estos 4 casos demarcan y señalan las limitaciones y oportunidades que tiene la Región. Una última entrevista es a un funcionario de una oficina regional de la Contraloría General de la República, cuyas respuestas son una buena contribución acerca del curso de las competencias y recursos de las Regiones. Las transcripciones de las entrevistas 2 las analizo desde la fenomenología. Autores y criterios de desarrollo consultados Una comunidad se desarrolla cuando es capaz de convertir sus potencialidades en acciones concretas, y crea un espacio de continuidad a una tendencia o riqueza determinada en el territorio y sus grupos sociales. Sin embargo, para lograrlo, es preciso reunir varios factores en esa comunidad. Por ejemplo, acceso a la educación, capacidad crítica en la 2. Las pautas de entrevista a cada uno de los casos están en Anexo A. pp. 101-103.. 16.

(17) toma de decisiones, o responsabilidades asignadas. Todos estos factores más un ordenamiento jurídico administrativo son el soporte para crear poder y políticas eficientes de desarrollo. Las distintas formas de participación tienen diversas visiones teóricas: las que apoyan la descentralización del territorio, las que interpretan que el camino es una visión sistémica de la Región, las que creen que el tema se entiende desde lo local o por comunidades y las que tienen posturas apuntando al ordenamiento del territorio. A continuación presento una breve exposición de teóricos que promueven el desarrollo según las visiones mencionadas en el párrafo anterior: ♦ Apostando por la descentralización del territorio, desde un análisis económico, Iván Finot 3 sintetiza las tendencias históricas y actuales, en procesos transversales de producción, participación y gestión estratégica. La tesis que adopta Francisco Alburquerque 4, sostiene que el desarrollo es local, con políticas de innovación tecnológica, como parte de un cambio que desvirtúa al centralismo. 1. Desde un análisis normativo, Eduardo Palma realiza a través de un itinerario político histórico de descentralización y de fundamentos de las Instituciones, un análisis a las Constituciones. Juan Carlos Ferrada Bórquez 5 , describe y evalúa la organización territorial, la administración del Estado, las nuevas áreas metropolitanas y el rol de los cargos públicos; denuncia también, los temas pendientes de las atribuciones. 3. 4. 5. FINOT, Iván. 2001. Descentralización en América Latina: teoría y práctica. Serie gestión pública. ILPES-CEPAL, Naciones Unidas. Santiago de Chile. ALBURQUERQUE, Francisco. 1997. III. Espacio, territorio e instituciones del desarrollo económico local. Desarrollo Económico local y distribución del progreso técnico. Cuadernos ILPES 43. CEPAL, Naciones Unidas. Santiago, Chile. Pp. 61-81 FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos. 2001. Estado Regional chileno: un modelo de descentralización administrativa sin participación política. En Revista Iberoamericana de Administración Pública, RIAP, No. 6 Santiago de Chile.. 17.

(18) institucionales 6 en Regiones. Presenta además, un análisis de la distribución territorial del poder o forma jurídica del Estado. ♦ Debido a un engranaje sistémico de su visión del territorio, Sergio es un convencido que se debe abordar Boisier 7 epistemológicamente un territorio e integrarlo en un contexto espacial, considerando el entorno tanto nacional como internacional en razón de los cambios endógenos del territorio. Finalmente, propone una metodológica de proyectos políticos. ♦ Por su parte, Iván Silva 8, cree relevante el proceso de desarrollo desde estrategias locales (o comunales), y propone una acción integral entre diagnóstico, vocaciones de la localidad, objetivos estratégicos y específicos. Teniendo en cuenta la condicionalidad externa de lo local, establece la necesidad de integrar en su diagnóstico el potencial endógeno. ♦ Desde una visión política crítica a la realidad chilena, Alan Angell 9, analiza las reformas económicas y sociales durante el gobierno militar, asegurando que la relación entre Gobierno, Empresarios y Sindicatos desdibujan al ciudadano al marginarlo de su actividad política. ♦ Sobre la necesidad de avanzar en el ordenamiento del territorio en Chile, Federico Arenas y Gonzalo Cáceres 10 , compilan trabajos 6. 7. 8. 9. 10. FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos. 2002. Análisis del proyecto de reforma constitucional en materia de regionalización. Seminario Taller Reforma Regional, Descentralización, Desarrollo y Democracia. Fundación Friedrich Ebert Stiftung, Palacio Ariztía, Santiago de Chile. BOISIER, Sergio. 1999. Teorías y Metáforas sobre el desarrollo territorial, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile. SILVA LIRA, Iván. 2001. Metodología para la elaboración de estrategias de desarrollo local. Dirección de desarrollo local y regional del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y social, ILPES. CEPAL, Naciones Unidas. ANGELL, Alan. Cambio institucional para la democracia. En Revista Instituciones y Desarrollo Nº 3. www.geocities.com/CapitolHill/Lobby/6384/ ARENAS VÁSQUEZ, Federico y CÁCERES QUIERO, Gonzalo. 2001 (comp.) Ordenamiento del territorio en Chile, Ediciones Universidad Católica de Chile.. 18.

(19) teórico-prácticos, analizan posibles políticas basados en un soporte geográfico, en un intento por determinar los instrumentos necesarios para la sustentabilidad del territorio. Hasta aquí he enunciado las tendencias o aristas más relevantes propuestas por cada autor en el momento de pensar y proponer estrategias o planes de desarrollo. Propuestas metodológicas de desarrollo Hay organizaciones que aportan sugerencias en metodologías y criterios, como CEPAL, Naciones Unidas, promoviendo una perspectiva nacional de desarrollo, con una agenda positiva. La agenda procura conciliar las asimetrías globales en un contexto de desarrollo social 11. Las asimetrías vulneran, en términos políticos macroeconómicos, las redes comerciales con el acceso a la tecnología de un territorio. Dentro de CEPAL, el organismo preocupado por contribuir con teoría y metodologías en el ámbito latinoamericano sobre el desarrollo del territorio, es el ILPES 12 y lo hace actualmente desde una perspectiva local 13. El actual esquema propuesto es un esfuerzo entre los habitantes de una determinada comunidad con las oportunidades que ofrece el entorno inmediato. A través del trabajo de Esteban Soms, MIDEPLAN ofrece desde la propia realidad una metodología que se ajusta a la norma chilena, contemplando una perspectiva regional para asumir el desarrollo. (Figura 3). Esteban Soms, le asigna la misma importancia en una ERD, al diagnóstico como al seguimiento y evaluación del proceso.. 11. 12 13. CEPAL, Naciones Unidas. 2002. En Notas de la CEPAL. Número especial, Nº 22, Santiago, Chile. ILPES, Instituto latinoamericano y del Caribe de planificación económica y social. Ver Cuadro 2: Fases de la planificación estratégica de desarrollo local. IPES. Anexo A p. 90.. 19.

(20) Figura 3 – Proceso de diseño estratégico de Esteban Soms, MIDEPLÁN Seguimiento y evaluación. Diagnóstico y prognosis. Imagen objetivo. Objetivos específicos. Estrategia. Políticas. Programas. Análisis de coherencia. El país entiende que las Regiones construyen su propio desarrollo, en cuyo proceso hay datos interesantes. Por ejemplo, la Región VII del Maule presenta índices y resultados regionales excepcionales, los mayores crecimiento en el nivel de sus exportaciones a nivel nacional en la década y los índices de competitividad regional más deficientes. ¿Qué me quieren decir estos datos aparentemente contradictorios?, ¿Cuáles y a dónde van los esfuerzos de la Región?, ¿Qué queda o se invierte? Con respecto a la gestión de una estrategia 14 , Las mayoría de las Regiones se orientan con las propuestas metodologías de MIDEPLAN y del ILPES; otras, lo hacen desde enfoques sistémicos (Maule) o bajo la inspiración de la escuela alemana (Valparaíso). Los resultados han revelado diversas dificultades en la puesta en marcha. ¿Están las Instituciones frente a mayores exigencias para abordar el desarrollo? ¿Cuáles son las dificultades del proceso de desarrollo? ¿Qué factores determinantes intervienen en una Institución eficiente? En términos prácticos, mi trabajo quiere hacer un análisis reflexivo sobre las dinámicas que condujeron a debilidades o aciertos en las 14. Los textos de las Estrategias de Desarrollo Regional de cada Región, están en las oficinas de las Intendencias, MIDEPLAN, o se pueden obtener en www.MIDEPLAN.cl. 20.

(21) propuestas regionales de desarrollo, para identificar las claves del desarrollo sostenido, dando temas para otras investigaciones. Por último, quisiera dejar constancia que el proceso de elaboración de esta Investigación me ha conducido a identificar tensiones significativas, relacionadas con el problema central de mi Tesis, que podrían ser objeto de futuras investigaciones, por ejemplo, que el desarrollo local (comuna), no tiene un espacio en Chile. Otros temas podrían ser la tensión entre gestión municipal, rendición de cuentas y asignación de los recursos; la representatividad política y legitimación del poder en Chile. Otra podría analizar las relaciones entre Comuna, Gobernación y Región. Finalmente, una quinta propuesta de investigación podría ser contrastar los logros obtenidos entre las Regiones que municipalizaron la educación y la salud, con las que optaron por continuar con el sistema anterior.. 21.

(22) CAPÍTULO I PROCESOS REGIONALES DE PLANIFICACIÓN El propósito de este capítulo es presentar de manera concisa un análisis del desarrollo regional en Chile, sus dimensiones sociales, económicas y políticos. Pretende ser un recorrido histórico integral de las teorías hasta las metodologías escogidas en el diseño del desarrollo regional. 1. ANÁLISIS DE METODOLOGÍAS CONSIDERADAS EN EL DISEÑO DEL DESARROLLO REGIONAL. Desde hace 10 años, cada Región en Chile diseña sus propias estrategias de desarrollo, ERD. Desde entonces se presenta un doble desafío para enfrentar el desarrollo regional: uno histórico que tiene que ver con la desigualdad de la distribución territorial del crecimiento económico a través del tiempo y las crecientes brechas de ingreso. El otro contingente, se refiere a la inserción del país en una economía mundial, en la complejidad de sus redes, entre sus demandas sociales y la modernización del Estado. Estas dos vertientes, la desigualdad de la distribución territorial y la inserción a una economía mundial, encuentran más obstáculos cuando las estructuras del sistema político administrativo se encuentran centralizadas 15. Para asumir estas exigencias MIDEPLAN en conjunto con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, firman un convenio llamado Programa de Apoyo al Desarrollo Regional (PADERE). El objetivo es respaldar el funcionamiento de los gobiernos regionales, incrementar su capacidad técnica, su gestión, y facilitar las herramientas para diseñar las estrategias de desarrollo económico, social y territorial. 15. MIDEPLAN. 1995. Apuntes metodológicos para la elaboración de estrategias y planes regionales. Ministerio de Planificación y Cooperación. Programa PADERE Nacional (Convenio MIDEPLAN/PNUD). Santiago de Chile.. 22.

(23) La persona a cargo del PADERE es el consultor Esteban Soms, quien desde 1994 construye un conjunto de definiciones, secuencias metodológicas y procedimientos de la planificación regional. En sus Apuntes metodológicos para la elaboración de Estrategias y Planes Regionales16 de MIDEPLÁN, presenta 4 documentos para orientar el proceso y la planificación. del desarrollo en Chile. Bajo esta misma inquietud el ILPES 17 impulsa el desarrollo desde lo local con dos instrumentos en la fase inicial: la primera, el Árbol de Problemas para la identificación y análisis de ideas con soluciones alternativas; y la otra es un Árbol de causas y efectos 18, para establecer la hipótesis de trabajo en comunidad. Una vez que la comunidad asume una imagen-objetivo, establece, en conjunto con los actores, un Árbol de objetivos y un Árbol de Medios y Fines. En cualquier caso, el modelo que adopta la región (el del ILPES, el de MIDEPLAN o el de otra teoría), necesita la legitimación de las propuestas o planes de desarrollo a través de la participación: de los sectores en conjunto, del sector público y de privados entre sí. Alburquerque 19, piensa que es en el territorio en donde conviven heterogeneidad y complejidad de las redes sociales, y con esa dualidad hay que trabajar. No obstante, las Regiones pueden inclinarse por diseños y sugerencias teóricas diversas, no solo las mencionadas. De esta manera, prácticamente todas las Regiones vieron que a través de la matriz FODA 20 (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), logran esclarecer su propia realidad y sus potencialidades las cuales, a su vez, se complementan con la construcción de una Matriz de Objetivos y Estrategias de desarrollo local. 16 17. 18. 19. 20. Ver Cuadros 3, 4, 5, 6, 7 y 8, en Anexo A. pp. 93-95 Instituto latinoamericano de planificación económica y social, de CEPAL, Naciones Unidas. Ver Cuadros 9 Árbol de efectos, Cuadro 10 Árbol de causas y Cuadro 11 Árbol de Causas y Efectos. En Anexo A. pp. 96-97 ALBURQUERQUE, Francisco. 1997. III. Espacio, territorio e instituciones del desarrollo económico local. Desarrollo Económico local y distribución del progreso técnico. Cuadernos ILPES 43. CEPAL, Naciones Unidas. Santiago, Chile. p. 61. Ver Cuadro 12. Anexo A p. 97.. 23.

(24) Orientaciones metodológicas En Chile, tres orientaciones teóricas son las más elegidas para el desarrollo del territorio, con acciones y planes, integrando intereses y políticas nacionales como regionales21. Todas tienen en común el ser parte de un proyecto político descentralizado. El método de planificación 22 que ofrece MIDEPLAN, incluye: 1. el diagnóstico, que define la imagen objetivo de la Región con su prognosis (su visión futura) y, 2. los objetivos específicos para alcanzar esa imagenobjetivo. ILPES en cambio plantea, desde la propuesta local 23 , una acción. estratégica integral, y en su diagnóstico ajusta la condicionalidad externa local en el Programa de inversiones 24 . Su objetivo apunta a que las inversiones o recursos se empleen para incrementar el capital social, la infraestructura, la investigación y el desarrollo. Boisier en “Teorías y Metáforas sobre el desarrollo Territorial”, además de formular una propuesta metodológica de proyectos políticos, despliega un filtro epistemológico, porque entiende la dinámica internacional como una fuerza que rechaza las estructuras centralizadas de los Estados. Esa fuerza produce cambios o transformaciones, para cuya interpretación formula tres nuevos escenarios 25: contextual26, estratégico 27 y político 28. Boisier no cree posible que convivan fácilmente entre las diversas Regiones la equidad y la participación, porque piensa también que existen diferencias entre ellas. Por eso las clasifica de pivótales (cuando son apoyo de otras), asociativas (en. 21. 22 23 24 25 26 27 28. MIDEPLAN. 1997. Herramientas para el análisis de la cartera de proyectos regionales. MIDEPLAN, PNUD. Santiago de Chile. Ver Cuadro 3. Anexo A. p. 93. Ver Cuadro 2. Anexo A. p. 92. Ver Cuadro 13. Estrategia de desarrollo y Programa de Inversiones. Anexo A. p. 98. Ver Cuadro 14. Nuevos escenarios del desarrollo regional. Anexo A. p. 98. Ver Cuadro 15. Nuevo escenario contexual. Anexo A. p. 99. Ver Cuadro 16. Nuevo escenario estratégico. Anexo A. p. 99 . Ver Cuadro 17. Nuevo escenario Político. Anexo A. p. 99.. 24.

(25) condiciones iguales) y virtuales (cuando crean nexos con otras desprendidas del espacio). Las estructuras administrativas hay que analizarlas -dice Boisier- con cruces entre Estado y Gobiernos Regionales, entre éstos y las economías abiertas y descentralizadas. El Gobierno Regional juega un doble oficio en el hexágono de desarrollo regional 29 . La Región es paralelamente una unidad territorial (vista desde afuera) y, a la vez, parte de la descentralización nacional (analizada desde adentro). Es muy importante entender los comportamientos colectivos, porque ellos también construyen la cultura del desarrollo. Esta visión del mundo debe dialogar con ese comportamiento. Por eso, “La tarea básica del desarrollo para un territorio es modernizar los componentes del desarrollo y generar un proyecto colectivo que los articule y encauce.”30 De esta manera, los ajustes y los cambios estructurales de los países o regiones, sumidos en el proceso de globalización, generan nuevas expectativas para lograr los mismos recursos y mercados31. En la práctica, las ERD deben estar coordinadas para interpretar la acción gubernamental y la voluntad del Gobierno Regional. Para asumir este desafío, el medio social de control más complejo es el proyecto político. Su práctica regional proviene de la cesión de poder (descentralización política) y de la creación de poder entre los actores involucrados en el territorio. No es imponer una propuesta sino hay que construirla desde el territorio mismo bajo la premisa de que “El proyecto político regional es el principal instrumento para crear poder” 32.. 29 30. 31 32. Ver Cuadro 8. Anexo A. p.95. BOISIER, Sergio. 1999. Teorías y Metáforas sobre el desarrollo territorial, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile. p. 57. Ob. Cit. p. 90. Ob. Cit. p. 94.. 25.

(26) Objetivos de las Regiones Entre los Objetivos definidos por cada Región 33, Coquimbo, Valparaíso y la Región Metropolitana han fijado su eje en torno al desarrollo de la persona y su condición de vida, pues quieren ciudadanos solidarios bajo la equidad social y territorial. La Cuarta Región, tiene la particularidad de haber diseñado su Estrategia de Desarrollo hasta el 2006 con sus propios medios, con las instituciones regionales y la participación ciudadana, sin intervención de consultores o asesoría externa. Coquimbo 34 procura maximizar las ventajas comparativas propias, con equidad en la educación y demandas sociales, diversificando la economía y la eficiencia por medio de la participación ciudadana e integración social. A partir de la Matriz FODA, Coquimbo concluye su diagnóstico estratégico y define los ejes fundamentales de su visión de desarrollo, a través de la información obtenida desde distintos eventos participativos llamados “Esquema de Trabajo”. El modelo de desarrollo que construye la IV Región, es implementado en 4 áreas de acción, a nivel nacional, sectorial, regional, y local. Además, establece tres niveles de responsabilidades de la gestión pública en un esquema organizacional-gerencial, a diferencia del resto de las Regiones. Desde 1992, la ERD de la V Región de Valparaíso 35 es la última de 3 diseños diferentes. Actualmente, aplica la metodología de Lugares33. 34. 35. Ver Cuadro 19. Como ejemplo, retomo las cuatro regiones de Coquimbo, Valparaíso, Metropolitana y Maule. Anexo A. p.100. Si revisamos los datos suministrados por el INE con respecto a Coquimbo observamos que a partir de 1999 la minería retrocede desde el 65,8% al 52,9% de las exportaciones regionales; ello indica que hay un proceso de diversificación económica al incrementar el peso relativo de otros sectores. Como el silvoagropecuario, que en igual período pasó desde el 13% al 20%; la pesca extractiva del 0,2% al 0,6%; la industria del 20,9% al 24,8%. Las exportaciones regionales en el año 2000 (INE) alcanzaron a 1.528,1 millones, incrementándose en 34,8% con respecto al año 1999. En esta región surgió una equiparidad en los montos exportados por los sectores minero e industrial, registrando una participación de 42,7%., y 42,4% seguido de las exportaciones del sector agrícola con el 14,3%, que alcanzaron respectivamente los US$ 652,81 millones, US$ 647,83. 26.

(27) Centrales de Christaller (Geógrafo Alemán) y, en función de ellos, determinan las propias capacidades. Por su parte, Valparaíso opta por establecer grandes ejes estructurantes de desarrollo: el eje del borde costero de pesca artesanal, del sistema marítimo, del portuario, y el de turismo de borde costero. Rescata también el eje de la cuenca del Aconcagua con San Felipe, que facilita el acceso entre las Regiones. La cartografía de la ERD es parte del estudio de la teoría de descentralización de Jena-Cristaller, y contiene la estructura de los asentamientos humanos, a través de una identificación del espacio económico productivo, del histórico, del turístico y del artesanal. La estrategia de desarrollo regional en el Área Metropolitana, parte con “Cinco Sueños para la Acción”. En términos generales, consiste en la participación ciudadana, el cuidado del medio ambiente, y una gestión pública renovada entre las diferentes regiones. Para ello realiza un proceso de reactualización de la ERD anterior, comenzando por una encuesta; le sigue un Seminario en conjunto con SERPLAC, además de Seminarios Temáticos. Con los antecedentes obtenidos establece una Agenda Regional. El nuevo diseño de la ERD tiene una Región que mira al bicentenario, en una doble interpretación de Santiago, como ciudad y como Región. Entiende su rol metropolitano con disparidades sociales e inequidades territoriales, y está consciente de ser al mismo tiempo, metrópolis del sur del mundo, global y periférica. 2. ANÁLISIS DE TENDENCIAS TEÓRICAS ACERCA DEL DESARROLLO DEL TERRITORIO En esta sección, analizo los inicios teóricos del desarrollo del territorio que sirven de orientación en las políticas públicas. Desde el siglo pasado, las diversas posturas al respecto, ofrecen diversos modelos de desarrollo y parten con una visión económico-geográfica dominante para terminar en una. millones y US$ 218,821. En el aspecto económico, la Región alcanzó un PIB de 561.437 millones de pesos en el año 1998, lo cual representa el 8,38% respecto al PIB nacional regionalizado.. 27.

(28) postura endógena actual que respete las diferencias culturales de las sociedades. Orígenes teóricos del desarrollo del territorio En Europa y Estados Unidos del siglo XIX, el explosivo crecimiento económico y el progreso de la industrialización, producen una desigual expansión de mercados y de acumulación de riqueza. Estos procesos causan un fuerte impacto social; se evidencia la necesidad de las emergentes zonas industriales por aumentar la mano de obra cautiva, y propiciar el impulso de la urbanización. En lo cotidiano, las personas coexisten con cambios trascendentes, porque se incorporan a sus vidas nuevas técnicas y servicios, y formula además una propuesta metodológica de proyectos políticos para elevar la capacidad productiva. Los primeros teóricos creen que se debe comenzar por observar los centros o aglomeraciones activas en las zonas geográficas que ofrecen una mayor capacidad productiva o de crecimiento económico en escala 36. Así, los procesos socioeconómicos explican las causas y condiciones del desarrollo de los países. Las vertientes teóricas son prácticamente dos: las teorías de la Escuela Alemana primero, y más tarde, las teorías anglosajonas de “alto” desarrollo. Posteriormente, llegan desde las anglosajonas teorías relativas a la acumulación flexible con un criterio “postfordista” de crecimiento. Finalmente, la “New Economic Geography” de la academia norteamericana, amplía los modelos incorporando el crecimiento endógeno 37.. 36. 37. Un territorio que por su privilegiada ubicación geográfica facilita las comunicaciones, y además, por sus recursos naturales o productivos permite un crecimiento económico de escala. Porque las inversiones que allí se apliquen, alcanzan utilidades o ganancias en una proporción mayor y en menor tiempo, que en otros territorios. MONCAYO JIMÉNEZ, Edgard. 2001. Evolución de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial. Serie Gestión Pública Nº 13. ILPESCEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile. p. 5.. 28.

(29) En 1826 38, Johann H. Von Thünen, (dentro de la Escuela Alemana) es el fundador de la teoría económica de la localización. Construye un modelo basado en los precios de la tierra, su calidad y transporte para explicar la renta de los agricultores y la división del trabajo urbano-rural. En su esfuerzo queda sin resolver algo esencial, a saber, explicar por qué surgen esos centros urbanos de manufactura, o por qué surgen las actividades terciarias. En otras palabras, es un modelo interpretativo que asume exógenamente los factores locales. Precisamente, la escuela de Jena-Christaller 39 en los años treinta (de geógrafos alemanes) soluciona la interrogante anterior, la de deducir una teoría de la localización que interviene en la disposición geográfica del mercado. Llaman “emplazamientos centrales” de actividades productivas, a zonas o localidades que se destacan por la producción de riqueza, reconocen las fuentes del crecimiento en una compilación cartográfica de recursos y de conformación histórica del territorio. Casi en los años sesenta, y ampliando las condiciones de la Escuela Alemana que atribuye a una privilegiada ubicación estratégica la causa del desarrollo, Walter Isard crea la “Ciencia Regional”, que integra la visión de la Escuela Alemana con la relación costo-beneficio del uso del suelo, le agrega los costos del crecimiento económico a las actividades productivas. Por su parte, los geógrafos norteamericanos basan sus explicaciones orientados en la física para estudiar las ciudades desde su jerarquía y la interacción entre ellas con relaciones empíricas 40 . Así por ejemplo, las interacciones entre ciudades, los viajes, y el transporte de mercancías se consolidan o incrementan en proporción al tamaño de las poblaciones y sus distancias. Es como una especie de vasos comunicantes que equilibran centros urbanos de crecimiento, a través de sus relaciones. 38 39. 40. Op. Cit. p. 14. Los autores alemanes que enriquecieron la teoría basada en la geometría geográfica son WEBER, Alfred. 1929. Theory of the Location of Industries, University of Chicago. CHRISTALLER, Walter. 1933. Central Places in Southern Germany. Y LÖSCH, August 1939. The Economics of Location, Yale University, New Haven. El geógrafo Zipf en 1941, establece la Ley Zipf, que explica la distribución del tamaño de las ciudades desde una ecuación matemática.. 29.

(30) Hacia los años 50 y 60 nacen otras teorías 41 como “el multiplicador de base – exportación” de North y Friedmann. A través de la demanda externa (exógena), es decir, de las exportaciones, los autores estipulan la actividad económica del país. Más tarde, Harris para determinar el desarrollo económico (endógeno), da un giro y asume esta actividad económica desde la demanda interna, Próxima a la postura anterior, nace la teoría de Causación Circular Acumulativa, de Gunnar Myrdal y Nicholas Kaldor, que reconoce las disparidades de crecimiento y desarrollo entre las diversas Regiones. Ellos entienden que una zona se desarrolla con el tránsito circular del mercado. Es decir, ven que las inversiones o recursos y la tecnología que recibe ese territorio, garantiza un crecimiento económico en escala. En lo básico, creen que una economía de libre mercado tiende a acumular beneficios en zonas más desarrolladas o centrales, en perjuicio de los menos desarrollados o periféricos. En tanto, para América Latina esos modelos plantean aún algunas incertidumbres, debido a las grandes brechas económicas. Además, los vínculos de dependencia heredados, se combinan con la disparidad de desarrollo del territorio en un mismo país. Precisamente es desde la economía que gran parte de la teoría del desarrollo ha dado las orientaciones metodológicas de modelos y paradigmas. Al parecer, a partir de los años 50, las teorías (Escuela Alemana y teorías anglosajonas tempranas), transitan desde el lugar que justifica el desarrollo del territorio hasta el desarrollo económico del territorio que reúne causas locales. Por lo tanto, el nivel de desarrollo que alcance un territorio tiene respuestas tanto en las teorías centro-periferia como en las de. 41. Las teorías norteamericanas pertenecen principalmente de los siguientes autores: NORTH, Douglas. 1955. Location Theory and Regional Economic Growth, Journal of Political Economy, Vol. LXIII, Nº3. FRIEDMANN, J., 1966. Regional Development Policy: A case Study of Venezuela, MIT Press, Cambridge. HARRIS, C. 1954. The Market as a Factor in the Localization of Industry in The United States, Annals of the Association of American Geographers 64.. 30.

(31) dependencia 42. En esta década como en los 60, la preocupación por el nivel de desarrollo se entiende desde el lugar del territorio, su jerarquía; y por las relaciones asimétricas determinadas por los diversos flujos externos y vínculos de comunicación. En otras palabras, estas teorías interpretan un orden mundial, propio de la evolución del capitalismo, en donde las economías avanzadas necesitan mantener el subdesarrollo de las menos afortunadas. Más tarde, en los años 80, nace la Teoría del Crecimiento Endógeno 43, como resultado de una evolución de la economía mundial. El capital nace de los países con altos ingresos. La tecnología tiene lugar donde hay recursos destinados a la investigación y desarrollo científico (I+D). Se evidencia por lo tanto, una correlación entre estos componentes. El desarrollo del territorio tiene que ver con la inversión en capital físico y humano en conjunto con políticas macroeconómicas. Esa década es testigo del desgaste del industrialismo del siglo XIX y una nueva postura francesa de reconversión industrial es propuesta por Piore y Sabel, con un modelo de producción flexible de tecnología artesanal o multipropósito. Es un tránsito de la producción masiva homogénea y preexistente a la flexible, a pedido del cliente y, por lo tanto, hacia mercados mucho más reducidos. Este nuevo aire en la teoría irrumpe con la competencia de precios; es intervenido el mercado por la innovación y el diseño. Moncayo 44, destaca este aporte teórico, porque se interesa en forma 42. 43. 44. Los autores que ilustran estas teorías son, FRIEDMANN, J. 1972. The Spatial Organization of power in the Development of Uban Systems, Development and Cange, 4. FRANK, G. 1966. The Development of Underdevelopment, Monthly Review,18. AMIN, S. 1976. Unequal Development: an Essay on the Social Formation of Peripheral Capitalism, Brighton, Haverster Press. CEPAL en la década de 1960 las teorías de la dependencia (CARDOZO, FAZETTO y SUNKEL). Los autores que ilustran esta teoría son: KUZNETS, S. 1997. Economice Growth an Income Inequality, American Economic Review 45. KALDOR, Nicholas. 1961 Capital Accumulation and Economics Growth, Quarterly Journal of Economics. MADISON, A. 1964 Economic Growth in the Wet, Allen & Unwuin, Londres. ROMER, P. 1986. Increasing Return and Long Run Growth, Journal of Political Economy 94. NORDHAUS, W. 1969. Invention Growth an Welfare, MIT Press, Cambridge, 1969. Op. Cit. p. 20.. 31.

(32) activa por la organización del trabajo, por las relaciones entre empresas y por lo tanto por el desarrollo económico. Sin embargo, la práctica trajo resultados parejos entre la posición polarizada de la producción masiva y la especialización flexible. Se puede advertir que los procesos del crecimiento y desarrollo continúan en desigual juego de oportunidades. En este sentido, Alburquerque 45 establece que se debe priorizar estratégicamente la conformación de redes territoriales con servicios de información, tecnología, capacitación y financiación. Estas condiciones favorecen a las PYME y, en conjunto con el Estado, son actores en el proceso de la flexibilidad productiva. Del mismo modo, estas teorías se aplican en algunos estudios sobre América Latina. Así, el Banco Interamericano del Desarrollo (BID) investigó a diversos países latinoamericanos, sobre todo con respecto a las implicancias entre geografía y logros económicos de los países y regiones. Este estudio se llama “Geografía y Desarrollo en América Latina” del año 2000. Varios estudios en países latinoamericanos como México y Colombia se basan, en cuanto al análisis del crecimiento económico bajo el entorno de desigualdades territoriales por causa del crecimiento endógeno. Por último, la Geografía Económica no tiene muchas aplicaciones en América Latina. Moncayo, por ejemplo, reconoce solo un estudio parcial sobre la actividad económica de algunas ciudades colombianas. El Cuadro 1, que presento, es un detalle más ajustado de las teorías sobre desarrollo territorial que Moncayo cita en su estudio. En él encuentro 14 teorías que se pueden agrupar en dos. Primero, aquellas que son espaciales, que involucran paradigmas keynesianos al entender que la demanda es factor de activación económica y geográfica. La hipótesis que dejan, es que el libre juego del mercado genera desempleo y acentúa desigualdades. El segundo grupo, son teorías de crecimiento económico. 32.

(33) que incorporan, unas más que otras, el sentido espacial del territorio desde un modo más funcional aplicable a las particularidades del territorio. Cuadro 1 Síntesis de las Teorías sobre desarrollo territorial Teorías. Determinantes. Teorías Espaciales 1. Von Thünen y la Escuela Alemana. Valor y calidad de la Tierra -Transporte. 2. Multiplicador de Base-exportación (Friedmann) y potencial de Mercado La demanda externa e interna (Harris) 3. Ciencia Regional (Isard). Modelo General. Teorías del Crecimiento Económico 4. Centro - Periferia (Friedmann, Frank, Amin, CEPAL). Desarrollo Asimétrico Desigual. 5. Causación Circular y Acumultativa (Myrdal, Hirshman, Kaldor). Retroalimentación de la expansión del mercado. 6. Polos de crecimiento (Perroux y Boudeville). Interdependencias del tipo Input-ouput en torno a la industria líder.. 7. Etapas de Crecimento (Clark, Fisher, Rostow). Dinámica intersectorial interna.. 8. Teorías Neoclásicas del crecimiento (Solow, Swan). Tecnología, determinada exógenamente. 9. Teorías del Crecimiento Endógeno (Romer, Lucas). Capital Físico y Conocimiento, con rendimientos crecientes a escala y compentencia imperfecta.. 10. Acumulación Flexible (Piore, Sabel, Scott, Storper, Lipietz, Benko y los regulacionistas franceses e italianos). Las economías flexibles, las PYMES, el capital social, y la innovación.. 11. La Nueva Geografía Económica (Krugman, Fujita, Venables, Henderson, Quah). Efectos de aglomeración, Marschall, con rendimentos crecientes de escala.. 12. Geografía Socio Económica e Insutrial (Martin y los teóricos del post- Relaciones sociales territoriales fordismo) 13. Crecimiento y Convergencia. La convergencia neoclásica puede desvirtuarse a causa de los efectos acumulativos de aglomeración en los territorios más ricos. 14. Geografía Física y Natural (Sachs, Gallup, Mellinger, Venables). Entorno físico.. Fuente: Moncayo Jiménez, Edgard. ILPES-CEPAL. 2001. Quiero rescatar que la reflexión formulada por De Mattos, cuando habla sobre las teorías del crecimiento económico desde la perspectiva de los territorios de la periferia, cae en una aparente contradicción, pues declara que los modelos y teorías neoliberales aplicados entre 1970–1990, traen aparejada la convergencia económica 46. 45. 46. ALBURQUERQUE, Francisco. 1997. III. Espacio, territorio e instituciones del desarrollo económico local. Desarrollo Económico local y distribución del progreso técnico. Cuadernos ILPES 43. CEPAL, Naciones Unidas. Santiago, Chile. p. 63. DE MATTOS, Carlos. 2000. Nuevas teorías del crecimiento económico: Lectura desde la perspectiva de los territorios de la periferia. Ordenamiento del Territorio en Chile.. ARENAS VÁSQUEZ, Federico y CÁCERES QUIERO, Gonzalo (edit),. 33.

(34) Es decir, las economías atenúan desigualdades entre sí gracias al libre juego de las fuerzas económicas. Por eso, a mi modo de ver, de los países de la periferia a que se refiere De Mattos, ninguno alcanza un nivel de vida en sintonía con los países desarrollados. Probablemente, el análisis lo hace desde las economías desarrolladas, obviando el sentido del título de su exposición. (Ver nota 45). Finalmente, hay una creciente atención por nuevas formas de construir el modelo de desarrollo, no solo desde lo puramente económico, sino porque ahora intervienen aspectos sociales, culturales y políticos. Cuando digo una visión integrada del territorio con políticas de desarrollo, me estoy refiriendo al esfuerzo de Sergio Boisier47. Él promueve una epistemología del conocimiento de un territorio integra teniendo en cuenta todos sus vínculos y potencialidades. Propone una metodológica de proyectos políticos. Además, frente a la diversidad teórica y con los determinantes más variados, opino que la práctica no es coherente con lo que la teoría describe y, por lo tanto, no siempre se ajusta a la realidad. Las orientaciones de los modelos, en el nivel operativo y la red de circunstancias y condicionantes pueden ser interpretadas desde múltiples disciplinas, no solo desde la económica. Tal análisis no me parece suficiente. En definitiva, las vinculaciones económicas con el desarrollo del territorio son efectivas cuando no renuncian a su realidad social. Toda realidad social organizada construye una identidad reflejada en creencias y valores que en su conjunto velan por el bien común y toda comunidad los institucionaliza para dar forma y sentido a una convivencia social. Por lo tanto, el orden económico subyace a la realidad social para abordar el desarrollo en un territorio regido por un orden político. En tales. 47. Ediciones Universidad Católica de Chile, primera edición. Santiago de Chile, pp. 171200. BOISIER, Sergio. 1999. Teorías y Metáforas sobre el desarrollo territorial, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile.. 34.

(35) circunstancias, las instituciones atraviesan transversalmente las actividades del territorio para organizarlo y administrarlo. 3. NUEVA COORDINACIÓN DEL ESTADO Para alcanzar el crecimiento, los países saben que deben enfrentar un mercado altamente competitivo. En su respectiva planificación, tanto la gestión pública como la privada deben incorporar ideas de descentralización, articulación, convergencia y fortalecimiento de determinadas asociaciones, asumiendo las necesidades de competitividad del empresariado y de participación de la sociedad civil. El proceso de modernización del Estado tiende necesariamente a sustentarse en las estructuras institucionales existentes. Ello es una fuente de problemas en los modelos de organización y gestión, pues la debilidad institucional de los aparatos administrativos impide la consolidación de esquemas renovados de servicio. Para acceder al desarrollo eficiente en la gestión el Estado, en Chile se han iniciado procesos de cambio, con un programa de Modernización iniciado en el año 2000. De esta manera, el Estado en Chile comienza una nueva táctica tendiente a complementar y agilizar la acción de las regiones con sus estrategias de desarrollo puestas en marcha desde 1992. El Estado ha venido promoviendo en las administraciones regionales nuevas formas de gestión para atender a las exigencias a las que se somete cada una de ellas. En octubre de 2000, el Ministerio Secretaría General de la República, presenta el Proyecto de reforma y modernización del Estado, interviene en la estructura y gestión del sector público, respondiendo así a las exigencias derivadas de la Globalización que incrementan la complejidad entre factores políticos, económicos y tecnológicos. Es una nueva estructura de las instituciones con una estructura flexible. Al respecto, en su página 2 este Proyecto dice: “...en materia de coordinación central del gobierno – política, programática y presupuestaria-, se procurará redefinir las funciones que hoy ejercen y las relaciones existentes entre la Secretaría General de la. 35.

(36) Presidencia, el Ministerio de Planificación y Cooperación, la Dirección de Presupuestos y la Subsecretaría de Desarrollo Regional, así como situar aquellas funciones que hoy no tienen clara ubicación.” Las carteras ministeriales y las representaciones regionales se ven involucradas en la flexibilización estatal. Nuevamente la pregunta es a qué me estoy refiriendo cuando hablo de participación, cómo son los resultados y qué sentido tiene coordinar aspiraciones locales, regionales y nacionales; cuáles son los márgenes de autonomía local, capacidad innovadora y destreza política de las administraciones hoy, y bajo qué índices. El propósito del programa es establecer políticas para la inserción económica dentro de una dinámica global. La competencia externa compromete los resultados internos de las políticas públicas. Por eso, la Gestión Pública del Estado se propone mejorar el desempeño en búsqueda de buenas prácticas. El programa Modernización del Estado se basa en actividades de benchmarking 48, que significa mejorar la gestión organizacional, elevando los estándares de desempeño del sector público. Por medio de comparaciones internas y externas de las prestaciones (pueden ser encuestas a clientes y empleados) y la descentralización de la capacidad de decisión, se orienta a una gestión estratégica como proceso basado en la calidad total. Es un cambio cultural profundo en la prestación de servicios públicos, cuyo objetivo es la mejora continua de la calidad de las prestaciones. El benchmarking es una práctica de empresa, es decir, en organizaciones de tipo económico, cuyo desempeño está en función de estándares para medir el curso de los negocios, participación en el mercado,. 48. Benchmarking significa partir desde estándares de desempeño a través de la comparación, tanto a procesos como a resultados, identificando la mejor práctica, para iniciar procesos de mejoramiento. Benchmarking involucra la comparación de las propias prácticas de una organización frente a las mejores prácticas empleadas por organizaciones de cualquier parte en el mundo. http://www.gestionpublica.gov.cl/. 36.

(37) reducción de costos, rentabilidad, calidad y aceptación de los productos y servicios, etc. La gestión por resultados pretende superar el déficit que exhibe la gestión burocrática en lo referente a eficiencia, orientación hacia el cliente, flexibilidad, transparencia y participación. A diferencia de los años 70 y 80, cuando el resultado (output) del servicio administrativo era el núcleo de las reformas, ahora, junto a lo anterior, tienen importancia sus consecuencias (outcome). Es decir, los efectos sociales de la actuación administrativa. Por lo tanto, un cliente de benchmarking es el poseedor o dueño de una buena práctica. Este concepto es abordado ahora por el Estado para acondicionar el servicio público. De este modo, y confirmando la necesidad de las buenas prácticas en Organismos Internacionales y los Gobiernos, Cohen 49 precisa que, tanto la descentralización como la externalización, son estrategias privilegiadas para encarar los desafíos de la planificación con una eficiente reforma del Estado. Explica, sin embargo, que no existe equivalente claridad sobre los beneficios que se han derivado de la aplicación de tales instrumentos. El concepto de descentralización es visto hoy como un instrumento de integración de responsabilidad técnica y financiera, de la mano de criterios de orientación hacia el cliente y de positivos efectos sociales. La voluntad política en conjunto con la competencia (oferta) y los mecanismos de regulación (norma) son los encargados de diseñar las capacidades técnicas necesarias para una gestión oportuna en la externalización y descentralización 50 del aparato público.. 49. 50. COHEN, Ernesto. 2001. Reforma del Estado, modernización administrativa y evaluación del desempeño de la gestión pública. Los desafíos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de caso. Serie políticas sociales Nª 45. División de desarrollo Social. CEPAL. Santiago de Chile. p. 15. Cohen rescata la importancia de distinguir (en la organización y gestión de políticas sociales) entre la cobertura y costos de los programas con respecto al impacto social que involucran.. 37.

(38) La dificultad esencial para planificar está determinada por las actividades de las organizaciones, y por identificar qué tipo de organización puede ser la mejor para funciones concretas. Agrega Cohen que la tendencia en América Latina es hoy la excesiva burocratización, combinada con la falta de criterios para la asignación de recursos en sus programas. Por ese motivo, la modernización de la gestión pública en Chile constituye una respuesta positiva a los problemas derivados de la falta de racionalización en la administración. Es un cambio estructural del territorio para fortalecer la relación entre los centros urbanos con su entorno. “En suma, la regionalización de las funciones permite obtener economías de escala territoriales, facilitando la formulación de modelos estratégicos de desarrollo local.” 51 Los actores locales son determinantes en el desempeño de la modernización de las Instituciones Regionales. Muchas veces la creación de Instituciones se debe a las demandas de sectores organizados de la sociedad como asociaciones, o entidades empresariales. Pero el impulso de las políticas territoriales de desarrollo tiene actores decisivos, las autoridades y organismos públicos. A veces, la gestión de éstos se complementa con el servicio de Instituciones dedicadas a la transferencia de conocimientos (universidades u organizaciones de investigación). Consecuentemente, las Instituciones planifican y reorientan funciones en representación de la sociedad a la que pertenecen, son mediadoras entre actores y coordinan actividades tendientes al desarrollo. En este sentido, crean redes de información para los distintos sectores sociales. 4. EN SÍNTESIS: PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO Finalmente, la participación colabora con los resultados del proceso de desarrollo del territorio. Por lo tanto, el desarrollo está en parte condicionado por el tipo de gestión y el compromiso que ofrecen las Instituciones del 51. Op.cit. p. 53.. 38.

(39) territorio que se analiza. Todos los modelos mencionados destacan y fortalecen la participación como significativa en el proceso de desarrollo del territorio, para que cualquier proyecto de desarrollo pueda llegar a su fin. La tarea ahora es procurar una relación de continuidad tanto de las aspiraciones locales como nacionales, en una prolongación de objetivos y propósitos de desarrollo. Al parecer, la inquietud detrás de toda planificación de desarrollo tiene por estrategia fortalecer la participación ciudadana en su capacidad crítica y analítica 52. El establecer la coherencia entre los objetivos indica que hay un proceso previo de participación y discusión, necesario para dotar de sentido a las propuestas y, al mismo tiempo, un proceso que determina una estructura adecuada de coordinación. Toda ERD necesita un plan comunicacional. Así lo hacen saber las Regiones de Coquimbo, del Maule, Metropolitana y Valparaíso. Cuando no hay una difusión e información sistemática a todos los actores, se desconocen los contenidos, baja la participación y disminuye la identificación de las personas con su territorio. Para legitimar la ERD, MIDEPLAN estima necesario saber cómo se aborda la participación, cuál es su grado necesario y con qué actores sociales. La legitimación, participación y difusión son inseparables. Bórquez cree que la adaptación regional a los cambios es paulatina y que el Consejo Regional, cuyo propósito es crear instancias de participación y representación, no ha cumplido completamente su objetivo en la ciudadanía. Entendiendo que la regionalización involucra modificaciones institucionales, la participación es el vínculo entre diseño y resultados.. 52. KLIKSBERG, Bernardo. 1998. Seis tesis no convencionales sobre participación. En Revista Instituciones y Desarrollo, Desarrollo Institucional para una gobernabilidad democrática. www.iigov.org/revista/re02/arti0401.htm El autor justifica mediante la participación los resultados, su práctica da ventajas comparativas. Tal es la nueva visión gerencial del 2000, y para fortalecerla son necesarias políticas y estrategias orgánicas. Es parte inherente al ser humano.. 39.

(40) En Chile, hay condiciones para un contrato social nuevo, en la modernización del Estado, en una acción colectiva por parte del lugar donde se habita. La gobernabilidad involucra actores y escenarios de debate, para analizar los factores de gobernabilidad en el rol de las instituciones y los mercados competitivos. La Bibliografía referida establece que la participación da resultados, que su práctica permite ventajas comparativas en la construcción cultural y organizacional, que atiende y prioriza situaciones de marginalidad. La participación en temas y consensos minimizan la manipulación a la comunidad, y redistribuye el poder. El desarrollo se alcanza cuando las Instituciones, a través de una participación descentralizadora y desconcentradora, generan mecanismos de autorregulación alcanzando niveles de autonomía territorial. Esta participación depende de los canales de información y del acceso a ella. Y la educación es la puerta del desarrollo para mejorar los indicadores de innovación social, institucional y tecnológica. Por último, cabe subrayar que es necesario fortalecer el nivel de participación, porque ella es el mejor antídoto para combatir la malversación. Por otra parte, no hay autoridad si no es representativa ni promueve una adecuada participación ni si la participación regional no encuentra un espacio para manifestarse frente a la dualidad representativa de la figura del Intendente. De esta manera, sólo la participación en todos los sectores, bajo los intereses de todos, permite un desarrollo territorial sustentable. El ejercicio de la democracia, debe propender a elevar la especialización de todos los involucrados, para que el desarrollo endógeno produzca una asociación sinérgica de encadenamientos productivos horizontales para un destino común regional.. 40.