En Chile hay 13 Regiones, 51 Provincias y 345 Comunas. Las Regiones tienen una gran diversidad, y la Región Metropolitana presenta la mayor diferencia con respecto a las demás. La Provincia de Santiago no tiene Gobernación y su importancia sobrepasa a todos sus socios provinciales.
Desde la época de la Colonia Chile tiene un Estado centralista, cuyos mayores esfuerzos se concentran a partir de 1960 con un nuevo tipo de Estado activando Regiones, Provincias y Comunas para democratizar y ocupar territorios. Se crean los Comités Consultivos de Programación Económica y Reconstrucción (COPERE), y la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) en 1967 con nuevas políticas regionales. A partir de 1973 se registra una desconcentración administrativa sin una descentralización territorial funcional. Más aún, la Constitución de 1980
establece el neopresidencialismo con una extrema concentración del poder en el Jefe de Estado72.
El siguiente Cuadro 5 entrega detalles específicos en cuanto a la teoría de desarrollo y su aplicación política influenciada por 3 grandes modelos, el keynesiano, neoliberal y endógeno. Esta forma de análisis fue presentada por Carlos A. De Mattos, en el IV Seminario Internacional de la Red
Iberoamericana de Investigadores sobre Globalización y Territorio, celebrado
en Bogotá en abril de 1998.
72 AHUMADA, Jaime. 1998. El proceso de descentralización. Chile en los noventa.
Editorial Dolmen S. A. TOLOSA, Cristián y LAHERA, Eugenio (edit). Presidencia de la República. Dirección de Estudios. pp. 91-116.
Cuadro 5
Modelo Tipo de regulación Principales políticas
Keynesiano (1930 - med. 70)
Intervención estatal, tanto directa como indirecta, orientada a promover el crecimiento económico, con políticas específicas para impulsar el crecimiento sectorial o regional.
Políticas públicas imperativas (inversión y empresas públicas) e iniciativas
(incentivos, subsidios, precios aranceles, etc.) diferenciadas sectorial y
territorialmente. Neoliberal
(med. 70 - 1990)
Estado neutral y subsidiario a fin de asegurar el libre juego de las fuerzas del mercado y el orden económico monetario fiscal, sin discriminación sectoral o regional.
Políticas de liberalización económica y de desregulación; no se considera necesario aplicar políticas regionales específicas.
Crecimiento Endógeno (a partir de 1990)
Regulación con el propósito de generar un ambiente atractivo para la inversión privada, incluyendo políticas para estimular el crecimiento regional endógeno.
Políticas públicas para gestión de externalidades, y provisión de bienes públicos, garantizar derechos de propiedad intelectual y física, regular sector financiero y relaciones económicas externas, eliminar distorsiones
económicas y mantener marco legal garante del orden público; política regional para activar el potencial endógeno.
Carlos A. De Mattos (1998).
El crecimiento endógeno y la democracia territorial se inauguran el 28 de junio de 1992, con las elecciones municipales y de competencias, en la elaboración de planes de desarrollo y de presupuestos. El 18 de Noviembre del mismo año se crea la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHIMUN).
Además, en ese período la presidencia que asume Ravinet en la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) abre expectativas sobre el protagonismo local. Más tarde, los Consejos Regionales son electos el 3 de abril de 1993.
Por primera vez en el país surgen Gobiernos Regionales formados por Intendentes de nominación presidencial democrática y Consejos Regionales con Consejeros electos en cada Región con facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. Cuentan, además, con instrumentos de descentralización fiscal, como el Fondo de Desarrollo Regional, las Inversiones de Decisión Regional y Local, y los Convenios de Programación.
Las Intendencias más dinámicas de la década, son Antofagasta, Coquimbo, El Libertador Bernardo O’Higgins, Concepción y Los Lagos. Sin embargo, Claudio Lapóstol, presidente de CorChile, Corporación para la Regionalización de Chile, destaca la brecha creciente que anuncia un informe de Naciones Unidas entre Santiago y las distintas Regiones. Este anuncio lo realiza en la Décimocuarta Jornada Nacional de Regionalización
de octubre de 1998. Las diferencias económicas entre Regiones son notables, pues el 50% del PIB nacional se concentra en la Región Metropolitana y alcanza al 70% con Bío Bío y Valparaíso.
Para dar un nuevo impulso a la regionalización, el Gobierno solicita al
BID en el año 2000, el préstamo de innovación “Programa para fortalecer
alianzas entre la sociedad civil y el Estado” (CH-0165). El Programa
establece 4 objetivos tendientes a activar el potencial endógeno:
1. Fortalecimiento de la Sociedad Civil (US$ 3.8 millones). Para
lograrlo se establecen los siguientes componentes, marco jurídico-normativo, instrumentos de financiamiento, fortalecimiento institucional, y registro único de Organizaciones de Sociedad Civil (OSC). Cada una resultará de actividades comprometidas con las 13 Regiones.
2. Participación ciudadana en Políticas y Programas Públicos
(US$ 2.7 millones). Para lograrlo, se establecen los siguientes componentes: diseño e implementación de un sistema de seguimiento y evaluación de la participación ciudadana en las políticas y programas públicos, capacitación, oportunidades y participación “Observatorio social”, fortalecimiento de la División de Organizaciones Sociales (DOS), el Ministerio Secretaría General de Gobierno, desarrollo normativo– institucional de la Defensoría del Ciudadano, si es necesario. Cada uno de estos puntos establece un sistema de seguimiento.
3. Fomento al voluntariado (US$ 5 millones). Para lograrlo se
conocimientos sobre la situación del voluntariado en Chile y en el exterior, estrategia comunicacional, promoción del voluntariado, propuesta estratégica nacional del voluntariado.
4. Estrategia Comunicacional (US$ 1 millón). Para lograrlo se
establecen los siguientes componentes: campaña pública por los medios de comunicación, un plan de difusión a nivel nacional de experiencias exitosas, diseño de una página electrónica.
Sumados los aportes locales con los del BID, el monto total del Proyecto asciende a US$ 14,5 millones.
El punto 1.15 del préstamo, completa el apoyo que se destinará a las diferentes etnias (Programa de Desarrollo Integral de Comunidades Indígenas (CH-0164)) y a la gestión regional (Programa de mejoramiento de Eficiencia y Gestión de la Inversión Regional (CH0161)).
El préstamo atiende a la voluntad política del Estado, como de CEPAL73,
de crecer con equidad, analizando la gestión institucional de los bienes públicos, y el papel que juegan las estrategias de desarrollo productivo, de políticas que democratizan a los activos productivos (capital, tecnología, capacitación y tierras), generando mecanismos para consolidar una cultura de desarrollo colectivo.
La Ley 19.097 da pasos al fortalecer a las Regiones, a través de la creación de instituciones y normativas regionales74.
Pero también es cierto que el marco jurídico presenta disfuncionalidades dentro del proceso de descentralización y modernización
73
OCAMPO, José Antonio. s.f. Retomar la agenda del desarrollo. www.eclac.cl
Ocampo plantea que el desarrollo tiene que ver con la equidad y con establecer una Agenda del desarrollo para América Latina.
74 FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos. 2002. Análisis del proyecto de reforma
constitucional en materia de regionalización. Seminario Taller Reforma Regional, Descentralización, Desarrollo y Democracia. Fundación Friedrich Ebert Stiftung,
del Estado impulsado en estos últimos años. Bórquez cree que la adaptación regional a los cambios es paulatina y que el Consejo Regional es débil en crear instancias de participación y representación en la ciudadanía. El autor agrega una cierta confusión creada dentro del marco jurídico entre el Gobierno y la Administración, lo que en términos prácticos significa la imposibilidad de crear mecanismos de asignación de responsabilidades entre las autoridades que participan en las decisiones.
Por el hecho de no estar realmente comprometido con los problemas e intereses de la Región y por ser una persona designada para el cargo por parte del poder ejecutivo, el Intendente Regional parece a veces como un modelo de control autoritario. “Ni la habilidad administrativa, ni la conexión con la Región, son los criterios más importantes. (...) Pero los criterios para designarlos están prácticamente basados en el cálculo político e incluso, si el sistema hace dimitir a un excelente Intendente, no existe garantía de que el
sucesor posea aquellas mismas cualidades.”75 Parece que la mayor parte
de las funciones de los Gobiernos Regionales son compartidas por otros niveles de gobierno, y queda difusa la responsabilidad de esas acciones. La coherencia y coordinación con los Municipios no siempre es la esperada y los fondos regionales en gran medida están designados por el Gobierno Central.
Por este motivo, hay una propuesta de reforma constitucional por indicación del Presidente, aprobada por la Comisión del Senado y pendiente desde noviembre de 2001.
No cuesta mucho reconocer que hay una concentración del poder político en un solo centro, el Presidente, desde 1833 y ratificado por la
Constitución de 1980, sin alterar demasiado las reformas descentralizadoras
de 1991. La actual Reforma considera el fortalecimiento de unidades divididas territorialmente, basados en la equidad como principio articulador.
Palacio Ariztía, Santiago de Chile. El autor se refiere con esto al Artículo 100 CPR y 13
LOCGAR.
75
ANGELL,Alan. Cambio institucional para la democracia. En Revista Instituciones y
Desarrollo Nº 3. www.geocities.com/CapitolHill/Lobby/6384/
Lo más interesante para Bórquez es la creación de nuevas unidades administrativas territoriales llamadas Áreas Metropolitanas76 y territorios especiales con funciones y atribuciones exclusivas y excluyentes de servicios públicos y de niveles de gobierno. Estos mecanismos crean polos de desarrollo e integración de zonas especiales.
La regionalización, al parecer, involucra modificaciones institucionales para incrementar la participación en términos de desarrollo y democracia dentro de marco descentralizado. En el fondo, se está dando respuesta a varios estudios político-académicos y de la propia Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo77.
Las Reformas pendientes para una institución regional, continúan siendo de atribuciones y funciones, como también la creación de servicios públicos regionales e incrementar atribuciones en la descentralización fiscal.
El Fondo de Desarrollo Regional (FNDR), presenta ambigüedades; su
destino real es de inversión social más que de desarrollo; y muchas veces sustituyen a los Ministerios en infraestructura de desarrollo social, o compensan vacíos municipales. Por lo tanto, los criterios de asignación difieren entre el Congreso y los representantes regionales. Otro aspecto clave, de la mano con los recursos institucionales analizado por Ángel,78 son los actos de corrupción, aunque afirma que sus niveles en Chile son bajos.
Un Estado Central fuerte y eficiente establece políticas y servicios sociales efectivos, como la redistribución en las Regiones. Uno de los problemas claves de la descentralización es el hecho de no ser garante de
76
Segundo inciso del Art. 112 CPR.
77
FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos. 2002. Análisis del proyecto de reforma
constitucional en materia de regionalización. Seminario Taller Reforma Regional, Descentralización, Desarrollo y Democracia. Fundación Friedrich Ebert Stiftung,
Palacio Ariztía, Santiago de Chile. Con esto el autor hace mención a los trabajos de
Germán Correa Díaz, Descentralizar el Estado desde la Región, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
78 El lector me disculpará, pero no puedo dejar de preguntarme qué radio de alcance dará
ahora después de Enron y Wordcom. Parece que la transparencia no es propiedad de los países desarrollados... o no es un problema prácticamente latinoamericano.
equidad, ni de optimizar el servicio basado en la competencia. Es más vulnerable a los sobornos si es una institucionalidad débil. Por lo tanto, no garantiza de por sí el desarrollo si no tiene una institución regulada, normada y legitimada.
A los argumentos anteriores, Palma agrega. “Se trata de obtener instituciones que posibiliten el inicio de la reversión del proceso concentrador. Para ello se requiere que la demanda descentralizadora se sostenga en el apoyo de los grupos sociales de provincias y Regiones como asimismo en las reivindicaciones en torno a los Municipios.”79
La dinámica actual del servicio público y de las Instituciones necesita igualdad de oportunidades para perfeccionar su capital, flexibilizándose ante los cambios e incrementando la competitividad en el servicio.