“NÉSTOR CÁCERES VELÁSQUEZ”
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO
TESIS
“ESTADO Y EL DEBER DE BRINDAR UN AMBIENTE SANO
Y EQUILIBRADO COMO DERECHO FUNDAMENTAL DE
LA PERSONA: ESTUDIO DE LA SITUACIÓN EN EL
DEPARTAMENTO DE PUNO (2015 – 2016)”.
PRESENTADA POR:
Bach. LUIS ALBERTO HIDALGO PÉREZ
PARA OPTAR EL TÍTULO PROFESIONAL DE
ABOGADO
JULIACA – PERÚ
Archivo VNGP/jvg
Tercero.-La Comisión de Grados y Títulos de Ia Facultad,
Secretaria Acadêmica y Administrativa quedan encargadas dei cumplimiento de Ia
presente resolución.
Regístrese, comuníquese y archívese
RESOLUCIÓN N 376-2018-D/FCJP-UANCV
Juliaca, 01 de Junto dei 2018
Vistos: El expediente, No: 7574 presentado por ei Bachiller en Derecho Sr. HIDALGO PÉREZ LUÍS ALBERTO. Quien solicita fecha para
rendir ei examen de sustentación de tesis titulado "ESTADO Y EL DEBER DE BRINDAR
UN AMBIENTE SANO Y EQUILIBRADO COMO DERECHO FUNDAMENTAL DE LA PERSONA: ESTÚDIO DE LA SITUACIÓN EN EL DEPARTAMENTO DE PUNO (2015-2016)".
Para optar ei Título Profesional de Abogado y;
CONSIDERANDO:
Que, de conformidad ai Reglamento de Grados y Títulos
de Ia Facultad de Ciências Jurídicas y Políticas , Escuela Profesional de Derecho,
concordante con ei Reglamento General de Grados y Títulos de Ia UANCV, es
procedente acceder a Ia petición dei interesado.
Y, estando a los dictámenes presentados por los
miembros dei jurado en ei que aprueban ei borrador de tesis, ei Decano de Ia facultad,
en uso de sus atribuciones conferidas por Ia ley universitária 30220, y ei Estatuto de Ia
UANCV.
RESUELVE:
Primero.- El jurado declara APTO por tanto debe
senalarse lugar, dia y hora para Sr. HIDALGO PÉREZ LUÍS ALBERTO. Pueda rendir ei
examen de sustentación de tesis, para optar ei Título Profesional de Abogado, ei mismo
que se Ilevará a cabo ei próximo 06 de Junio dei 2018 a Ias 10:00 a.m. en ei Salón de
Grados de esta facultad.
Segundo.- Designar como Jurados, para Ia evaluación de
examen de sustentación de tesis referido, Integrado por los siguientes Docentes:
Presidente:Dr. VICTOR NINO DE GUZMAN PINO Dr. LINO ARANZAMENDI NINACONDOR Mgtr. VIDAL CHAVEZ LIPA
Asesor:
DEDICATORIA
A la persona que amo tanto y nos dio tanta sabiduría, amor, valor en cada momento de nuestra existencia “Jesucristo”.
AGRADECIMIENTO
Agradezco los docentes de la escuela Profesional de Derecho, de la universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez; por impartir su experiencia académica.
ÍNDICE
INDICE i
RESUMEN iv
ABSTRACT vi
INTRODUCCIÓN vii
CAPÍTULO I
METODOLOGÍA APLICADA A LA INVESTIGACIÓN
1.1. Identificación y definición del problema 1
1.2. Planteamiento del problema 5
1.2.1. Problema general 5
1.2.2. Problema específico 5
1.3. Objeto de estudio 5
1.4. Objetivo de la investigación 6
1.4.1. Objetivo general 6
1.4.2. Objetivo específico 6
1.5. Justificación 6
1.6. Hipótesis 8
1.6.1. Hipótesis general 8
1.6.2. Hipótesis específica 8
1.7. Variables 8
1.8. Técnicas y fuentes de investigación 9
1.8.1. Enfoque aplicado a la investigación 9
1.8.3. Fuentes de investigación 9
1.8.4.Ámbito 9
1.8.5. Tiempo 9
CAPÍTULO II
EL PROBLEMA AMBIENTAL EN EL MARCO DE LA
CONSTITUCIÓN Y LA LEGISLACIÓN NACIONAL
2.1. El problema del ambiente y el Derecho Ambiental 10 2.2. Los recursos naturales y la Constitución de 1993 14 2.3. El derecho al ambiente sano y equilibrado 20 2.4. La política ambiental según la Constitución 26 2.5. Las garantías constitucionales en defensa del ambiente 32 2.6. Principios básicos de la Ley General del Ambiente 36 2.7. Instrumentos de gestión de los recursos naturales y el ambiente 40
2.7.1. Los comités de gestión ambiental 40
2.7.2. La zonificación ecológica y económica (ZEE) 41 2.7.3. Los programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA) 41 2.7.4. Los estudios de impacto ambiental (EIA) 44 2.8. Los municipios y su responsabilidad en la gestión ambiental 47 2.8.1. Visión holística de la gestión ambiental 50
2.8.2. Cooperación de los esfuerzos 51
2.9. Sustancias contaminantes de los recursos naturales 56 2.10. Políticas educacionales para promover la protección de los
2.11. La sociedad frente al ambiente y la naturaleza 64
CAPÍTULO III
DISCUSIÓN Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
3.1. El departamento de Puno y los problemas ambientales 67 3.2. Conflictos y contradicciones para resolver 68
3.2.1. Inversión del estado para enfrentar el cambio climático 68 3.2.2. Incumplimiento de los convenios internacionales 69 3.3. Percepción de alcaldes de municipalidades de Puno frente a los
recursos naturales 71
3.4. El cuestionario de preguntas cerradas se aplicó a 25 alcaldes
provinciales y distritales de la región Puno 73
CONCLUSIONES 81
RESUMEN
La tesis que exponemos se avoca al análisis del problema ambiental en el Perú, y en específico en el departamento de Puno. Partimos de un análisis integral global del problema, por cuanto compromete a todo el planeta. El asunto de la contaminación ambiental, la desprotección, falta de prevención y cuidado de los principales recursos naturales biológicos tienen relación con la vida humana y conforman un solo sistema que requieren un tratamiento en conjunto. En ese marco, incidimos en el marco constitucional y legal sobre la protección, conservación y prevención del ambiente y los recursos naturales. Confrontamos la situación y el análisis tomando en consideración los Convenios y Tratados Internacionales suscritos en las últimas décadas, y la normatividad específica como es la Ley General del Ambiente, entre otros dispositivos conexos.
La parte final de la tesis, se avoca a efectuar un análisis del problema nacional y regional, en específico, planteando algunas sugerencias que debieran ser tomados en cuenta tanto por los organismos estatales como privados, nacionales, regionales y locales. Como se evidencia en el análisis del problema, a pesar de existir múltiples y sustanciosas recomendaciones normativas, éstas no son implementadas en la forma debida. Este aspecto requiere un tratamiento especial.
ABSTRACT
The thesis that we expose is devoted to the analysis of the environmental
problem in Peru, and specifically in the department of Puno. We start with a
comprehensive global analysis of the problem, as it commits the entire planet.
The issue of environmental pollution, lack of protection, lack of prevention and
care of the main biological natural resources are related to human life and make
up a single system that requires a joint treatment. In this framework, we have an
impact on the constitutional and legal framework on the protection, conservation
and prevention of the environment and natural resources. We confront the
situation and the analysis taking into consideration the International Agreements
and Treaties subscribed in the last decades, and the specific regulations such
as the General Law of the Environment, among other related devices.
The final part of the thesis is devoted to an analysis of the national and
regional problem, specifically, raising some suggestions that should be taken
into account by both state and private agencies, national, regional and local. As
evidenced in the analysis of the problem, despite there being multiple and
substantial normative recommendations, these are not implemented in the
proper way. This aspect requires special treatment.
For the verification of the results a questionnaire was applied to the
mayors of the Puno region, the answers do not give the reason to our
affirmations about the problematic situation of the environment and the need to
specify the environmental plans and programs that are often written in the paper
INTRODUCCIÓN
La presente tesis que contiene la investigación jurídica para optar el título profesional de abogado se ha elaborado cumpliendo la Directiva N° 001-2017 sobre “Generalidades de los trabajos de investigación” aprobado por
Resolución N° 0110-2017-UANCV-CU-R. El tema propuesto se refiere al problema ambiental y su relación con los derechos fundamentales de la persona. Como sabemos, los humanos somos los principales causantes de la degradación del ambiente y contaminación sobre la naturaleza vegetal en general. Es debido al incremento de la ciencia y la tecnología adquirido por los humanos que adquiere mayor dominio sobre la naturaleza, pero también para su destrucción. Al mismo tiempo adopta técnicas en la explotación de los recursos naturales que influyen negativamente sobre el medio ambiente, se incrementa cada vez más esta intervención del hombre y altera irreversiblemente los sistemas ecológicos produciendo efectos contaminantes contra el ambiente.
En la actualidad, el gozar de un ambiente sano y equilibrado constituye un derecho fundamental de la persona y la sociedad y que paulatinamente ha obtenido un reconocido universal para la humanidad, es más, se le considera como un Derecho Humano. El ejercer de este derecho, tiene incidencia con la calidad de vida de las actuales generaciones, pero también y mucho más con las futuras, pues, existen cada vez más pruebas y evidencias de que el futuro será más dramático si el proceso de degradación, contaminación y destrucción de los recursos naturales continúa al ritmo de lo que sucede hoy, en tanto, además, está en riesgo la continuidad de la vida en la Tierra.
Este conflicto no radica tan solamente en la explotación de los recursos naturales, sino también en la desinformación, indiferencia, insensibilidad e irresponsabilidad de las personas y el Estado. No se adquiere verdadera conciencia de la necesidad que cuidar la naturaleza para el futuro de las generaciones venideras. Un ejemplo es el departamento de Puno. A nuestras autoridades del Gobierno Regional y Municipalidades poco les interesan los temas ambientales, mucho menos se percatan de la gravedad del caso. Menosprecian eventos, estudios, foros o investigaciones relativos al problema planteado. Para la protección y conservación del ambiente no destinan presupuesto alguno.
CAPÍTULO I
METODOLOGÍA APLICADA A LA INVESTIGACIÓN
1.1. IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
Si nos ubicamos en la década 50 del siglo pasado, nadie podía presagiar que proteger y conservar los recursos naturales, específicamente los bosques, ríos, lagos, fauna, etc., de la contaminación ambiental, sería la principal preocupación de todos los gobiernos, Estados y la sociedad en su conjunto del planeta que habitamos. Cuando la contaminación se ha convertido en un problema, hoy, existe una mayor comprensión sobre la necesidad de conservar la naturaleza como parte sostenible de la conservación, protección y prevención del medio ambiente equilibrado y adecuado como condición para garantizar el desarrollo de la vida como derecho fundamental de la persona humana sancionada por el inciso 22º, del artículo 2º de la Constitución y en una serie de convenios y tratados internacionales.
venido adquiriendo mayor dominio sobre los recursos naturales. Empezó a aplicar técnicas, insumos e instrumentos de muy diversas clases para la explotación, sin límite alguno, de los recursos naturales. En la actualidad, la influencia delos humanos sobre el medio ambiente crece cada vez más, tanto más para su destrucción que para su recuperación o mejoramiento. Esta irracional intervención alteró los sistemas ecológicos y ha puesto en peligro la supervivencia de plantas, animales y el propio ser humano. Si se quiere evitar esta situación es laudable que el hombre piense en el ambiente natural y sepa compartirlo con los demás seres vivientes. Si pretende seguir propugnando su egoísmo, sin duda, toda la humanidad se irá la ruina.
Los bosques amazónicos y ceja de selva –en este caso- también proveen materiales de construcción y energía, constituyen atractivos turísticos, son fuente de trabajo para miles de personas, albergan ecosistemas con abundante biodiversidad aún no bien estudiadas, y en el nuevo contexto global, son un determinante regulador del flujo de agua dulce y del ciclo de carbono, y por tanto un factor importante para mitigar los efectos de cambio climático. Por esta razón, los recursos naturales expuestos, son un enorme almacén (stock) de carbono, y cualquier alteración o interferencia de los procesos ecológicos podría tener impactos inimaginables sobre el medio ambiente.
Para mencionar un caso, por ejemplo, cuando se queman grandes áreas de bosques, se reduce también de manera significativa las lluvias ocasionando ciclos de sequías. Además, provoca la muerte de vegetación, la falta de humedad del suelo, y disminuye la capacidad para reciclar las lluvias. Toda esta quema, también liberan ingentes cantidades de CO2 a la
atmósfera; pero luego, los troncos y ramas muertas que no son quemados completamente produce hongos y termitas, que en el proceso de descomposición de la materia orgánica emiten metano, otro gas de efecto invernadero.
investigaciones para proteger, conservar y recuperar el ambiente como parte consustancial de los derechos fundamentales de los seres humanos, como derecho humano. Esta es una de las razones por las cuales se justifica el presente trabajo de investigación.
Un aspecto de vital importancia es la conservación del suelo. Este es un asunto que nos compromete a todos. En la región, no es solamente un problema que atañe al campesinado y agricultores. Su acelerado proceso de degradación incide con carácter mortal a la fauna, flora y el agua. También tiene incidencia con mayores probabilidades de menor la producción agrícola. Todas estas acciones directas o indirectas de los humanos repercuten negativamente en la economía de nuestra Región y el Perú. Por ejemplo, de la contaminación de la cuenca del río Ramis y las otras cuencas que terminan en el lago Titicaca se hallan destruidas en su ecología, con altos grados de contaminación de carácter irreversible, por lo menos por ahora.
nacional como internacional. En nuestra Carta Magna este derecho se la considera entre la categoría de los otros derechos, pues permite sustentar el acceso al ambiente sano y equilibrado. Por las cuestiones expuestas, el objetivo central de la presente investigación es desarrollar desde el ámbito del constitucionalismo el derecho un medio ambiente sano y como derecho fundamental de la persona, la sociedad y el Estado del Perú, todo ello dentro un mundo globalizado, pues, el problema es de naturaleza planetaria.
1.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.2.1. PROBLEMA GENERAL
¿Cuáles son los fundamentos por los cuales el Estado peruano tiene la obligación de proteger y garantizar un ambiente sano, vivible, equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, presente y futuro, en el marco de los derechos fundamentales de la persona?
1.2.2. PROBLEMA ESPECÍFICO
¿Cuáles son las condiciones actuales de la contaminación ambiental en el Departamento de Puno, y cuáles son las propuestas y medidas preventivas para conservar, proteger, prevenir y recuperar las zonas contaminadas de parte de los ciudadanos y las instituciones del Estado?
1.3. OBJETO DE ESTUDIO
ambiente y de esa manera poder garantizar el derecho al ambiente sano y equilibrado como derecho fundamental de la persona.
1.4. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN
1.4.1. OBJETIVO GENERAL
Determinar los deberes y obligaciones del Estado de brindar y garantizar un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida en el marco del cumplimiento de los derechos fundamentales de la persona.
1.4.2. OBJETIVO ESPECÍFICO
Verificar cuál es la situación actual de la contaminación ambiental en el Departamento de Puno y qué medidas preventivas y de conservación vienen adoptando los organismos del Estado.
1.5. JUSTIFICACIÓN
Esta situación obliga a que el tema de la conservación y protección de los recursos naturales y el medio ambiente, sea un asunto de vital importancia en todo el país, así como en el planeta Tierra. De esta tarea globalizada no puede eximirse de responsabilidad ni los Estados ni la sociedad en su conjunto. Todos, moral y materialmente estamos comprometidos en este reto que atañe al presente y el futuro, es decir, a todas las generaciones presentes y venideras. Ahí radica la importancia de la presente investigación, en la necesidad de sensibilizar a los organismos del Estado y el conjunto de la sociedad civil sobre la importancia de respetar el ordenamiento jurídico y poner en práctica los valores relacionados a la protección del medio ambiente a fin de proteger aquello que forma parte fundamental de los derechos humanos y la sobre vivencia de los seres humanos.
1.6. HIPÓTESIS
1.6.1. HIPÓTESIS GENERAL
Pese a la abundante legislación nacional no se halla plenamente determinado los deberes y obligaciones del Estado de brindar y garantizar un ambiente sano y equilibrado en tanto forman parte de los derechos fundamentales de la persona.
1.6.2. HIPÓTESIS ESPECÍFICA
Existen controversias sobre cuál es la situación actual de la contaminación ambiental en el Departamento de Puno y qué medidas preventivas y de conservación vienen adoptando los organismos del Estado.
1.7. VARIABLES
En el presente caso, las variables son de carácter correlacional, en tanto se trata de un estudio cualitativo documental no causalista. Las variables con los que se trabajará son:
a) Estado.
1.8. TÉCNICAS Y FUENTES DE INVESTIGACIÓN
1.8.1. ENFOQUE APLICADO A LA INVESTIGACIÓN
El enfoque aplicado a la investigación es el mixto (cualitativo-cuantitativo).
1.8.2. TÉCNICAS APLICADAS
La técnica más usual en la investigación jurídica es la documental.
1.8.3. FUENTES DE INVESTIGACIÓN
Las fuentes de investigación son primeras y secundarias. Las primarias son las evidencias de contaminación ambiental en el Departamento de Puno, y las secundarias, está constituida por todo el material bibliográfico respecto al tema de investigación.
1.8.4. ÁMBITO
El ámbito de investigación es el departamento de Puno.
1.8.5. TIEMPO
CAPÍTULO II
EL PROBLEMA AMBIENTAL EN EL MARCO DE LA
CONSTITUCIÓN Y LA LEGISLACIÓN NACIONAL
2.1. EL PROBLEMA DEL AMBIENTE Y EL DERECHO
AMBIENTAL
Los problemas ambientales no sólo comprometen el objetivo de las ciencias naturales y demás relacionadas con el ambiente físico o cultural, sino también son cuestiones de principios, de valores y de actitudes en el marco del control de actitudes humanas. Sin embargo, el Derecho aparece como un elemento condicionante de las conductas, un medio que coadyuva a normar comportamientos.
principios, reglas y normas tienden a regular todos los problemas actuales y futuros para garantizar jurídicamente la conservación, prevención, protección y recuperación del medio ambiente y comprometer a todos quienes habitamos en la región, el país y el planeta En estos tiempos es extemporáneo discutir si el Derecho Ambiental, pues, toda la academia jurídica la reconoce como disciplina autónoma del Derecho.
Según el tratadista de Derecho ambiental Raúl BRAÑES es el
conjunto de normas jurídicas que regulan las conductas humanas que
pueden influir de una manera relevante en los procesos de interacción que
tienen lugar entre los sistemas de organismos vivos y sus sistemas de
ambiente mediante la generación de efectos de los que se espera una
modificación significativa de las condiciones de existencia de dichos
organismos. Para el jurista español Javier JUNCEDA, se puede definir como
el conjunto de reglas y principios preservadores de la naturaleza y de sus
elementos constitutivos básicos o esenciales para su complejo equilibrio:
aire, espacios y especies protegidas, paisaje, flora y fauna, aguas, montes,
suelos y subsuelos y recursos naturales
todos los Estados en forma particular y los Estados en forma conjunta han creado aquello que con justa razón se denomina: Derecho Ambiental. Aun así, en el proceso del desarrollo de la industria minera, agrícola, ganadera, tecnológica, el crecimiento desmesurado de las ciudades, la población, etc., todos los sistemas jurídicos tienen sus limitaciones para resolver la indetenible contaminación del aire, el suelo y el agua.
Si el problema de la contaminación viene alcanzando ribetes insostenibles, es natural, que también el peligro de la sobrevivencia de los humanos sobre la Tierra corra la misma suerte. Los seres humanos y sus instituciones nacionales e internacionales parecen no darse cuenta de este riesgo. Particularmente se niegan a reconocer su responsabilidad aquellos países que más contaminan el planeta: Estados Unidos de Norteamérica, la República Popular China, los países Europeos, la India, entre otros. Son estos países quienes deberían ser los más interesados en afrontar y resolver el problema de la contaminación planetaria, pero observamos mucha indiferencia, más aun, cuando gobernantes como Donal Trump (EEUU) con profundo desconocimiento, torpeza e irresponsabilidad afirma que el cambio climático y el calentamiento global sería “cuentos chinos”.
Mientras tanto desaparece el manto de nieve polar, el deshielo de los nevados más importantes, la sequía que cubre inmensas zonas del planeta, y otras inclemencias naturales que configura un escenario completamente difícil para los seres humanos en la Tierra.
Además de lo expuesto, sobre el contenido y significado del Derecho Ambiental, se consideran tres aspectos:
1. Se ha logrado identificar, desde el punto de vista de la ciencia y la epistemología ambiental la necesidad de ser regulada con un contenido de naturaleza jurídica para su concreción en la búsqueda de un ambiente sano y equilibrado para la vida humana y demás seres vivos.
2. Se la diseñado un conjunto de programas y políticas públicas nacionales e internacionales de contenido jurídico para regular todas las acciones humanas que impacten negativamente en la obtención del derecho a un ambiente sano.
Las diferentes posturas tendientes a proteger el ambiente en cuanto tal, dejando de lado los interés personales1, es visto por muchos como una
rara actitud en el ámbito del Derecho. Sin embargo, existen juristas de la dimensión de VIVANCO que proclaman el legítimo derecho de toda persona a fregar por conquistar un ambiente equilibrado. El Derecho clásico no brinda aún instrumentos útiles para planificar y gestionar el planeta Tierra como un ecosistema global y un bien común. Por ello, no sorprendente a nadie que la tutela del ambiente como un bien común haya logrado su desarrollo a partir de la vinculación de éste con los valores exclusivamente humanos como la salud.
El Derecho, existe como el aire que respiramos y está en todos los lados2. Esto desde luego es alentador puesto que es el punto de encuentro
entre los sistemas jurídicos y los sistemas ambientales. Esto deviene en un gran desafío, pues todos los procesos de formulación y construcción de las normas legales exigen hechos fácticos que hagan perfectible jurídicamente su regulación hacia una generalidad de acontecimientos ambientales3.
2.2. LOS
RECURSOS NATURALES Y LA CONSTITUCIÓN DE
1993
La Carta Fundamental de 1993, prescribe en el artículo 66º que todos los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio del Estado o la Nación. Señala, asimismo, que el Estado es soberano en su
1 La concepción clásica del Derecho en este sentido y sus efectos en la negación de justicia con motivos
de tutela ambiental pueden ser, en Marienhoff, Miguel, “Delfines y toninas y acción popular”.
2 Carlos Santiago Nino. Introducción al análisis del Derecho. Ariel, Barcelona, 1993, p. 35.
aprovechamiento. Solamente mediante una Ley Orgánica se pueden fijar las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. Remarca con claridad que toda concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.
De acuerdo a la posición de los juristas nacionales, para referirnos al tratamiento de los recursos naturales desde el ámbito Constitucional vigente, es pertinente examinar los diversos modelos y orientaciones filosóficas y jurídicas que sirven de base del Derecho Ambiental. La doctrina jurídica comúnmente distingue dos elementos:
a) Los naturales.
b) Los recursos naturales.
En este último se comprende a manera de una especie dentro del género de los elementos naturales, a todos aquellos que son destinados para satisfacer las necesidades de los seres humanos.
bienestar o el desenvolvimiento de sus actividades. Aquí debemos señalar que no todo lo que forma parte de la naturaleza tiende a cubrir las necesidades humanas, hay ámbitos del cual hace caso omiso o menosprecio del valor de estos recursos naturales. En consideración a este factor, para que los recursos naturales tengan utilidad y beneficio de los seres humanos, es que ellas posibles de su utilización, tangibles en su explotación, industrialización, y consumo humano sin comprometer su salud ni integridad física.
El máximo organismo internacional: la Organización de las Naciones Unidas (ONU)4, ha desarrollado un concepto sobre el significado de los
recursos naturales y los diversos Estados la han integrado en su vocabulario cotidiano, científico y jurídico: Recurso natural “es todo aquello que el hombre encuentra en su medo ambiente natural y que puede explotar de alguna manera en su propio beneficio”. Esta definición conceptual se la
puede explicar de la siguiente manera:
a. Constituye todo aquello que nos brinda y proporciona la inmensidad de la naturaleza planetaria, aquello que siempre existió o se desarrolló de manera natural. Este enfoque es diferente a lo que reconocemos como producto cultural, obra humana, o creación espiritual que corresponde a la inventiva de los seres humanos desarrollados a lo largo de su historia.
b. Forma parte de ese conjunto de recursos naturales que en gran medida sirve para cubrir las necesidades humanas, muchas de ellas
4 Naciones Unidas. Recursos naturales de los países en desarrollo, investigación, explotación y
de naturaleza insustituible, porque de ella depende la vida de los humanos sobre la Tierra, por ejemplo: los vegetales y animales de consumo humanos.
c. Es objeto de apropiación y transformación en beneficio de los seres humanos, muchos de ellos a partir del desarrollo de la ciencia y la tecnología. A ello, debemos agregarse las posibilidades del Estado en cuanto a su regulación, protección y utilidad para la sociedad.
En casi toda la legislación nacional e internacional, se ha establecido de manera uniforme la división de los recursos naturales en dos grandes rubros:
a) Los recursos naturales renovables. b) Recursos naturales no renovables.
Por su parte, los recursos naturales no renovables, son todos aquellos que carecen de las características anteriormente expuestas. También, por ejemplo, en la legislación minera se le conoce como recursos naturales agotables, pues, es evidente que todos los minerales (oro, plata, cobre, zinc, hierro, etc.,) una vez extraídos del suelo o subsuelo nunca más volveremos a verlos como recursos naturales.
En nuestra legislación civil, Código Civil de 1984, en su artículo 890º y 891º, explica la naturaleza jurídica de los recursos: renovables o no agotables. Prescribe taxativamente que constituyen frutos todos aquellos que son aprovechados y tienen carácter de renovables que produce un bien, sin que dicho uso altere ni tienda a disminuir su esencia y, para tal efecto, identifica como frutos naturales, los que provienen del bien, sin intervención humana. De otro lado, los recursos no renovables o agotables serían todas aquellas que luego de una primera explotación ocasiona su agotamiento produciéndose su extinción de la fuente productora, ya que no tienen capacidad alguna para reproducirse. Es el caso de los minerales o el petróleo.
ejercer capacidad jurisdiccional para su tenencia, administración, explotación, concesión, y resolver controversias nacionales o con otros Estados en discordias sobre determinados recursos naturales y su aprovechamiento. Para ello, en el país contamos una abundante legislación en el ámbito minero, recursos naturales y protección del ambiente.
Cada Estado, como el nuestro, tiene capacidad soberana para la regulación, explotación, industrialización, etc., de los recursos naturales nuestros. Para ello se ha instituido la figura que se conoce como concesión, es decir, ceder los derechos que tiene el Estado de determinados recursos naturales a los particulares (sector privado) para su aprovechamiento, previo cumplimiento del pago de determinados derechos establecidos previamente. Enrique LASTRES5 señala que sobre la forma
de cómo los Estados transmiten o concesionan determinados derechos a favor de los privados para la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales queda a criterio de su soberanía nacional. En cada uno de las naciones hallamos orientaciones y elementos jurídicos que se diferencian. En todos estos casos, las concesiones pueden ser indefinidos o temporales, se derivan en actos administrativos, contratos, prestaciones y contraprestaciones de diversa categoría. Todo depende de la legislación aplicable y vigente.
El concepto de concesión, tal como señala la Constitución, la legislación minera, entre otros, determina el carácter que ella tiene como un
5 LASTRES, Enrique. Los recursos naturales en la Constitución vigente. En: “Ius et Veritas”. Nº 9, Año
contrato Estado-privado, denominado concesión. Este instrumento jurídico legal permite explotar un determinado recurso natural, renovable o no renovable dentro el territorio nacional. La Constitución de 1993 prescribe que el Estado confiere mediante las concesiones su titularidad a otro titular un derecho real sujeto a lo que disponga la ley la misma que determina las condiciones del otorgamiento a un particular. La concesión como figura jurídica, forma parte de la estructura que guía el significado del Derecho Público, por el cual Estado, mediante el cual se otorga a los particulares determinados derechos, para que estos usen y aprovechen de los recursos naturales.
Asimismo, la norma constitucional y las específicas de la rama, prescriben y obligan a que los concesionarios cumplan con el pago por el uso y aprovechamiento de los recursos naturales confiados para su explotación. El incumplimiento de esta obligación puede ocasionar la caducidad del derecho del concesionario sobre los recursos naturales. Esta positiva regulación, indican las condiciones mínimas y máximas de la utilización de los recursos naturales.
2.3. EL DERECHO AL AMBIENTE SANO Y EQUILIBRADO
podían ser tutelados jurisdiccionalmente. Ello no obstante, cierta doctrina6 y
alguna jurisprudencia comenzaron a aceptar la tutela de esos intereses. El camino para identificar estos intereses con los derechos individuales se abrió tratando de vincular el derecho al ambiente con otros reconocidos en el derecho positivo y especialmente en el cuadro constitucional, aunque relacionándolo fundamentalmente con el derecho a la vida y a la salud, se tuvo que recurrir a los derechos implícitos.
De la vinculación del Derecho al ambiente salubre con los derechos fundamentales deriva que no sólo la administración no puede lesionarlo ni aun bajo pretexto de sus propias competencias, sino que la Corte entiende que ni la decisión más democrática, asumida por la humanidad de la colectividad, podría alertarlo. Ello, toda vez que de la lesión al ambiente pueden derivar daños. Perjuicios o malestares concretos en la salud de las personas. “Está claro –afirma la Corte– que la administración no tiene el
poder de convertir al ambiente insalubre, ni aun en vista a motivos de interés público de particular relevancia”. El paso siguiente es el del reconocimiento
de un verdadero derecho al ambiente que, por lo general, los ordenamientos jurídicos tardaron en reconocer hasta ni contar con un texto positivo en tal sentido, pretendiendo preferentemente un texto de nivel constitucional.
El derecho humano a un ambiente sano, adecuado y equilibrado está inscrito en el inciso 22º del artículo 2º de la Carta Magna de 1993, y también lo estuvo en la de 1979. Esta prescripción es casi similar a la de otros
6 MORELLO, Augusto. “La defensa de los ‘intereses difusos’ y el derecho procesal”, JA 1978- III-321;
países, y en el plano internacional. El avance de la ciencia y la tecnología ocasionan que este derecho sea vulnerado en grandes proporciones en todo el planeta, y es que los humanos con su gran capacidad y desarrollo de instrumentos tecnológicos, está en capacidad de destruir el ambiente hasta ocasionar problemas catastróficos, como vemos en casi los diferentes continentes, a ello se debe los extraños cambios climáticos y calentamiento global, tormentas tropicales, sequías, etc.
El objetivo del Derecho Internacional en los últimos 70 años, en materia ambiental, es la de promover la humanización de la humanidad a partir del reconocimiento de un conjunto de derechos a nivel planetario y reconocido por todos los Estados conformantes de lo que hoy es el Organismo Internacional de Naciones Unidas (ONU). Inicialmente se la incorporada en la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, luego de terminada la Segunda Guerra Mundial. Hasta entonces, no existía una norma de rango internacional que obligara a los Estados conformantes a promover el respeto por el ambiente sano y equilibrado.
Más adelante, se suscribieron un conjunto de convenios y tratados referentes a promover el respeto, prevención y cuidado del medio ambiente. Entre otros tenemos por ejemplo la Declaración de Lisboa de 1988 nacida en el marco de la “Conferencia Internacional sobre garantías del Derecho Humano al Ambiente”. Por medio de esta Conferencia se obliga a todos los
vivible y conservando la ecología de nuestro entorno. Asimismo, se recomienda a los Estados parte a crear instrumentos jurídicos para hacer posible que cada persona y ciudadano pueda ejercer y exigir este derecho.
La Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo recomendó también varios principios de rango jurídico para hacer efectivo la protección del ambiente y el desarrollo sostenible. Sostiene en la parte que corresponde a los “Principios, Derechos y Deberes Generales” a cada uno de ellos, como
un derecho humano fundamental: “Todos los seres humanos tienen el derecho fundamental a un medio ambiente adecuado para su salud y su bienestar”.
También, “El Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”, “La Declaración Americana sobre Derechos Humanos” o más conocida como “Pacto de San José de Costa Rica” entre muchas, son
mandatos a los que el Perú como Estado civilizado se ha adherido. También se tiende a promover el respeto del derecho de toda persona a desarrollarse en un ambiente que no sea el contaminado que hoy verificamos en las ciudades.
y mayor extensión, se puede percibir que a este derecho se le ha dado una mayor importancia. También, existen otros dos artículos relacionados al ambiente, es el caso del artículo 7º, que prescribe el reconocimiento como derecho de la persona el derecho a la salud, el cual muy lamentablemente y en varias ocasiones ha sido vulnerado por innumerables ilícitos ambientales. Por su parte, la norma prescrita en el artículo 59º de la misma Constitución, señala los deberes y obligaciones de la Nación a garantizar muchas libertades: de trabajo, empresa, comercio e industria, siempre y cuando estas libertades no lesionen la salud personal ni colectiva de las personas.
En la legislación especializada, tenemos a Ley General del Ambiente, norma regulatoria del Derecho Ambiental nacional. El artículo I del Título Preliminar prescribe de manera taxativa lo siguiente: “Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida”. A su vez, en el artículo VIII del mismo título señala: “Toda persona natural o jurídica, pública o privada, debe
asumir el costo de los riesgosos daños que genere sobre el ambiente”. Así también, el artículo 6º del Título I señala: “El ejercicio de los derechos de
propiedad y a la libertad de trabajo, empresa, comercio e industria, están sujetos a las limitaciones que establece la ley en resguardo del ambiente”.
Luego también, con referencia a la propiedad que menciona el párrafo anterior, la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, en el Decreto Legislativo 757 prescribe en el artículo 9º: “Toda empresa tiene
este derecho no libera ni excusa el cumplimiento de las disposiciones legales con respecto a mantener la higiene y ni la seguridad industrial, así como la preservación y conservación del ambiente y la salud pública.
En esta misma orientación, el Reglamento del Régimen de Garantía para la Inversión Privada cuando hace mención al derecho de libertad de empresa prescrito en el artículo 91º del Decreto Legislativo 757, señala textualmente lo siguiente: “El derecho a la libertad de empresa o industria
reconocido por el artículo 9º del Decreto Legislativo Nº 662, implica que el Estado no interferirá en la forma en que las empresas desarrollen sus actividades productivas, sin perjuicio de las disposiciones relativas a higiene, salubridad, conservación del medio ambiente y seguridad industrial”.
Finalmente, el Código Civil peruano de 1984 también refiere jurídicamente muchos aspectos sobre el tema. Así, en su artículo 961º (cuando regula derechos del ejercicio y régimen de la propiedad privada) señala lo siguiente: “El propietario, en ejercicio de su derecho y especialmente en su trabajo de explotación industrial, debe abstenerse de perjudicar las propiedades contiguas o vecinas, la seguridad, el sosiego y la salud de sus habitantes. Están prohibidos los humos, hollines, emanaciones, ruidos, trepidaciones y molestias análogas que excedan de la tolerancia que mutuamente se deben los vecinos en atención a las circunstancias”. Sin
2.4. LA POLÍTICA AMBIENTAL SEGÚN LA CONSTITUCIÓN
En este ámbito, la norma fundamental nacional, en el artículo 67º, desempeña un rol planificador de la política nacional sobre el ambiente y tiende a promocionar con sentido estratégico el uso y usufructo sostenible de los recursos naturales de la Nación. Estando a las afirmaciones del jurista CAILLAUX ZAZZALI y previo a entrar en el análisis de la temática, es importante remarcar el significado del título contenido en el Capítulo II del Título III de la Carta Magna que desarrolla constitucionalmente el régimen económico de la República. En tal sentido, el capítulo expresa “Del Ambiente y los Recursos Naturales” para incidir sobre el profundo valor que ostenta el
ambiente y los ecosistemas donde se desarrollan y asientan los recursos naturales cuya explotación constituyen en gran medida la base de la economía del país.
La derogada Constitución de 1979, ya regulaba lo concerniente a los “Recursos Naturales”, cuando el artículo 119º prescribía dos nociones: la
concesionario de explotar los recursos naturales renovables y no renovables, respetando los estándares internacionales para dar vigencia al significado del “uso sostenible” de la explotación der todos los recursos naturales.
La filosofía desarrollada en este rubro sobre la concepción sistémica de las relaciones hombre-naturaleza, actualmente, tiende a sostener que todos los organismos vivos cumplen una función específica en este planeta (aunque muchos de ellos no sean útiles para el ser humano) pero que están directamente comprometidas con el sostenimiento estratégico del equilibrio ecológico de los diferentes ecosistemas. Además, es de entenderse que son la fuente básica de todos los bienes y servicios elementales para el sostenimiento de la vida en el planeta.
satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado”.
Estas conceptualizaciones, conforman el contenido normativo de los recursos naturales, en los rangos Constitucionales como legales y reglamentarios:
a) Conceptualización legal sobre los recursos naturales sustentada en los intereses económicos.
b) Una concepción arbitraria respecto a que los elementos de la naturaleza, su valor y potencialidad son el legislador y los privados objetos o bienes sujetos al mercado y los intereses de las grandes empresas.
c) El enfoque ideológico del aprovechamiento de los recursos naturales está reservado a los intereses del Estado en cuando al otorgamiento de concesiones a los particulares bajo ciertas condiciones y obligaciones. En este caso, la concesión se constituye en un derecho real de acuerdo a las tendencias jurídicas más reconocidas.
naturales son patrimonio de la Nación y en tales condiciones, el Estado peruano es soberano en su aprovechamiento como representante de la sociedad en su conjunto.
Los juristas constitucionalistas, entre ellos Marcial RUBIO CORREA y Enrique BERNALES BALLESTEROS cuando analizaron la Constitución de 1979 señalaron que, “la referencia al derecho patrimonial de la Nación,
significa que los recursos naturales y su explotación no pueden estar separados del interés nacional, es decir no pueden ser explotados exclusivamente en beneficio de intereses privados, nacionales o extranjeros”. En este caso, BERNALES BALLESTEROS sustenta la tesis
que todos los recursos naturales forman parte del patrimonio del Estado, por lo mismo, considerando que muchos de esos recursos naturales son imprescindibles y elementales para la vida hay la necesidad de preservarlos y utilizarlos racionalmente, para beneficio de la presente generación y las futuras. Es de reconocer que estos recursos sirven para el progreso de la Nación en su conjunto, por ello la gran responsabilidad de su mantenimiento y aprovechamiento corresponde al Estado y nadie sino el gobierno que ejercita dicho poder en concreto.
incumplimiento de las normas vigentes. Para garantizar su utilización racional se promulgó la Ley Orgánica sobre la materia estableciéndose en el artículo 29º, las condiciones para garantizar la explotación y beneficio sostenible de todos los recursos naturales:
a) Los recursos naturales deben ser utilizados respetando las normas nacionales e internacionales, y para los fines para los que fueron concesionados.
b) Garantizar el cumplimiento de todas las obligaciones legales pertinentes para el beneficio de la contraprestación: Estado, empresa privada y la propia sociedad en su conjunto. En estos casos prevalece el principio de que los recursos naturales pertenece a todos quienes formamos parte de la sociedad organizada en el Estado.
En cambio, el artículo 67º constituye un nuevo aporte incluido en la Constitución de 1993. Se incorporó acertadamente la noción de “política nacional del ambiente” lo que no existía en la Constitución del 1979, aunque
ella de normó en el Código del Medio Ambiente y Recursos Naturales del año 1990 derogado (Decreto Legislativo Nº 613)7
Se ha llegado a consensuar de manera uniforme de que los aspectos que debe toda política nacional de ambiente son los siguientes:
7 La Ley General del Ambiente, Ley 28611 que recoge en su artículo 11, los lineamientos ambientales
A) Existencia de una normatividad legislativa ambiental completa, relevante y en capacidad de enfrentar los retos de la sostenibilidad y promover la práctica de conductas personales y sociales responsables con mantener un ambiente vivible.
B) Garantizar e institucionalizar políticas ambientales coherentes para los distintos ámbitos de la naturaleza y los recursos naturales, disponiendo mecanismos de gestión racional en su explotación cumpliendo rígidamente la legislación ambiental.
C) Promocionar en todos los niveles de la sociedad programas y acciones de responsabilidad ambiental tanto a nivel individual como colectivo.
D) Plantear mecanismos para garantizar la participación de los ciudadanos en coordinación con los organismos estatales en la conservación, recuperación, aprobación e implementación de las políticas ambientales
E) Presupuestar en suficiente cantidad de inversión y recursos en la gestión de protección al ambiente.
F) Formular planes y protocolos para la aplicación en el comportamiento de los ciudadanos, en los instrumentos legales administrativos y jurisdiccionales para la defensa del ambiente.
H) Voluntad política de los gobiernos desde los niveles gubernamentales más altos con capacidad de decisión para la gestión de la autoridad ambiental que responda las exigencias de la colectividad.
La Constitución Política de 1993 resulta insuficiente en su contenido normativo para promover el derecho a nivel macro a un ambiente sano, al mismo tiempo resulta insuficiente para la solución del problema ambiental actual. Pues, en estas últimas décadas la situación de contaminación del ambiente y sus efectos son catastróficos a nivel regional, nacional e internacional. Y cualquier solución al problema, tiene que ser enfocado desde un punto de vista global.
2.5. LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES EN DEFENSA DEL
AMBIENTE
Todos los juristas concuerdan que pese a contar en nuestra Constitución de 1993 las garantías para hacer prevalecer el derecho al ambiente sano y equilibrado, éstas no son suficientes ni ejercidas por las personas naturales ni jurídicas, públicas ni privadas de manera responsable. En nuestro ordenamiento jurídico hay tres garantías constitucionales mediante los cuales se pueden ejercer la defensa de los derechos ambientales:
b. Sobre el proceso de Cumplimiento. Establecido en el artículo 200º, inciso 6º de la Constitución. Esta garantía y proceso constitucional es recurrido por personas e instituciones que perciben que muchas autoridades y funcionarios públicos no cumplen sus funciones de supervigilar el cumplimiento de la legislación ambiental, muy a pesar de ostentar tales facultades. Es mediante este proceso que se ha obligado a los funcionarios a cumplir las normas regulatorias de la materia.
c. El proceso de Habeas Data. Establecido en el artículo 200º, inciso 3º de la Constitución. Este proceso para algunos juristas no debiera ser utilizado, pero ella es pertinente y tiene relación cuando las entidades públicas niegan informaciones respecto a la situación ambiental, en consecuencia, este proceso deviene en importante para la defensa de los derechos ambientales.
Asimismo, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el medio ambiente en varias Sentencias. Al respecto trascribimos tan solamente dos en su parte sustancial:
1. “A partir de la referencia a un medio ambiente ‘equilibrado’, el Tribunal
sumar los elementos sociales y culturales aportantes del grupo humano que lo habite. Tales elementos no deben entenderse desde una perspectiva fragmentaría o atomizada, vale decir, en referencia a cada uno de ellos considerados individualmente, sino en armonía sistemática y preservada de grandes cambios. Por consiguiente, el inciso 22 del artículo 2º de la Constitución, implica que la protección comprende el sistema complejo y dinámico de todos sus componentes, en un estado de estabilidad y simetría de sus ecosistemas, que haga posible precisamente el adecuado desarrollo de la vida de los seres humanos” (Expediente 0018-2001-AI/TC,
Fundamento Jurídico 7º).
2. “La Constitución Política de 1993 (artículo 2º, inciso 22) reputa
suelo, flora, fauna –como el entorno urbano»; además, el medio ambiente, así entendido, implica las interrelaciones que entre ello se producen; clima, paisaje, ecosistema, entre otros.
Una vez precisado el concepto de medio ambiente, hay que hacer referencia al Derecho en sí. La Constitución ha elevado al nivel de fundamental este Derecho. Estando a tal situación, el Estado tiene el deber de efectivizar su plena vigencia, así como prever los mecanismos de su garantía y defensa en caso de trasgresión. El contenido del derecho fundamental a un medio ambiente equilibrado y adecuado, a saber; 1) el derecho a gozar de ese medio ambiente y 2) el derecho que ese medio ambiente se preserve.
Existen otros factores a tenerse en cuenta. El derecho a la preservación de un medio ambiente vivible, sano y equilibrado compromete cumplir determinadas obligaciones para los poderes públicos y las empresas industriales de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. A juicio del Tribunal Constitucional, tal obligación alcanza también a los particulares, y con mayor razón a aquellos cuyas actividades económicas inciden, directa o indirectamente, en el medio ambiente” (Expediente 0048-2004-AI/TC, Fundamento Jurídico 17).
2.6. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA LEY GENERAL DEL
AMBIENTE
Hace más de quince años (15/10/05) se promulgar la Ley General del Ambiente. Esta norma nacional regula en su primera parte, los principios que tutelan el ejercicio del derecho al ambiente y a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado, de igual manera, diseña la política nacional del ambiente y gestión ambiental, desde luego, la responsabilidad por el daño ambiental entre otros puntos.
racional y sostenible de los recursos naturales. También de las normas sobre el régimen de responsabilidad por el daño ambiental.
En esta parte analizamos los Derechos y Principios del Título Preliminar de la Ley General del Ambiente vigente por considerar de importancia para la tesis:
Artículo 1. Del derecho y deber fundamental. Este primer artículo explica de manera clara el derecho de toda persona y con carácter de irrenunciable a vivir en un ambiente saludable y equilibrado, es decir, que dicho ambiente debe permitir el óptimo desarrollo y desenvolvimiento de la vida tanto en forma individual como colectiva, y que cualquier forma de explotación de los recursos naturales debe hacerse con sentido sostenible.
Artículo 2. Del derecho de acceso a la información.
Considerando que actualmente vivimos y afrontamos en el conjunto del país serios problemas de contaminación, este artículo prescribe que todos los ciudadanos e instituciones tenemos el pleno derecho de acceder en tiempo oportuno al conocimiento de toda la información oficial respecto a las diversas situaciones de contaminación ambiental.
Artículo 3. Del derecho a la participación en gestión ambiental.
prevención del ambiente deben asumir responsabilidades el Estado y la sociedad en su conjunto.
Artículo 4. Del derecho de acceso a la justicia ambiental.
El Estado como organismo del conjunto de la sociedad está en la obligación de tutelar mediante la justicia a su cargo la salud del pueblo y el ambiente mediante sus organismos nacionales y regionales, también la diversidad biológica, el patrimonio cultural y garantizar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.
Artículo 5. Del principio de sostenibilidad.
Esta norma permite garantizar que los recursos naturales, en sus diversas clases no solamente deben beneficiar a la generación del presente, sino también a las futuras, por ello se sustenta el principio de sostenibilidad en el aprovechamiento de los recursos naturales-
Artículo 6. Del principio de prevención.
Esta norma permite sustenta como objetivo prioritario el prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental, es decir, adoptar todas las medidas posibles para mitigar, recuperar, restaurar o compensar los daños sufridos. En la prevención está la salvación del ambiente sano.
Artículo 7. Del principio precautorio.
absoluta, no debe procederse a proseguir con actividades industriales o similares.
Artículo 8. Del principio de internalización de costos.
Cuando se verifique que persona natural o jurídica, pública o privada, haya causado daños al ambiente debe asumir los costos de los riesgos o daños que genere sobre el ambiente desarrollando acciones para su mitigación o recuperación al estado en que se causó el daño.
Artículo 9. Del principio de la responsabilidad ambiental.
Este principio prescribe que una persona natural o jurídica, pública o privada que ha ocasionado daños ambientales, tiene la obligación de adoptar medidas para su restauración, rehabilitación o reparación según corresponda o, cuando lo anterior no fuera posible. También a compensar en términos ambientales los daños y perjuicios ocasionados, al margen de otras responsabilidades administrativas, civiles o penales.
Artículo 10. Del principio de equidad.
Artículo 11. Del principio de gobernanza ambiental.
La planificación de las políticas públicas ambientales de parte del Gobierno y las entidades privadas, se rigen por el principio de gobernanza ambiental. Esto significa que debe existir armonía de los planes, políticas, organismos, normas legales, procedimientos e información con la participación efectiva de los sectores públicos y privados en la adopción de decisiones, solución de conflictos y acuerdos por consensos, con respeto al orden jurídico y plena transparencia.
2.7. INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS
NATURALES Y EL AMBIENTE
Dentro el diseño de la protección ambiental, el manejo ordenado y sostenible del ambiente y de los recursos naturales existen fundamentalmente cuatro herramientas funcionales: los Comités de Gestión Ambiental, la Zonificación Económica y Ecológica (ZEE), los programas de Administración y Manejo Ambiental (PAMA) y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).
2.7.1. LOS COMITÉS DE GESTIÓN AMBIENTAL
Ambiental, deben instituirse en tres dimensiones territoriales del Estado (Gobierno (Nacional, Regional y Municipal). En los Comités de Gestión Ambiental están involucrados las instituciones públicas como privadas y son los entes operativos con los cuales se debe garantizar los logros del Sistema de Gestión Ambiental y de los Planes de Gestión Ambiental. La clave, desde la base, debe estar en su fortalecimiento, tanto en el aspecto técnico y financiero. Los Planes de Gestión Ambiental deben estar coherentemente articulados con los planes de Desarrollo Sostenible en todas las áreas territoriales y sectores administrativos.
2.7.2. LA ZONIFICACIÓN ECOLÓGICA Y ECONÓMICA (ZEE)
La ZEE es un instrumento metodológico que viene siendo impulsada de manera especial por el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) hasta antes de su fusión con el Ministerio del Ambiente y el Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana (IIAP)8. Hace uso de un conjunto
de indicadores geográficos y físicos, también sociales y económicos relacionados con el ambiente. Lo esencial de esta metodología está en que cuando los territorios son heterogéneos en sus perfiles fisiográficos, sus formas de producción, sus flujos de intercambio y sus perfiles socio demográficos.
2.7.3. LOS PROGRAMAS DE ADECUACIÓN Y MANEJO AMBIENTAL
(PAMA)
Con la nueva legislación, la Dirección General de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas, exige de manera obligatoria que los
8 El IIAP, en alianza con los Gobiernos Regionales, viene realizando estudios de ZEE en Madre de Dios,
concesionarios y operadores de la riqueza natural de hidrocarburos planifiquen sus respectivos PAMA, con el objetivo de mitigar o proceder a cancelar los impactos negativos que pongan en peligro el ambiente por acción de las actividades que realizan. Más adelante, la directiva se hizo extensivo a otras actividades. Con la creación del Ministerio del Ambiente se viene creando nuevos requisitos para fortalecer la eficiencia y alcances de estos Programas.
Al respecto, el artículo 26 de la Ley General del Ambiente señala que “La autoridad ambiental competente puede establecer y aprobar
Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), para facilitar la
adecuación de una actividad económica a obligaciones ambientales
nuevas debiendo asegurar su debido cumplimiento en plazos que
establezcan las respectivas normas, a través de objetivos de desempeño
ambiental explícitos. Metas y un cronograma de avance de
cumplimiento, así como las medidas de prevención, control, mitigación,
recuperación y eventual compensación que corresponda. Los informes
sustentatorios de la definición de plazos y medidas de adecuación, los
informes de seguimiento y avances en el cumplimiento del PAMA, tienen
carácter público y deben estar a disposición de cualquier persona
interesada”.
ambientales. También, indica de manera expresa que el incumplimiento de un PAMA es sancionada administrativamente, sin perjuicio de las civiles o penales a que hubiera lugar. Es el Ministerio del Ambiente el que asume mayores responsabilidades en el cumplimiento de los alcances de los PAMA. También en segundo nivel, los Ministerios correspondientes, los Gobiernos Regionales y Locales. En forma tangencial, también el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN) asume funciones del monitoreo ambiental.9.
Es a partir de los muchos graves casos recientes de afectaciones al ambiente, la salud y la forma de vida de las comunidades nativas y alto andinas donde operan las empresas mineras y petroleras es que se ha procedido a reformular los criterios técnicos y legales para determinar las acciones pertinentes para reducir o eliminar los daños ambientales y al ecosistema. En este mismo rubro, el Ministerio de Energía y Minas ha prescrito el llamado Reglamento de Pasivos Ambientales para las actividades hidrocarboníferas, estableciendo determinados parámetros para remediar los pasivos ambientales generados por los pozos e instalaciones mal abandonados.
La crítica más severa a la forma cómo se vienen elaborando los PAMA provienen de los innumerables casos de consultoras contratadas por las empresas para su elaboración. Las críticas no son gratuitas, ella es respaldada por el caso más emblemático: la Doe Run del Perú
9 El OSINERMIN ha incidido su función fiscalizadora y reguladora en los lotes petroleros de la selva
(Oroya-Pasco) que, al margen de los problemas de gestión técnica y financiera, ha incumplido reiteradamente su PAMA.
2.7.4. LOS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA)
Según la normatividad ambiental vigente, los EIA, deben especificar y presentar técnicamente los efectos que en materia ambiente y los recursos naturales, en particular, sean pasible como consecuencia de las actividades industriales fabriles, mineras, gasíferas, viales e hidroenergéticas que se proyecte realizar. El asunto central radica en que la legislación ambiental, la autoridad del ramo que viene a ser el Ministerio del Ambiente en primer término, deben hacer cumplir de manera imparcial los alcances de los posibles daños y perjuicios ambientales que los proyectos y operadores de la inversión pública o privada pudieran ocasionar.
De conformidad al contenido del artículo 25º de la Ley General del Ambiente “los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), son instrumentos de
gestión donde se describe la actividad propuestas y los efectos directos
o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente físico y
social, a corto y largo plazo, así como la evaluación técnica de los
mismos”. En consideración a que los impactos al ambiente son de
diferente naturaleza y alcance, el Artículo 4 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental10 refiere que los
proyectos por operar, necesariamente requieren la certificación ambiental.
Ellas son de tres categorías:
a) Categoría I.- Declaración de Impacto Ambiental. Viene a constituir aquella que se aplica en determinadas situaciones de ejecución y operación de un proyecto de exploración y explotación de recursos naturales que no originarán impactos ambientales negativos en el ambiente.
b) Categoría II.- Estudio de Impacto Ambiental Semi detallado. Es la certificación que se expide a los proyectos de exploración y explotación cuando la naturaleza de las operaciones durante su ejecución, podrían originar impactos ambientales moderados y que aplicando medidas correctivas tienen que ser minimizados o eliminados.
c) Categoría III.- Estudio de Impacto Ambiental Detallado. Deviene en lícita y se aplica a proyectos de exploración y explotación cuando las características, dimensiones y ubicación, podrían causar impactos ambientales negativos, de mayor o menor dimensión. En estos casos se exige mayores estudios y análisis técnicos para monitorear dichos impactos. En estos casos se llega a proponer estrategias de corto y largo plazo sobre el manejo ambiental.
a) Descripción minuciosa de las acciones proyectadas por los interesados y los antecedentes del área de influencia donde se realizará las operaciones.
b) Describir los estudios científicos y la tecnológica adecuada para la eliminación de los impactos ambientales durante todo el ciclo que dure el proyecto de exploración y explotación.
c) Descripción del diseño aplicado y las estrategias tecnológicas del manejo ambiental dentro las metas ambientales establecidas, incluyendo según el caso, el plan de compensación, recuperación y el plan preventivo de contingencias, el plan de compensación de daños y el plan de cierre (esto es cuando, por ejemplo, una explotación minera culmina o se cierra su ciclo).
d) Promocionar y socializar el plan de la participación de la comunidad aleñada y ciudadana en general del entorno donde se desarrollará las operaciones empresariales.
e) Descripción de los planes de monitoreo, vigilancia y control de las acciones preventivas programadas.
f) Presentación del resumen ejecutivo de suficiente comprensión el que tiene por propósito de permitir que las comunidades afectadas accedan sin mayores tropiezos a comprender los alcances reales del EIA11.
11 Se presentan muchos casos que los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) son muy complejos y por ello
Todos los estudios de impacto ambiental, en la actualidad, son elaborados por técnicos del área de ingeniería ambiental. Las entidades del Estado cuentan para el caso con un amplio equipo de profesionales especializados en la materia y con experiencia en gestión ambiental. La elección del personal y entidad a cargo de la formulación de un EIA deviene en exclusiva responsabilidad de los gestores del proyecto. Ellos asumirán su financiamiento y los cotos de las respectivas tramitaciones ante el ministerio correspondiente. De acuerdo a las experiencias recientes, casi todos los EIA tienen deficiencias, por culpa o dolo, y todo por facilitar las operaciones de las empresas mineras o industriales. Tarde son las lamentaciones de los estudios mal elaborados sin respetar los estándares internacionales.
2.8. LOS MUNICIPIOS Y SU RESPONSABILIDAD EN LA
GESTIÓN AMBIENTAL
Una entidad proximidad entre población y la empresa constituyen las municipalidades. Es el nivel de gobierno más cercano en la solución de los problemas que afrontan los ciudadanos en su rutina social. Es el espacio donde las personas y ciudadanos despliegan sus acciones democráticas, ejercen su rol de gobierno y conduce su desarrollo local. Se distingue de otras instancias e instituciones administrativas públicas y estamentos de gobierno, como el regional y central.
