BASES DE JURISDICCIÓN EXTRATERRITORIAL?
2. EL ÁMBITO ESPACIAL DE LOS TRATADOS
Para empezar, los tratados de derechos humanos, en tanto que tratados inter- nacionales, se rigen por las normas contenidas en el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (CVDT), y a su vez, por aquellas previsiones del CVDT que recogen normas consuetudinarias1. En lo que afecta a la aplica- ción territorial de los tratados, el artículo 29 del CVDT establece que «un tratado será obligatorio para cada una de las partes por lo que respecta a la totalidad de su territorio, salvo que una intención diferente se desprenda de él o conste de otro modo»2. Este precepto refleja la propia configuración del ordenamiento
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1 STEDH, Loizidou c. Turquía, n.º 15318/89, 18 diciembre 1996, párrafo 43: «Los tratados de derechos humanos son tratados internacionales pese a que tienen un «carácter particular»».
2 El texto del actual artículo 29 del CVDT no suscitó debate especial alguno en el curso de su redacción, véase a este respecto, United Nations Conference on the Law of Treaties, First and Second Sessions, Vienna, 26 March-29 May 1968 and 9 April-22 May 1969, A/CONF.39/11/Add.2, párrafos 249 a 256.
internacional como aquel en el que la aplicación de las normas tiene una base principalmente territorial, salvo que el tratado contenga una finalidad distinta que puede establecerse por diferentes vías3.
Ahora bien, aunque podría presumirse que el tratado se aplica automáti- camente a la totalidad del territorio de los Estados parte, lo habitual es que los convenios recojan previsiones específicas sobre su alcance territorial4. De modo que en la práctica, prevalece la intención de las partes sobre la presun- ción de territorial5. Así, algunas cláusulas territoriales indican el territorio o los territorios a los que se aplica el convenio (cláusulas territoriales generales)6 y otras contienen un listado detallado de los territorios a los que se aplica el mismo (cláusulas territoriales específicas)7. El dilema se plantea, entre otros casos, cuando el ámbito de aplicación espacial del tratado se confunde con el propio objeto regulado. Así, cabe pensar, entre otros casos, que el Convenio y Estatuto sobre el Régimen Internacional de los Puertos de 1923 o el Conve- nio de Granada sobre la Protección de la Herencia Arquitectónica de Europa de 1965 se aplicarían exclusivamente sobre los puertos en el primer caso, y sobre los monumentos, edificios y estructuras definidas en el artículo 1 en el segundo caso, dado que el ámbito territorial de dichos tratados coincidiría con su objeto material8. Sin embargo, ante dicha hipótesis, el Relator Especial de la Comisión de Derecho Internacional (CDI) sobre el Derecho de los tratados, sir Humphrey Waldock, distinguió claramente entre la aplicación territorial de un tratado y el objeto al que se le aplica el mismo:
«The territorial application» of a treaty signifies the territories which the parties have purported to bind by the treaty and which, therefore, are the territories affected by the rights and obligations set up by the treaty. Thus, although the enjoyment of the rights and the performance of the obligations contained in a treaty may be localized in a particular territory or area, […] it is the territories with respect to which each party contracted in entering into the treaty which determine its territorial scope.»9
Del mismo modo en que el eje de la soberanía del Estado es eminentemente territorial, podría presuponerse que la aplicación del tratado se extiende a todo
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3 AUST, A., Modern Treaty Law and Practice, 3.ª ed., Cambridge University Press, 2013, p. 179.
4 DÖRR, OL, SCHMALENBACH, K., (eds.), Vienna Convention on the Law of Treaties. A Commentary, Springer, 2012, pp. 489-504.
5 REMIRO BROTÓNS, A.: Derecho Internacional Público. II. Derecho de los Tratados, Tec- nos, 1987, p. 288.
6 Artículo 5 del Protocolo n.º 6 al CEDH relativo a la abolición de la pena de muerte, de 1983, y artículo 2 (1) del Protocolo n.º 12 al CEDH relativo a la no discriminación, del año 2000.
7 Artículo 52 del Tratado de la Unión Europea y artículo 355 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
8 KARAGIANNIS, S., «Article 29 Territorial Scope of Treaties», en CORTEN, O. y KLEIN, P.
(eds.), The Vienna Conventions on the Law of the Treaties. A Commentary, Vol. I y II, Oxford Commen- taries on International Law, Oxford University Press, Oxford, 2011, pp. 731-763.
9 Comisión de Derecho Internacional, «Third Report on the Law of Treaties, by Sir Humphrey Waldock», A/CN.4/167 y Ad 1-3, Yearbook of the International Law Commission, 1964, Vol. II, pp. 12-16.
el territorio estatal. Sin embargo, el tratado suele desplegar sus efectos sobre el ámbito espacial fijado expresamente por las partes, que puede coincidir o no con el territorio soberano, incluido el espacio aéreo y las aguas jurisdiccionales (art.
29 CVDT in fine). Sin ánimo de entrar en los detalles10, entre otros, estos últimos son los casos de aplicación del tratado a las colonias del Estado o a los llamados eufemísticamente «territorios de cuyas relaciones exteriores sea responsable el Estado». Es destacable, a estos efectos, lo dispuesto expresamente en el Con- venio para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio de 1948 ya que establece que los Estados podrán «en todo momento, por notificación dirigida al Secretario General de las Naciones Unidas, extender la aplicación de la presente Convención a todos los territorios o a uno cualquiera de los territorios de cuyas relaciones exteriores sea responsable» (artículo 12). De manera que el Convenio citado permite que sus efectos se desplieguen en los territorios sobre los que los Estados parte no ejercen su soberanía en el sentido tradicional11.
Yendo más allá, en lo que se refiere a la aplicación extraterritorial de los tra- tados en otros supuestos, durante la redacción del CVDT algunos gobiernos en sus comentarios expresaron su opinión sobre el carácter defectuoso del artículo relativo a la aplicación territorial porque, conforme al texto de 1964, podía en- tenderse que la aplicación de un tratado está necesariamente confinada al territo- rio del Estado parte, y propusieron revisar el precepto y abordar la cuestión sobre la extraterritorialidad. Sin embargo, pese a la posible aplicación extraterritorial brindada por el artículo 29 del CVDT, la propia CDI nunca ha asumido la fun- ción de clarificar esta idea12.
Por otro lado, como advirtió el Relator Especial Paul Reuter, era inima- ginable incorporar una provisión similar a la del artículo 29 del CVDT a la Convención de Viena sobre el derecho de los Tratados entre Estados y Or- ganizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986 por la sencilla razón de que no cabe referirse al territorio de una organización internacional y menos aún a su aplicación extraterritorial13. No obstante, dado que había que tener presente la variedad de situaciones en las que las organi- zaciones internacionales ejercerían sus múltiples funciones, se optó por intro- ducir una fórmula que no fuera demasiado rígida, entendiendo además que era precipitado ahondar en la cuestión14. La solución fue un artículo 29 que hace
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10 A este respecto, REMIRO BROTÓNS, A., op. cit., 287-292.
11 AUST, A., op. cit. 12, p. 180. Lo mismo ocurre con el artículo 56 del CEDH, pero como vere- mos más adelante, este tipo de cláusula apenas ha tenido efecto.
12 KARAGIANNIS, S., «Article 29 Territorial Scope of Treaties», op. cit., p. 755.
13 Sobre este particular, MANIN, P. R., «The European Communities and the Vienna Convention on the Law of the Treaties between States and International Organizations or Between International Orga- nizations», Common Market Law Review, 1987, pp. 457-479.
14 Comisión de Derecho Internacional, «Draf Articles on the Law of Treaties between States and international organizations or between international organizations with commentaries», Yearbook of the International Law Commission, Vol. II, Part Two, 1982, p. 40.
referencia exclusivamente a los tratados firmados por uno o más Estados y por una o más organizaciones internacionales, sin aludir a la aplicación territorial de los tratados firmados exclusivamente por organizaciones inter- nacionales entre sí.
A ello se añade que las obligaciones erga omnes y el régimen especial de los derechos humanos han contribuido a desplazar el énfasis en la base terri- torial hacia contextos extraterritoriales cuando el Estado ejerce su jurisdicción más allá de sus fronteras y siempre que exista una base específica en el Dere- cho internacional. Dicha norma internacional especial tendrá que justificar la conexión genuina entre el interés del Estado y el ámbito sometido a su juris- dicción extraterritorial. Algunos autores han explicado esta conexión sobre la base del «efecto útil» de los tratados de derechos humanos y sus propósitos humanistas fundacionales que hacen que el tratado sea interpretado conforme a su objeto y fin y tenga un efecto expansivo15. Esta lectura merece una atención especial, de ahí que en los epígrafes siguientes analicemos el término relativo a la «jurisdicción» tal y como se concibe en primer lugar en el Derecho in- ternacional en general y, en segundo lugar, en los tratados internacionales de derechos humanos en particular.