ACTUACIONES DE OFICIO

Denegación por parte de EITB de emitir un anuncio relativo al día 8 de marzo (10/96/OF)

En los primeros días del mes de marzo, esta institución tuvo conocimiento de un acuerdo de EITB por el que se denegaba la difusión de un anuncio realiza- do por la Asamblea de Mujeres de Bizkaia (AMB) para ser emitido durante esa primera semana de marzo, con motivo de la celebración del Día Internacional de la Mujer Trabajadora.

El citado ente público fundamentaba el rechazo del anuncio, básicamente, en la existencia de una norma del Consejo de Administración que impide la admisión de «publicidad relativa a la difusión de ideas filosóficas, religiosas o de carácter político». Según alegaba EITB, la razón de ser de dicha norma es proteger el principio de pluralidad e igualdad, que se vería lesionado si se da preferencia a los grupos que tienen más capacidad económica y pueden «pagar»

para difundir sus opciones ideológicas.

Por su parte, el Ararteko entendía que la prohibición de la emisión solicita- da constituía un recorte de la libertad de expresión y de difusión de las ideas que carecía de justificación suficiente.

En opinión de esta institución, la norma alegada por EITB para amparar su decisión no era de aplicación al caso concreto. El anuncio se limitaba a pro- pugnar una situación social más justa y una profundización en las condiciones de igualdad. Y la igualdad material entre las personas y los grupos sociales no es una idea filosófica ni política, sino un principio básico de la convivencia demo- crática y uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico, recogido en el art. 1.1 de la Constitución.

Puesto que la norma prohibitiva supone una limitación de la libertad de expresión y de acceso a los medios de comunicación, ha de ser interpretada restrictivamente. En este sentido, la difusión de ideas de carácter político o reli- gioso debe entenderse en relación con las ideas propias de una formación de esos tipos y, por ello, diferentes de otras opciones partidarias igualmente válidas.

En tales casos, la promoción de una idea iría en detrimento de las contrarias, pero en el supuesto debatido ello no sucedía. La defensa de la igualdad entre las personas no constituye una idea de un grupo social determinado, sino que - como se ha afirmado- supone uno de los pilares básicos de la organización de- mocrática de la vida social. Al principio fundamental de la igualdad no se opone ningún otro principio legítimo. En este ámbito no son admisibles posturas antitéticas o enfrentadas; es más, la defensa de la desigualdad social entre muje- res y hombres entraría de lleno en el concepto de publicidad ilegal puesto que atenta «contra la dignidad de la persona» y vulnera «los valores y derechos reco- nocidos en la Constitución» (art. 3 a) Ley General de Publicidad).

En síntesis, puesto que propugnar la igualdad no puede considerarse difu- sión de una idea política, filosófica o religiosa, no resultaba aplicable la norma alegada por EITB.

Además del mencionado argumento, la intervención del Ararteko se funda- mentaba en otras consideraciones, entre las que pueden destacarse las siguien- tes:

Se aducía, por una parte, que el contenido del anuncio coincidía plenamen- te con los objetivos y programas de acción asumidos por la Administración Pú- blica Vasca y, especialmente, por Emakunde. En este sentido, el II Plan de Ac- ción Positiva elaborado por dicho instituto recoge como primer objetivo en el área de «Cultura y medios de comunicación» el de «Sensibilizar al conjunto de la sociedad vasca sobre la necesidad de la participación igualitaria de las mujeres y los hombres en el ámbito público y privado, fomentando la corresponsabilidad entre ambos sexos en derechos y deberes».

Tampoco puede ignorarse que la propia Ley 5/1982, de creación del Ente Público de Radiotelevisión Vasca, recoge entre los principios que orientan su funcionamiento tanto el respeto al principio de igualdad como la defensa y pro- moción de los valores cívicos de la convivencia reconocidos en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía (art. 3.c y d).

Resultaba evidente que el anuncio realizado por la AMB se integraba total- mente en los objetivos perseguidos por la Administración pública vasca que, lejos de obstaculizarse, debían ser promovidos y apoyados.

Por otra parte, y respecto al razonamiento del ente público de que el llama- miento a una manifestación por un colectivo privado no puede ser objeto de publicidad, el Ararteko consideraba, primero, que la convocatoria era algo abso- lutamente marginal en el contenido total del anuncio y, segundo, que además de tratarse de un hecho plenamente lícito, la manifestación del 8 de marzo constitu- ye una actividad tradicional de ese día que puede calificarse de cuasiinstitucional, en cuanto que es organizada unitariamente por numerosos colectivos de mujeres y sindicatos. En tercer -y no menos importante- lugar, esta institución entendía que no había quedado demostrado que la negativa a emitir el anuncio obedeciese a un criterio homogéneo aplicado en todos los casos. En este sentido, se recor- daba que, en otras ocasiones, EITB ha difundido publicidad de otras manifesta- ciones públicas o reuniones multitudinarias promovidas por iniciativa privada.

En conclusión, el Ararteko consideraba que la negativa a emitir el anuncio entrañaba una limitación no suficientemente justificada del derecho constitucio- nal a la libertad de expresión y al acceso a los medios de comunicación de titula- ridad pública que, además, podía resultar discriminatoria en cuanto que no res- pondía a una práctica uniforme por parte de EITB.

Los motivos expuestos llevaron al Ararteko a dirigir una recomendación a EITB, con el fin de que autorizase la emisión del anuncio realizado por la AMB con motivo de la celebración del día 8 de marzo. La urgencia de la actuación - puesto que no tenía sentido que el mensaje se difundiese con posterioridad a la citada fecha- aconsejó formular la recomendación sin esperar a que el ente pú- blico ampliase la información, como es habitual en el proceder de esta institu- ción. Ello no impedía que quedásemos abiertos a tomar en consideración cual- quier explicación o aportación de datos complementarios que EITB considerase oportuno remitir.

Con encomiable celeridad, puesto que la recomendación había sido envia- da el día 6, el mismo día 8 de marzo se recibió en esta institución una carta del Director General de EITB mediante la que nos comunicaba que el Presidente del Consejo de Administración se ratificaba en la resolución de no emitir el anuncio en cuestión. Esta decisión se apoyaba en el informe elaborado por el letrado asesor del Consejo que -muy consideradamente- nos fue remitido para su cono- cimiento y estudio.

El argumento central del mencionado informe consistía en insistir en el carácter filosófico del mensaje cuya emisión se solicitaba. Frente a nuestro plan- teamiento de que la promoción de la igualdad entre las personas no se puede considerar una ideología en sentido estricto, puesto que conforma un principio básico del orden social cuya negación conculcaría los fundamentos jurídicos y culturales de la convivencia, el informe entendía que el anuncio tenía contenido filosófico en cuanto que abordaba la cuestión última de qué es el ser humano.

Mantenía asimismo que «la igualdad como principio básico de la convivencia no es necesariamente algo unívoco ni siquiera conceptualmente», por lo que cabrían en este terreno planteamientos contrapuestos. En definitiva, la conclu- sión que el informe alcanza es que: «estamos ante la publicidad de una Asocia- ción concreta que representa una concepción, también concreta, del ser hu- mano y de la relación de los sexos, por lo que es evidente que cae de lleno dentro de la prohibición de publicidad pagada de ideas filosóficas, por más restrictiva que quiera ser la interpretación del precepto».

Por otra parte, el informe confirma la idea de que admitir ese tipo de publi- cidad pagada supondría discriminar por razones económicas a unos colectivos frente a otros. Para terminar, estima que el problema planteado es ajeno a la libertad de expresión, porque el vehículo de la misma son los espacios informa- tivos y los programas de debate y, en ningún caso, la publicidad.

Con posterioridad a la mencionada comunicación, el Director General del ente compareció ante la Comisión de control parlamentario de EITB para expli- car la negativa del ente público a la emisión del anuncio, ratificándose en las argumentaciones mencionadas.

No obstante, con independencia de constatar que la recomendación for- mulada no había sido aceptada por EITB, el Ararteko consideró que el tema era merecedor de una reflexión más pausada, no sólo porque la cuestión puede volverse a suscitar en el futuro, sino también porque el caso concreto entronca con la problemática general del ejercicio del derecho a la libre difusión de las ideas y del acceso a los medios de comunicación. Por ello, esta institución no dio por finalizada su intervención y volvió a dirigirse a EITB, transmitiendo una serie de reflexiones:

1- Frente a la tajante afirmación de que el mensaje propuesto por la AMB era «filosofía con toda evidencia», el Ararteko planteaba que EITB ma- nejaba una concepción excesivamente amplia de lo que es filosófico. En efecto, entendida la filosofía de ese modo puede abarcar cualquier idea o planteamiento intelectual, puesto que, explícita o implícitamente, éstos

pretenden responder a alguno de los grandes interrogantes sobre la hu- manidad. En este sentido resultaba indudable que el anuncio en cuestión reflejaba un determinado pensamiento filosófico, pero no puede ignorarse que tal idea (la igualdad de todas las personas) constituye la base misma del sistema democrático, recoge la esencia de todos los ordenamientos jurídicos surgidos a la luz de la Ilustración, y forma parte del acervo ideológico y cultural que comparten las sociedades europeas.

El problema es que en el caso concreto no se trataba de una discusión axiológica, sino de la aplicación de una norma limitadora de la libertad que, como tal, debe ser interpretada restrictivamente. Por esa razón, la mera alusión a unos valores comúnmente asumidos no deben conside- rarse ideología a efectos de la prohibición.

Por otra parte, una concepción tan amplia de lo que son ideas filosóficas conduce, llevada al extremo, al absurdo de impedir prácticamente cual- quier publicidad. En coherencia con tal concepción deberían proscribirse todos los anuncios que -ya sea para vender un automóvil, un detergente o un sistema de ahorro- refuerzan actitudes consumistas, competitivas o agresivas, difunden ideas sobre lo que ha de entenderse por felicidad, por equilibrio ecológico, por realización personal o por el «triunfo en la vida». Y, con más razón, debería eliminarse toda la propaganda que con diferentes objetivos comerciales difunde mensajes que potencian la des- igualdad de roles entre mujeres y hombres o refuerza la imagen de la mujer como mero objeto. Parece evidente, por tanto, que en su aplica- ción cotidiana EITB no está haciendo la lectura de la norma sobre publi- cidad ideológica que ha aplicado al supuesto debatido.

2- El Ararteko reflexiona también sobre la afirmación del asesor de EITB respecto a que son admisibles distintas concepciones sobre la igualdad entre los sexos y que existen diversos movimientos feministas, por lo que dar audiencia a la AMB supondría discriminar a otros colectivos.

Efectivamente, ha de admitirse que el movimiento feminista es plural y, por ello, existen distintas líneas y diferentes orientaciones dentro del mismo. Resulta, asimismo, evidente que hay numerosas asociaciones feministas. Sin embargo, y frente a lo que se afirma en el dictamen, lo que a esas distintas asociaciones y líneas de pensamiento les hace con- verger bajo el calificativo de «feministas» es, precisamente, el hecho de compartir una idea común: la igualdad esencial de mujeres y varones.

Como ya se ha afirmado, puede haber diferencias sobre los medios o las estrategias para conseguir la igualdad efectiva, pero este objetivo -junto con la constatación de las discriminaciones fácticas que sufren las muje- res- representa la base misma del feminismo.

En conclusión, debe admitirse que el hecho de que en el anuncio se mencionase a la AMB resulta algo accidental frente a lo fundamental, que es la divulgación del principio básico de igualdad entre las personas de distinto género. De hecho, y como ya se advirtió en el primer escrito

del Ararteko sin que fuese rebatido en la respuesta de EITB, el contenido del anuncio podía haber sido objeto de publicidad institucional y resulta plenamente coincidente con ciertas campañas de sensibilización promo- vidas por Emakunde, por lo que no parece adecuado prohibir su divulga- ción por el único motivo de que es una asociación quien lo presenta.

3- Otro de los argumentos recogidos en el dictamen en que se fundamenta la decisión de EITB alude a la «difusión publicitaria pagada» de ideas políticas que -se afirma- está expresamente prohibida por el legislador en la Ley Orgánica 5/85, de Régimen Electoral General (LOREG).

Frente a esta opinión, el Ararteko estima que la LOREG no constituye la regulación general en esta materia, sino que se trata de una ley especial que regula el acceso de los partidos a los medios de comunicación exclu- sivamente en períodos electorales.

Paradójicamente -porque nos encontramos ante una modalidad de ejer- cicio del derecho fundamental a la libertad de expresión-, el régimen general de acceso a los medios de comunicación está regulado por leyes ordinarias: el Estatuto de Radiotelevisión (Ley 4/80), en el ámbito esta- tal, y Ley 5/82, de creación de EITB, en el autonómico. Por el contra- rio, la regulación del régimen especial de acceso a los medios en campa- ña electoral se recoge en ley orgánica (la LOREG o, en su caso, la LO 2/

1980, de las distintas modalidades de referéndum).

Así como en este segundo supuesto -campaña electoral- la publicidad tiene carácter gratuito, en el primero -acceso a los medios de grupos sociales y políticos fuera de campaña electoral- las normas no contienen ninguna disposición expresa, por lo que no se excluye la posibilidad de que la utilización del medio se someta a pago.

4- Por último, el Ararteko insistía en la idea de que la negativa de EITB en el caso concreto no obedecía a un criterio genérico, por lo que resultaba arbitraria y discriminadora.

El dictamen de EITB no abordaba este aspecto de la cuestión. Por el contrario, se limitaba a decir que el problema planteado es ajeno al tema de la libertad de expresión. No es esa la opinión de la doctrina jurídica ni de los organismos internacionales que se han pronunciado sobre el tema.

Tanto la Comisión Europea de Derechos Humanos (demandas 4515/

70, 7805/77) como el Tribunal Europeo (sentencias de 25-03-85, caso Barthold, ó 20-11-89, caso Markt intern Verlag GmbH) han entendido que la publicidad constituye una modalidad informativa tutelada jurídica- mente por la libertad de recibir y comunicar información e ideas, es decir, comprendida en el ámbito del art. 10 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos.

Es cierto que tanto el Tribunal Europeo como el Constitucional entien- den que el ejercicio de la libertad de expresión a través de los medios de comunicación social puede estar sometido a limitaciones, admitiendo

que las mismas sean más amplias con relación a la publicidad. Sin em- bargo, en la medida en que se trata de recortes de un derecho funda- mental, tales limitaciones deben reducirse al mínimo estrictamente nece- sario, justificándose en cada caso los motivos existentes. A nuestro en- tender, en la negativa de EITB a emitir el anuncio de la AMB no se habían demostrado esas necesidades y, en todo caso, no se habían expli- cado las razones que llevaron a utilizar en este caso un criterio diferente del seguido en supuestos similares.

Los motivos expuestos llevaron al Ararteko a ratificarse en la recomenda- ción remitida sobre la emisión del anuncio relativo a la celebración del día 8 de marzo y, asimismo, a generalizar su contenido, aconsejando que los argumentos elaborados por esta institución con relación al supuesto concreto fuesen adopta- dos como criterio general para futuras ocasiones, de manera que se permita la emisión de anuncios que promuevan la igualdad de todas las personas.

El pasado mes de octubre se recibió la contestación de EITB a la menciona- da recomendación del Ararteko. Esta respuesta dista de ser clara, puesto que el Consejo de Administración del ente se ha limitado a remitir un nuevo informe elaborado por su letrado asesor, sin indicar en ningún momento si asumen su contenido y sus conclusiones.

El extenso y documentado informe enviado por EITB contiene una detalla- da reflexión sobre algunos de los aspectos debatidos de la cuestión. Los principa- les argumentos y conclusiones alcanzadas pueden sintetizarse del siguiente modo:

La normativa que regula los servicios de difusión televisiva distingue per- fectamente los espacios destinados a publicidad y los destinados a opi- nión e información. El Legislador contempla la publicidad como un ries- go para la función y el pluralismo de los medios y, por tanto, para la libertad de expresión e información, por lo que la somete a limitaciones y a normas muy estrictas. Los espacios publicitarios se destinan única- mente a mensajes referentes a la actividad económica, excluyendo la difusión de cualquier tipo de ideas, en especial, las políticas, filosóficas y religiosas.

El autor del informe considera que los mensajes ideológicos han de di- fundirse gratuitamente y sólo en los espacios de información y opinión, en ejercicio del derecho de antena. La gratuidad tiene su fundamento en el principio de igualdad, «ya que autorizar la difusión de los mismos mediante pago, introduciría una discriminación arbitraria de los gru- pos económicamente más débiles frente a los que tienen, en sí mis- mos o en sus miembros, mayores posibilidades económicas».

En conclusión, y como el «spot» propuesto por la AMB contiene un mensaje ajeno a la actividad económica, constituyendo a su vez difusión de una idea filosófica, su emisión está prohibida por la normativa vigen- te. De hecho -se afirma-, el Consejo de Administración de EITB ha im- pedido la difusión de mensajes del mismo o similar carácter y, si alguna

vez se han emitido anuncios de contenido semejante al de la AMB, ello habría supuesto un error de ETB y una vulneración de la legalidad, por lo que de ningún modo puede constituir un antecedente a efectos de recla- mar un tratamiento idéntico.

El informe termina aclarando que todo lo anterior no sería obstáculo para la difusión del mensaje propuesto por la AMB «en espacios de información y de opinión, en calidad de propaganda y con arreglo a las normas objetivas que deben regular el derecho de antena».

El Ararteko no comparte los razonamientos ni las conclusiones contenidas en el informe elaborado por el letrado asesor de EITB. Por el contrario, una vez estudiado el mencionado dictamen con el detenimiento que merecía, llegó a la conclusión de que los argumentos en él contenidos no desvirtuaban los funda- mentos de su actuación, por lo que se ratificó íntegramente en las recomenda- ciones emitidas.

Siendo la principal función de esta institución la defensa de los derechos de la ciudadanía frente a actuaciones irregulares de la Administración pública, el Ararteko no tenía ninguna intención de entrar en un debate teórico sobre la cuestión de fondo. Entiende que esa tarea corresponde preferentemente a otras instancias dedicadas a la reflexión doctrinal. Por ello, el escrito que el pasado 31 de octubre remitió al Consejo de Administración de EITB contenía únicamente algunas consideraciones sobre determinados aspectos formales o de procedi- miento.

Además de recordar que no se ha comunicado expresamente a esta institu- ción la postura del Ente público sobre la cuestión debatida, el Ararteko se centra- ba en la posibilidad que -según el informe del letrado- existía de que se hubiesen puesto a disposición de la AMB espacios de información o de opinión para difundir su mensaje, permitiendo así el acceso de ese colectivo a la televisión pública.

Si el Consejo de Administración de EITB compartía dicha consideración, resulta llamativo -e incluso, contradictorio- que en su momento no se ofreciese a la AMB la posibilidad de emitir su «spot» por un camino diferente al pretendido, esto es, que no se permitiese al citado colectivo ejercitar su derecho de acceso a un medio público de comunicación difundiendo su mensaje gratuitamente. Y nos referimos al mensaje concreto, en la forma elegida por ellas, con independencia de la cobertura informativa que pudo darse a la celebración de la manifestación del 8 de marzo o a cualquier otra actividad que se desarrollase con idéntico motivo.

En conclusión, y además de la constatación de cierto menoscabo del dere- cho a la libre difusión de las ideas, el Ararteko percibía una insuficiencia en la información que EITB ha proporcionado, tanto a esta institución como a la AMB, sobre el modo concreto en que se articula el derecho de antena de los grupos sociales en dicho medio público. Por ese motivo, decidió iniciar de oficio una actuación dirigida a obtener información específica sobre dicho tema, desli- gándola de la intervención referida al anuncio propuesto por la AMB, y dándole