La  alteración  del  plan  antes  de  transcurrir  los  plazos  previstos  para  su   desarrollo desarrollo

El nuevo texto legal hace referencia a los plazos previstos para el desarrollo del plan,  pero en ningún momento fija cuales son, al ser esta previsión una competencia del  legislador autonómico, quién en la mayoría de los casos se remitirá a la temporalidad  establecida por el propio planeamiento. En este sentido por ejemplo se pronuncia el  artículo 115 TRLUC, en sus apartados cuarto y quinto, cuando dispone que: 

“4. Los plazos de ejecución son, en el caso de polígonos de actuación  urbanística en suelo urbano, los establecidos por el plan de ordenación  urbanística municipal o por el programa de actuación urbanística, y, en el  caso de sectores sujetos a un plan derivado, los que determina este plan. 

5. Los plazos de ejecución a que se refiere el apartado 4 comprenden los  plazos de urbanización y también los de edificación, si el planeamiento los  establece expresamente. En todo caso, el  incumplimiento del plazo de  urbanización no interrumpe el cómputo del plazo de edificación”. 

¿Qué sucede si el plan no establece ningún plazo de ejecución? En un primer momento  la jurisprudencia entendió que si ni la Ley ni el plan establecían ningún plazo, el  período para llevar a cabo la ejecución del plan era indeterminado, con lo cual ninguna  alteración del plan se producía antes de plazo; sin embargo a partir de la sentencia del  Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1993²⁵¹, es doctrina consolidada que existe  un plazo implícito: 

251 Ponente: Francisco Javier Delgado Barrio, RJ 1993\10115, FJ 4. 

“la responsabilidad derivada de una modificación anticipada de los planes  prevista en el art. 87.2 del Texto Refundido opera no sólo en los supuestos  en que se hayan previsto expresamente plazos para su ejecución sino  también cuando no exista esa previsión: el plan nace para hacerse realidad  –si así no fuera no pasaría de ser un dibujo muerto‐ lo que implica la  necesidad de desarrollar una compleja actividad de ejecución que reclama  siempre un cierto lapso de tiempo, de suerte que hay que entender que  existe un plazo implícito que abarcará el tiempo razonablemente necesario  para su ejecución lo que justifica una confianza legítima en que el plan va a  mantenerse vigente durante ese tiempo. Sólo así puede esperarse que los  particulares hagan gastos para su ejecución. 

Y si la modificación se produce antes del agotamiento de dicho plazo  implícito,  podrá  entrar  en  juego  la  indemnización  derivada  de  una  modificación anticipada”. 

Como expuso MAR BEL la finalidad de este pronunciamiento es evitar “que la no  determinación de un plazo de ejecución, que debe fijarse por prescripción legal, pueda  perjudicar a los derechos de los particulares que han confiado en la permanencia de  las determinaciones del planeamiento aprobado”²⁵². 

Consiguientemente cuándo los plazos establecidos hayan transcurrido, el propietario  no  tendrá  derecho  a  percibir  ninguna  indemnización  derivada  del  cambio  de  planeamiento o del acto o negocio que le adjudicaba la ejecución urbanística. Por lo  tanto es necesario que la alteración del plan tenga lugar dentro de un determinado  espacio temporal, sin que pueda prolongarse a lo largo del tiempo, aunque se debe  aceptar  un cierto  margen de tolerancia en  el cumplimiento  de  la  programación  establecida  para  la  realización  de  la  urbanización  y  edificación.  Por  ello  la  jurisprudencia establece que la ejecución de la urbanización debe realizarse “conforme  a la envergadura de la misma, en todo caso, en un plazo razonable y prudente, salvo  graves dificultades físicas o legales, de acuerdo con los principios de buena fe y  equidad, en razón de la realidad social contemplada y de la urgencia de la obra o  actividad a realizar”²⁵³. Por ejemplo el Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de 

252 “La responsabilidad patrimonial de la Administración por motivos urbanísticos”, RDUMA, núm. 147,  marzo‐abril 1996, pág. 87. 

253 STS de 25 de julio de 2000, ponente: Juan Manuel Sanz Bayón, RJ 2000\7025, FJ 5. Mismo sentido STS 

de 11 de mayo de 1998, ponente: Ricardo Enríquez Sancho, RJ 1998\3624, FJ 2. 

marzo de 1992²⁵⁴ desestimó la indemnización por los perjuicios causados por la  modificación que la aprobación de unas determinadas normas subsidiarias habían  introducido en la ordenación prevista en el Plan Parcial Mesa del Mar (Tenerife),  estableciendo que faltaba el requisito temporal necesario para la existencia de una  lesión  indemnizable,  al  no  poder  ser  considerada  de  anticipada  la  alteración  introducida, cuando hacía más de veinte años que el plan parcial había sido aprobado  definitivamente.   

“En el supuesto litigioso había sido el Plan parcial mesa del mar aprobado  definitivamente el 18 de octubre de 1965 el que había clasificado la Playa  de la Arena como suelo de reserva urbana… ni cale reputar "anticipada" 

una  alteración  del  planeamiento  que  se  produce  cuando  ya  habían  transcurrido más de veinte años desde la aprobación definitiva del Plan  parcial mesa del mar, promovido precisamente por la parte apelante…Y la  falta de este requisito temporal  ‐carácter anticipado de la modificación‐ 

hace innecesario examinar el destino previsto para el túnel al que se  refiere la parte apelante” (FJ 7). 

Para evitar que se generen dudas sobre este plazo implícito, el legislador autonómico  puede  pronunciarse  al  respecto.  En  este sentido  por ejemplo  el  artículo  28  del  Reglamento que desarrolla el TRLUC²⁵⁵, delimita el período que debe transcurrir a  efectos indemnizatorios para que la modificación o revisión del plan tenga carácter  anticipado, cuando aquél no establece ningún plazo: 

“En defecto de previsión expresa de plazos de ejecución por parte del plan,  a efectos indemnizatorios las modificaciones y revisiones no tienen carácter  anticipado si han transcurrido tres años desde la aprobación definitiva del  plan urbanístico derivado, cuando sea preceptivo, o desde que se haya  establecido la correspondiente ordenación detallada”. 

PERALES MALDUEÑO también se manifiesta en esta dirección cuando expone que: “no es suficiente que  la revisión o modificación del Plan se produzca antes de la finalización del programa temporal del Plan  de etapas correspondiente. Es preciso, además, que el Plan o PAU se esté ejecutando con arreglo a  dicho plan de etapas, o que, si existe un desfase, éste sea de escasa importancia y obedezca a motivos  justificados. En un proceso de ejecución de urbanización y edificación debe aceptarse un cierto margen  de  tolerancia  en  el  cumplimiento  de  su  programación.  Pero  no  cabe  admitir  el  derecho  a  la  indemnización si se produce un abandono, una interrupción o un retraso grave e injustificado en el  ritmo normal de ejecución”, “El derecho de propiedad…”, RDU, op. cit., pág. 34. 

254 RJ 1992\3385, cit. 

255 Aprobado por el Decreto 305/2006, de 18 de julio. 

3.3.2.  La  Inejecución  del  plan  por  causas  imputables  a  la  Administración,