La capacidad institucional y los derechos de la niñez: una propuesta para

Con base en la delimitación del concepto de capacidad institucional, de los preceptos teóricos del paradigma de derechos humanos, derechos de la niñez, gestión estratégica y asociativa, del planteamiento analítico de Vinzant y Vinzant (1994), del Manual de UNICEF para la Aplicación de la CDN (Op. Cit., 2007), de la guía de Save The Children sobre el Enfoque de derechos de Infancia en la planeación, implementación y evaluación (Op. Cit., 2007), y del Manual para la valoración de la capacidad de Instituciones nacionales de derechos humanos (PNUD, 2012), a continuación se proponen las categorías o ámbitos de análisis que tienen una incidencia con la capacidad institucional para implantar una gestión con enfoque de derechos de niñez en el ámbito municipal.

El factor humano es todo cambio institucional nace y deriva de las personas, por lo que el factor humano es fundamental para analizar la capacidad para adoptar los cambios requeridos para incorporar un enfoque de derechos de niñez en las etapas de la gestión pública. Este factor se define como el conjunto de características del comportamiento de los funcionarios que inciden en el logro de objetivos y el cambio organizacional, tales como liderazgo, estilo gerencial y cultura organizacional (Vinzant y Vinzant, Op. Cit.: 146).

El liderazgo, entendido como la aptitud para emprender, comunicar y motivar los cambios transformacionales dentro de las instituciones, mediante la consecución de objetivos de corto, mediano y largo plazo (Tichy y Ulrich, 1984:59), es esencial para guiar y acometer una agenda sostenida de cambio institucional.

Las personas establecen una serie de hábitos, costumbres y adoptan valores éticos y morales que conforman la cultura institucional. El análisis de ésta debiera ser un paso previo a la implantación de un enfoque de derechos de niñez, puesto que expresa la forma en que se conciben a las niñas, niños y adolescentes, desprendiéndose de ahí las acciones institucionales vinculadas con la niñez. El análisis culturo-organizacional permite dilucidar el tiempo y los recursos que se tienen que invertir para que los cambios en las instituciones sean acordes con los nuevos paradigmas de gestión que se implantan, de tal forma, que las acciones que se realicen para incorporar el nuevo enfoque de gestión sean viables.

El estilo gerencial es otro factor que juega un papel relevante en la incorporación de cambios en la gestión pública. El estilo gerencial que es incompatible para adoptar cambios de acuerdo con una gestión con enfoque de derechos de niñez es aquel extremadamente politizados, jerárquico-tradicional o reactivo. Los cambios necesarios para incorporar un nuevo estilo de gestión en un entorno muy politizado, requieren de más tiempo en la incorporación de una gestión con enfoque de derechos de infancia, puesto que los funcionarios tienen una mayor motivación o presión por satisfacer o serenar a los diferentes actores con los que interactúan.

Esto les lleva a priorizar sólo las demandas con mayor carga política, sin atención a las causas básicas o estructurales de los problemas más prioritarios. Un estilo gerencial pasivo o reactivo también mina el intento de un cambio en el enfoque gerencial, puesto que se prefiere que las cosas sucedan y responder al día a día, sin una visión a mediano y largo plazo.

Es necesario considerar que la consolidación de un nueva cultura organizacional es un propósito de largo plazo por naturaleza, por lo que, sin un liderazgo que promueva y guíe los cambios requeridos en el estilo gerencial y en la cultura organizacional con una visión a largo plazo, la implantación de una gestión con enfoque de derechos de niñez tendrá mínimas posibilidades de éxito (Varzant y Varzant, Op. Cit.: 147).

Estructura institucional. Este factor se define como el conjunto de elementos vinculados con la configuración de las instituciones para cumplir sus responsabilidades y para implantar los principios de los derechos de la niñez en los procesos de diagnóstico, evaluación,

implementación, control, evaluación y rediseño, tales como el tamaño, el diseño institucional y los recursos. De acuerdo con Vinzant y Vinzant (Ibíd.: 148), entre mayor sea el tamaño institucional, se requieren mayores recursos, temporales, técnicos y financieros para implantar un nuevo enfoque de gestión. El diseño institucional y los recursos destinados para incorporar un cambio deben ser consecuentes con los principios de derechos de niñez. En este punto, se debe considerar el desarrollo de la capacidad para recolectar y analizar información en las etapas de diagnóstico, planeación, implementación, control, evaluación y el rediseño.

Experiencia en gestión estratégica y asociativa. El tercer factor interno es la experiencia en los paradigmas de gestión estratégica y asociativa en el diagnóstico, planeación, implementación, evaluación y rediseño de acciones vinculadas con la niñez y la adolescencia.

Las instituciones que han incorporado la participación social, orientadas a la generación de valor público –gestión estratégica–, tendrán menos dificultad en implantar un enfoque de derechos de niñez.

La incorporación de una gestión de tipo asociativa evidencia experiencia, voluntad y cultura política, del conjunto de la administración pública, para orientar las acciones públicas y generar valor público, con capacidad para coordinar, negociar y consensuar entre los distintos actores sociales. Dicha capacidad es una base importante dentro del enfoque de derechos de niñez, puesto que ésta implica la coordinación entre los distintos garantes de derechos.

Además, significa una mayor posibilidad para incorporar la participación de la niñez, al tener espacios genuinos de participación social. También es importante destacar que el paradigma estratégico y el asociativo han sido un referentes en las experiencias internacionales sobre la aplicación de la Convención de los Derechos del Niño en el ámbito municipal (véase capítulo III).

Diseño del proceso de gestión pública. El último factor interno es el conjunto de elementos relacionados con el qué, quién, cuándo y cómo se desarrollan las acciones vinculadas con la infancia dentro del ciclo de gestión (Ibídem). Desde una perspectiva estratégica, las acciones vinculadas con la niñez debieran partir de un diagnóstico, en el que se identifique su problemática desde una perspectiva de derechos, contener una visión y serie de metas y

objetivos a corto, mediano y a largo plazo con un sistema de indicadores a partir del cual se monitoree su cumplimiento, y un sistema de evaluación articulado con las acciones de rediseño y un sistema de rendición de cuentas. Todo bajo un proceso asociativo en el que se incluya la participación genuina de niñas, niños y adolescentes. Dado que la perspectiva de derechos de infancia implica un cambio cultural en el relacionamiento con la niñez, su implantación en la Gestión Pública es a largo plazo.

La autonomía y el estímulo, como factores externos a las instituciones, son la pauta o base no sustituible para una gestión eficaz con enfoque de derechos de niñez. Se considera que el nivel de capacidad que aportan estos factores para emprender un cambio en el enfoque de gestión es mayor que el conjunto de factores internos, pues sin suficiente autonomía ni estímulo para el cambio, es imposible eliminar la inercia de una cultura institucional sustentada en una gestión de tipo tradicional (Ibídem) y basada en el viejo paradigma de necesidades en la atención a la niñez.

Autonomía. Se refiere al grado de libertad o independencia institucional para la auto-dirección conferido por las autoridades electas, tanto en términos legales, como fiscales. Dado que los derechos de la niñez implican acciones públicas transversales –intergubernamentales e inter- organizacionales–, se considera necesario conocer el nivel o grado de especificidad de la legislación, los mandatos, ordenanzas y reglamento para poder determinar la medida en que éstas permiten incorporar cambios en el enfoque de gestión. La combinación entre el presupuesto y la libertad en su uso conforman el grado de autonomía fiscal. Las instituciones en el ámbito municipal tienen un nivel bajo de autonomía, dado el alto número de prescripciones y controles a su presupuesto. Por tanto, el valor de utilizar una gestión de tipo estratégico dependerá de incorporar cabalmente un enfoque de tipo asociativo, tanto en la dimensión intergubernamental, como inter-organizacional (Boschken, 1988: 217).

Estímulo. Es un elemento que motiva y facilita los esfuerzos de cambio organizacional en la gestión. Desde el paradigma estratégico y de acuerdo con Bryson (Op.Cit.: 76), los principales motivos para incorporar cambios organizacionales son las amenazas y las oportunidades presentes en el entorno. Por un lado, las amenazas son un motivo muy poderoso en los

esfuerzos de cambio organizacional, puesto que los costos, tanto sociales como políticos, de no atenderlos, son fuertes. Las amenazas son un elemento dinamizador que posibilita el cambio organizacional y la incorporación de nuevas prácticas en los procesos de gestión. Por el contrario, las oportunidades en el entorno son menos notorias, pues los costos al no aprovecharlas son mínimos. Debido a ello, demandan menos atención por parte de los funcionarios públicos, aunque los costos de oportunidad sean mucho mayores (Vinzant y Vinzant, Op. Cit.: 145). Las oportunidades en el entorno tienen un mayor potencial de facilitar la incorporación de un enfoque de derechos de infancia que las amenazas, pues para responder a estas últimas, se tiene una mayor presión de respuesta inmediata, sin aprehender previamente el enfoque de derechos y aplicarlo en la acción pública. Por el contrario, las oportunidades permiten una respuesta consensuada para el re-direccionamiento organizacional.

Fuente: Elaboración propia con base en Ibíd.: 143.

Figura 2.1 Factores que conforman la capacidad institucional para implantar un cambio en el enfoque de gestión

Fuente: Elaboración propia con base en Ibíd.: 153.

A modo de conclusión, una gestión con enfoque de derechos de niñez en el ámbito municipal implica un gran cambio institucional, cuya posibilidad de éxito dependerá de varios factores.

Dos son los factores fundamentales: estímulo y un nivel de autonomía suficiente para que las diversas dependencias del gobierno municipal tengan posibilidad de incorporar los principios de derechos de niñez en su gestión. Partiendo de esta base, se requiere que los diversos factores internos que conforman las unidades del gobierno municipal (factor humano, diseño del proceso, estructura institucional, experiencia en gestión estratégica y asociativa) sean consecuentes con el paradigma de derechos. De esta forma, se amplía la posibilidad de un cambio institucional hacia la aprehensión de los valores de derechos de niñez y su implementación en la gestión cotidiana y a lo largo del ciclo de políticas públicas.

Figura 2.2 Dimensiones que conforman la capacidad institucional para implantar un cambio en el enfoque de gestión