El caso de Brasil: Sello UNICEF, Municipio Aprobado

En Brasil, alrededor del 32 por ciento de la población son menores de 18 años, y aproximadamente representa un tercio de la población en esa edad en América Latina. Para el 2009, alrededor del 21 por ciento de la población vivía en pobreza. En 2007, el alcance de la

1Es también importante destacar el trabajo de las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil en cada una de las experiencias que se analizan en este capítulo. Si bien el programa Ciudades Amigas de la Infancia es promovido por UNICEF, su operacionalización en cada país incluye el trabajo asociativo con organizaciones de la sociedad civil en las diferentes dimensiones territoriales.

pobreza entre la niñez fue mucho mayor, impactando al 40 por ciento de los menores de 18 años (CEPAL, UNICEF, 2010: 41). Si bien Brasil ha tenido grandes avances en su incidencia de pobreza reduciéndose en un poco más del 10 por ciento en el periodo 2004-2009 (Banco Mundial, 2011), aún son grandes sus desafíos en materia de equidad. La inequidad también está presente entre las regiones rural y urbana, y entre la niñez de raza blanca y negra.

El contexto político-administrativo de Brasil tiene características específicas a las cuales se adaptó la estrategia en aras de lograr un consenso para su operacionalización. Brasil tiene un régimen político federal. A partir de la Constitución de 1988, los municipios cuentan con autonomía administrativa, política y financiera, aunque coexiste un alto grado de federalización de las políticas públicas. El proceso de descentralización administrativo no ha ido acompañado de los recursos financieros necesarios para la ejecución de las nuevas atribuciones municipales. La división de competencias aún requiere de mejores definiciones, de tal forma que se evite la superposición, descoordinación y conflictos institucionales (Do nacimiento Limar, De Carvalho Vinicius, 2009: 19).

El Sello UNICEF inició su operacionalización en el estado de Ceará, al noroeste de Brasil, en 1999. Para el 2005, la estrategia había aumentado su alcance a 11 estados de la región semiárida del país, los cuales concentraban 13 millones de niños, niñas y adolescentes, y tenían los peores indicadores sociales del país. En el 2006, el Sello incorporó a 1,130 municipios de los 1,500 de la región; para el 2009, se anexaron todos los estados de la región amazónica y las comunidades de bajos ingresos en Río de Janeiro y Sao Paulo. La estrategia formó parte del Pacto Nacional Un Mundo apropiado para la Niñez en la región semiárida brasileña, que incluyó la ratificación del Presidente de la República (Luiz Inácio Lula Da Silva, 2004), de todos los gobernadores de la región semiárida, de 60 organizaciones de la sociedad civil, de representantes del sector privado, de organismos internacionales y de los Ministros (Ciudades Amigas de la Infancia, 2011).

El Sello UNICEF Municipio Aprobado es una estrategia de movilización para el cumplimiento de los derechos de la niñez y adolescencia, mediante su priorización en las políticas públicas y la construcción de capacidades de los garantes y sujetos de derechos desde las escalas

municipales. La estrategia ha sido concebida y liderada por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF Brasil. Actualmente, esta experiencia es considerada como una buena práctica o experiencia exitosa a nivel internacional, a tal grado, que se ha desarrollado una guía de implementación para su réplica en otros países latinoamericanos. La estrategia incorpora el enfoque de derechos de la niñez y adolescencia, combina las prioridades de las Objetivos de Desarrollo del Milenio y se focaliza en tres aspectos principales: mejorar la situación de la niñez y adolescencia; mejorar las capacidades de gestión pública en el nivel municipal, considerando el mejoramiento de mecanismos de participación social (Do nacimiento Limar, De Carvalho Vinicius, 2011).

La estrategia es, además, un reconocimiento competitivo, en donde los municipios que se inscriben a la iniciativa se comprometen al alcance de objetivos en materia de educación, salud y protección. Sus logros adquieren reconocimiento y dan visibilidad a las iniciativas impulsadas. Asimismo, se destaca la construcción de alianzas entre diferentes sectores y organizaciones. En suma, en el marco del Sello, se desarrollan capacitaciones, talleres, reuniones de coordinación y colaboración con participación social, y diversos instrumentos de comunicación con carácter lúdico.

Las fases de la implementación del Sello se sintetizan a continuación:

Tabla 3.1 Etapas de implementación del Sello UNICEF

Etapa Actividades

Planeación y movilización - Movilización de actores clave a nivel nacional y definición de una persona para el enlace intergubernamental.

- Definición de objetivo: Mejorar la situación de la niñez en un periodo de tres años y medio.

Organización - Designación de una persona de enlace intergubernamental.

- Conformación de municipios de acuerdo a su nivel de similitud en los indicadores sociales.

- Conformación de una Comisión coordinadora en el nivel municipal para la implementación de las políticas públicas.

Implementación - Definición de línea de base.

- Definición de acciones y de recursos para mejorar sus indicadores.

- Acciones para el fortalecimiento de capacidades de gestión municipal, con énfasis en la colaboración intersectorial, monitoreo y manejo de sistemas de información.

-Lanzamiento oficial de la estrategia, de manera lúdica y con gran alcance en los medios de comunicación.

-Movilización comunitaria, actividades intersectoriales de diagnóstico y evaluación con participación social y de la niñez. La participación de la niñez se lleva a cabo desde el análisis de situación, identificación de prioridades, implementación de los proyectos sociales, comunicación social y movilización de adolescentes.

- Firma de un Pacto Nacional con el compromiso de los tres niveles de gobierno.

- Armonización de la información municipal con los programas y presupuestos federales a nivel nacional.

Evaluación y retroalimentación - Evaluadores independientes evalúan información de implementación.

- Comisiones coordinadoras realizan evaluaciones y comunican los logros alcanzados.

- Calificación de los logros alcanzados en materia de impacto social, gestión de política pública y participación social.

- Las comisiones coordinadores reciben comentarios y recomendaciones, hacen aclaraciones, y ajustan sus acciones a emprender en un próximo periodo.

- Entrega de reconocimiento a municipios con mejores puntajes en evento con fuerte publicidad y a escala nacional, evento al que asisten funcionarios públicos, socios y el Presidente de la República.

Fuente: Elaboración propia con base en Do Nacimiento Limar, De Carvalho Vinicius, Op. Cit.:66.

A partir del análisis de cada una de las etapas de implementación del Sello, es posible identificar elementos de gestión estratégica y asociativa, entre ellos: visión estratégica, liderazgo en todos los niveles de la administración pública, cooperación y coordinación, participación social en todos los niveles y con todos los sectores, evaluación y generación de conocimiento, rediseño, transversalidad, entre los principales.

Entre los resultados más destacados de impacto destacan: la reducción de la tasa de desnutrición y de mortalidad infantil. En los 1,130 municipios de la región semiárida, la tasa de desnutrición infantil se redujo de 8.1 a 4.2 por ciento entre 2005 y 2007. La tasa de mortalidad infantil se redujo en 10.7 por ciento entre 2004 y 2006; en contraste con el 3.1 por ciento en los municipios donde no se aplicó la estrategia. En materia educativa, durante el periodo 2004-2005, la tasa de niños de 4 a 16 años matriculados en preescolar pasó del 56 al 63.5 por ciento. En materia de gestión municipal, los 691 foros realizados fortalecieron las capacidades de los funcionarios municipales en materia de participación y gestión integral en el tema de derechos de niñez. Un efecto de tal capacitación fue la creación de 170 consejos municipales de los derechos del niño y adolescente (UNICEF Brasil, 2011).

3.2 El caso de Colombia: Estrategia Municipios y departamentos por la Infancia, la adolescencia y la juventud, Hechos y Derechos

Colombia es una república unitaria, descentralizada con autonomía territorial y conformada por 32 departamentos y 1,099 municipios. La niñez y adolescencia representa el 37 por ciento de la población total, en términos absolutos son 15 millones de niños, niñas y adolescentes. El país ha tenido avances significativos en materia de pobreza pero subsisten desafíos en esta materia. Según el Banco Interamericano de desarrollo (2011), la tasa de incidencia de la pobreza para el 2009 fue de 45.5 por ciento.  Datos de UNICEF revelan que, seis de cada 10 niños y niñas menores de 6 años viven en situación de pobreza (UNICEF Colombia, 2011).

La estrategia Municipios y Departamentos por la Infancia, la adolescencia y la juventud –Hechos y Derechos– es una iniciativa concebida en Colombia en 2004. Actualmente, tiene el compromiso político de la Procuraduría General de la Nación, la Federación Nacional de Departamentos, los mandatarios de los 32 departamentos del país, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la asesoría técnica de UNICEF. Hoy día, la estrategia se encuentra operando en los 32 departamentos de Colombia y se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010, (Secretariado Internacional de Ciudades Amigas de la Infancia, 2011).

Asimismo, tiene reconocimiento como una experiencia demostrativa de Gobernabilidad Local y Derechos de Infancia en la región, otorgado por el Programa del Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD y la Oficina Regional de UNICEF para América Latina y el Caribe.

La estrategia Municipios y Departamentos por la infancia, la adolescencia y la juventud, Hechos y Derechos² es una alianza estratégica entre actores a diferentes escalas –nacional y sub-nacional– tiene como objetivo incidir en las decisiones políticas, técnicas, administrativas y financieras que contribuyan a la garantía de los derechos de la niñez. Sus ejes principales son el cumplimiento de obligaciones normativas en materia de niñez, el acompañamiento técnico en la formulación, gestión y evaluación de políticas públicas, la participación de la niñez, la articulación de actores y el control social en la gestión (UNICEF Colombia, 2011).

2 UNICEF Colombia, Estrategia Hechos y Derechos, en: http://unicef.org.co/Gobernadores/ , consultado el 2 de agosto de 2011.

La estrategia prioriza dos objetivos: la inclusión de la niñez en el ciclo de políticas públicas desde la escala municipal y el mejoramiento de la calidad de vida de niñas, niños y adolescentes.

Para el cumplimiento del primer objetivo, se desarrollaron las siguientes líneas de acción:

conocimiento y comprensión sobre la garantía de los derechos de la niñez, definición de prioridades, formulación de líneas de política pública, inversión en niñez bajo los criterios de equidad, suficiencia y pertinencia, seguimiento y evaluación a los efectos de la política en la situación de la niñez.

El segundo objetivo se focaliza en el monitoreo de 12 metas de política pública del país en materia de niñez y adolescencia: todos vivos, todos saludables, ninguno sin familia, ninguno desnutrido, todos con educación, todos jugando, todos capaces de manejar los afectos, las emociones y la sexualidad, todos registrados, todos participando en los espacios sociales, ninguno sometido a maltrato o abuso, ninguno en actividad perjudicial, los adolescentes acusados de violar la ley tienen un debido proceso y sanciones educativas proporcionales (UNICEF Colombia, 2011).

En el ámbito de creación y funcionamiento de la estrategia, se conformaron instancias colectivas, tales como la mesa de inspección, vigilancia y control, cuyo rol está vinculados con la generación de conocimiento, programación técnica, vigilancia y control; se llevaron a cabo encuentros con autoridades a nivel departamental y municipal para la inclusión de la niñez en los planes municipales; en materia de movilización social, se motivó la participación de los medios de comunicación, líderes de opinión, políticos y sociales.

Hechos y Derechos es una estrategia que debido a su reciente lanzamiento aún no ha sistematizado y difundido resultados de impacto; sin embargo, los resultados de proceso o intermedios han sido importantes en materia de cobertura de servicios, abogacía, información, conocimiento y fortalecimiento de capacidades en gestión pública, principalmente en la etapa de planeación en materia de derechos de niñez y adolescencia. En el aspecto de abogacía, la estrategia inspiró la inclusión del artículo 204 del Código de Infancia y Adolescencia,

impulsó la creación del Marco de Política Nacional en materia de niñez y adolescencia y el Sistema Nacional de Seguimiento que promueve la generación de información en materia de niñez y adolescencia.