CONCLUSIÓN

El mercado de seguros de de- pendencia está aún por desarro- llar. Una de las explicaciones apun- tadas en este trabajo gira en torno a los posibles efectos de expul- sión, público y social, del merca- do asegurador. No obstante, las expectativas de expansión de la fi nanciación pública disponible no parecen realistas en el actual con- texto de austeridad y de limitacio- nes al défi cit público. A su vez, la redefi nición de los contratos fami- liares implícitos con los cambios sociales y la mayor demanda de servicios de atención derivada del envejecimiento sugieren la necesi- dad de una alianza público-priva- y estuviera cubierto por el seguro

privado. Esta solución sería rele- vante en términos de efi ciencia del mercado, ya que la gran depen- dencia es un riesgo que puede ser más fácil de identifi car que la dependencia moderada. Además, hay que tener en cuenta que los problemas de riesgo moral son menos frecuentes en situaciones de gran dependencia. Kessler (2010) sugiere un seguro privado obliga- torio con una participación en los costes, que se incremente en fun- ción de los recursos del hogar.

Por supuesto, ello requeriría una armonización o, al menos, la coor- dinación de las escalas en virtud de las cuales se valora el grado de dependencia en los sectores públi- co y privado. Kessler (2010) tam- bién sugiere ir más allá de una exención tributaria simple, y pro- pone establecer un crédito fi scal reembolsable que benefi cie a to- dos los hogares, independiente- mente de su nivel de ingresos.

5. El Gobierno como

regulador de los seguros privados

La existencia de fallos de merca- do, asociados a problemas de infor- mación, sugiere la necesidad de proteger a los consumidores, ofre- ciéndoles información y, en gene- ral, la necesaria regulación y pro- tección contra la insolvencia del asegurador. Baltensperger et al.

(2008) apuntan a instrumentos de regulación de solvencia tales co- mo las restricciones de inversión de cartera, fondos de emergencia, control de acceso al mercado, su- pervisión e inspección. Otro argu- mento que justifi caría la exigencia de una regulación reside en la fal- ta de mercado debido a las imper- fecciones de la información. Aho- ra bien, no cabe pasar por alto que dichas normas de protección de los consumidores también pue- un familiar puede ser tomado en

cuenta para el cálculo de las pres- taciones de jubilación y de super- vivencia, siempre y cuando el cui- dador y la persona a quien cuida vivan juntos.

3. Políticas públicas

Por el lado de la demanda, el Gobierno puede ofrecer desgrava- ciones fi scales por los gastos deri- vados de las primas de seguro de dependencia si la elasticidad con respecto a la prima es sufi ciente- mente elevada. En el caso español, un estudio muestra que la elasti- cidad es signifi cativa y cercana a valores de 0,4 (Costa Font y Rovi- ra, 2008). En tal caso, una deduc- ción de impuestos por una parte de gastos en dependencia tendría un impacto sobre la suscripción de seguros y, a la vez, el Gobier- no podría subvencionar las pri- mas para los suscriptores de bajos ingresos, como ocurre en varios países respecto a los seguros pri- vados de salud. El Gobierno pue- de actuar también de forma indi- recta mediante la sensibilización sobre los riesgos de la dependencia y la probable necesidad futura de atención a las personas en situa- ción de dependencia. En este sen- tido, en Francia se debate con una clara concienciación pública sobre este riesgo, tal como han subraya- do Durand y Taleyson (2003).

4. Alianzas y participación en el coste

Otra alternativa para el desa- rrollo del mercado asegurador se centra en la limitación de la cober- tura pública y la privada, y el esta- blecimiento de formas de partici- pación en el coste. Al respecto, una propuesta podría contemplar que sólo un estado de gran dependen- cia se considerara como un riesgo

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En este artículo se han analiza- do algunos de los principales pro- blemas en torno a la cobertura de la dependencia en Europa, des- tacando la necesidad de diseñar alianzas público-privadas como so- lución a la existencia de una mayor demanda de cobertura asegura- dora a raíz de cambios sociales y democráticos, al tiempo que aumentan las limitaciones a una mayor cobertura pública. Se han examinado algunos modelos de alianzas con los que reforzar la coo- peración y la libertad de elección, vir- tudes propias de sociedades avan- zadas, sin dejar de garantizar la universalidad de las prestaciones, minimizando los efectos adver- sos sobre la equidad y reduciendo potenciales problemas de neutrali- dad fi nanciera.

NOTAS

(1) No obstante, la mayoría de sistemas de atención a la dependencia en Europa ofrece una combinación de ambos mecanismos (así, por ejemplo, en Alemania, donde la persona en situación de dependencia puede escoger entre un sistema de prestación en especie o de sub- sidio, pero, en este caso, con un valor equiva- lente de servicios menor para evitar problemas de oportunismo o riesgo moral (moral hazard)).

(2) Por ejemplo, en Francia, país de Euro- pa en el que existe un mayor número de pólizas privadas contratadas, sólo el 1 por 100 de los gastos de salud son fi nanciados por un seguro privado (ROSSO-DEBORD, 2010).

(3) Para más detalles sobre el particular, véase COSTA-FONT (2010).

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diaria. El Seguro Social de Dependencia presta servicios asistenciales de diverso tipo a aquellas personas que, previa solicitud y después de so- meterse a un estricto examen médico, son cla- sifi cadas en uno de los tres niveles reconocidos en la correspondiente Ley. Prácticamente toda la población está cubierta por este seguro, que se fi nancia mediante cotizaciones sociales y prioriza el cuidado en el hogar dispensado por parientes y allegados de la persona dependiente. Desde la implantación de este nuevo seguro social ha persistido la preocupación por su sostenibilidad fi nanciera. Durante muchos años, las prestacio- nes no se han revalorizado, mientras que las ta- sas de cotización se han incrementado en varias ocasiones en respuesta a los crecientes gastos. A pesar de las reformas introducidas últimamente, la cuestión de la fi nanciación sigue lastrando las perspectivas de desarrollo de este seguro.

Palabras clave: Seguro Social de Dependen- cia, sostenibilidad fi nanciera.

Abstract

Since the mid 90s of the past century the German welfare state offers a specifi c contribu- tory benefi t for all those individuals in need of daily care. The Social Care Insurance provides different types of services to persons who, having applied for it and passed a strict medical exam, are classifi ed according to the three dependency levels which the corresponding law distinguishes.

Nearly the whole population is covered by this insurance, which is fi nanced through social con- tributions and prioritizes home care by relatives of the dependent person. Since the implementa- tion of this new insurance, its fi nancial sustain- ability has been a matter of concern. Benefi ts have been not revalued during many years, while the contribution rates have been increased sev- eral times in response to growing outlays. Des- pite the recently introduced reform measures, the fi nancing question puts a burden on the de- velopment perspectives of this insurance.

Key words: Social Care Insurance, fi nan- cial sustainability.

JEL classifi cation: H-51, I18, I38.

I. INTRODUCCIÓN

C

ON la promulgación, en el año 1994, de la Ley del Seguro Social de Dependencia (Gesetz zur Sozialen Pfl egeversicherung) se puso fi n (provisional) a un largo con- fl icto político en torno al asegura- miento del riesgo de dependencia.

La confi guración de las prestacio- nes no generó mucho confl icto. En cambio, los actores políticos tarda- ron en ponerse de acuerdo sobre la forma de organización y la cuestión de la fi nanciación, que todavía hoy se discute. Estos confl ictos provoca- ron el retraso durante muchos años de la legislación (Hinrichs, 1995).

El Seguro Social de Dependen- cia (a partir de ahora, SSD) se aña- de a los cuatro seguros sociales existentes, que cubren los riesgos de accidente, enfermedad, edad/

invalidez y desempleo. Desde un punto de vista organizativo, este quinto seguro se estableció como entidad independiente, con una fi nanciación específi ca a través de cotizaciones y una defi nición no- vedosa de prestaciones, que desde el principio incluían a (casi) toda la población. De este modo, el ries- go de dependencia fue reconocido como un riesgo vital general y, tal como ocurrió mucho antes con los riesgos clásicos relacionados con el empleo asalariado, se trasladó desde el «sótano» de la seguridad social (la benefi cencia pública) has- ta su planta alta. En este sentido, el SSD representa una «innovación institucional» en la política social alemana. Su introducción supuso la

última reforma expansiva sustanti- va del Estado del bienestar alemán.

Simpatizantes de los dos grandes partidos (los cristianodemócratas y los socialdemócratas) coincidieron en que el SSD podía ser contem- plado como el «colofón» del Esta- do social alemán.

La introducción del SSD resulta más destacable a la vista de los du- ros confl ictos previos y del alcance de la regulación aprobada. Esta afi rmación es válida independien- temente de que antes de la entra- da en funcionamiento del SSD ya se destinaran recursos públicos a las personas dependientes. Bajo la condición de que cumplieran de- terminados criterios de acceso, a través de la «ayuda social» (Sozial- hilfe) se concedía un volumen con- siderable de prestaciones para el cuidado tanto ambulatorio como institucionalizado de un número creciente de personas dependien- tes (Hilfe zur Pfl ege se denomina- ba el programa correspondiente).

Además, las aseguradoras médicas (Krankenkassen) costeaban desde 1991 prestaciones en dinero o en especie a personas residentes en sus domicilios que dependían de la asistencia de terceros. Estas presta- ciones de las aseguradoras médicas se consideraban provisionales ante la expectativa de una regulación global del riesgo de dependencia, y en 1995 se suprimieron.

La innovación institucional del SSD reside en que un seguro so- cial de nueva creación proporciona prestaciones, fi nanciadas mediante A. Caroline WARFELMANN

Zentrum für Sozialpolitik Universidad de Brema

ante el aumento de benefi ciarios y el encarecimiento desproporciona- do de los servicios, dado el empleo intensivo de personal. En 1970, estos gastos representaban sólo el 2 por 100 de los gastos munici- pales; en 1990 ya suponían el 5 por 100. El grueso de estos gastos (aproximadamente el 85 por 100) se destinaba a personas atendi- das en instituciones, cuyos costes asistenciales sólo se cubrían en un tercio, como promedio, con re- cursos propios. Como quiera que los proveedores públicos de esta asistencia social también tenían que afrontar, por añadidura, pres- taciones crecientes por desempleo y, sobre todo, por el aumento del desempleo de larga duración, pre- sionaron a favor de una nueva re- gulación que pudiera descargar a los Länder y los municipios de la ex- pansión de gastos por dependen- cia, reduciendo así sus problemas presupuestarios, habida cuenta de los ingresos fi scales estancados o, en el mejor de los casos, débilmen- te expansivos.

3) El crecimiento demográfi ca- mente condicionado de la deman- da de prestaciones de dependencia concurría con un potencial decre- ciente de prestaciones asistenciales informales. En efecto, en compa- ración con tiempos pasados, los mayores dependientes tienen hoy día menos —y menos todavía ten- drán en el futuro— hijas y nueras que (eventualmente, junto con sus cónyuges o parejas) han soporta- do tradicionalmente, y soportan, la carga fundamental del cuidado en el ámbito familiar. Cada vez más mujeres tienen empleo re- tribuido y, por lo general, sólo se hallan en situación de prestar es- tos cuidados renunciando total o parcialmente a las retribuciones laborales y a la calidad de las pres- taciones de la Seguridad Social asociadas a ellas (por ejemplo, el importe de la pensión). El mane- social pública del riesgo de depen-

dencia pueden resumirse en cua- tro puntos (1):

1) Las personas dependientes y sus familias soportaban las con- secuencias y los costes de la de- pendencia. Cuando se precisaba la intervención de profesionales para el cuidado ambulatorio, o cuando se decidía la institucionalización en una residencia asistida y los medios económicos propios para cubrir esos costes no bastaban, ha- bía que recurrir subsidiariamente a la «ayuda social» (Sozialhilfe). Ello implicaba la utilización del propio patrimonio para la cobertura de los costes (puesto que la «ayuda social»

se concede previa prueba de me- dios económicos disponibles); asi- mismo, los ingresos corrientes (por pensiones), excepto una pequeña suma para gastos propios, se rete- nían, mientras que los familiares obligados a la manutención (hijos o padres) habían de contribuir a los gastos. Especialmente problemático resultaba para mucha gente que los mayores dependientes, quienes du- rante una larga vida laboral habían pagado impuestos y cotizaciones, adquiriendo así el derecho a una pensión de jubilación desahogada, en la última fase de sus vidas tuvie- ran que depender de prestaciones de benefi cencia y fueran degrada- dos a solicitantes de «ayuda social».

Éste era, por ejemplo, el caso del 80 por 100 de las personas dependien- tes atendidas en instituciones a co- mienzos de los años noventa.

2) El recurso a los ingresos y el patrimonio de las personas depen- dientes y de sus familiares para cu- brir los costes de las ayudas ambu- latorias y residenciales no pudo, sin embargo, impedir que los gastos de los estados federados (Länder) y de los municipios para cubrir las prestaciones de dependencia, deri- vados de la aplicación de la legisla- ción social, crecieran fuertemente cotizaciones, para la asistencia do-

méstica e institucionalizada; se tra- ta de un derecho subjetivo, siempre y cuando la necesidad de asistencia se fundamente facultativamente;

un derecho que se puede hacer valer con independencia de la situación de ingresos y patrimonio de los be- nefi ciarios. El establecimiento del SSD ha signifi cado un cambio en la fi nanciación del gasto público des- tinado a la protección de la depen- dencia (trasladándose los gastos desde diversas instancias estatales al SSD) y una mayor responsabilidad de fi nanciación pública. Los gastos asumidos hasta 1995 por agentes privados fueron (parcialmente) sus- tituidos por prestaciones públicas.

Cabe, por tanto, afi rmar que el SSD representa una «expansión y una reorganización» del aseguramien- to social (Hinrichs, 1995).

Este artículo ofrece una pano- rámica del SSD implantado en Ale- mania, que sirvió de orientación al seguro de dependencia implantado posteriormente en Japón (1997) y en España (2007). En el siguiente apartado se exponen los argumen- tos que motivaron la introducción de este seguro público. A continua- ción se describe la confi guración institucional, ofreciendo asimismo datos sobre la forma actual de pro- visión, la estructura de los benefi - ciarios y el desarrollo fi nanciero. En el quinto apartado se presentan algunas medidas de reforma para el desarrollo ulterior del SSD. En el sexto se discuten problemas pre- sentes y futuros, en particular los relacionados con la fi nanciación de gastos venideros.

II. LAS RAZONES DE LA

In document papeles - de economía española (página 136-139)