RESUMEN

La introducción del SSD supuso el reconocimiento de la dependen- cia como riesgo social y la defi ni- ción de la prestación asistencial a estas personas como una tarea de toda la sociedad. La práctica tota- lidad de la población ha quedado integrada en este nuevo programa de la Seguridad Social, que se dise- ñó como un sistema de reparto, de tal manera que las personas eva- luadas, conforme a lo establecido en la legislación, como dependien- tes pudieron benefi ciarse inmedia- tamente de las prestaciones, sin necesidad de que antes se acumu- laran reservas de capital. Gracias al SSD, el número de personas de- pendientes que no podían cubrir totalmente con ingresos y patri- monio propios los elevados costes de la asistencia ambulatoria o insti- tucionalizada, y tenían por ello que recurrir a la «ayuda social», se ha visto considerablemente reducido, al tiempo que las arcas municipa- les han experimentado un notable alivio.

El aumento masivo del gasto pú- blico en el ámbito asistencial ha ido de la mano de una expansión del sector asistencial formal y del avance de la calidad asistencial, aun cuando persista la necesidad de mejoras. El subsidio de asistencia (Pfl egegeld) y otras ventajas reconocidas a los cui- dadores informales (en particular, la mejora de sus derechos de pensión) han contribuido, de momento, a mantener la disposición de familia- res a prestar cuidados. Sin embar- go, los cambios sociodemográfi cos provocarán un retroceso del pre- dominio actual de la provisión de cuidados domésticos e informales, reforzando la esperable carencia de cuidadores profesionales.

Con todo, el mayor problema del SSD reside en consolidar una base fi nanciera duradera para este 2010) (4). La situación jurídica de

estos cuidadores es, con frecuen- cia, todo menos clara, tanto para las personas dependientes como para sus parientes. Cabe distinguir tres modalidades de empleo de este personal asistencial. En pri- mer lugar, la persona dependiente puede ofrecer un contrato de tra- bajo al cuidador, con los respecti- vos derechos y obligaciones. Tras la ampliación de la Unión Europea en 2003, Alemania ha hecho uso de su derecho de limitar el acce- so al mercado de trabajo nacio- nal: durante la fase de transición, hasta abril de 2011, los ciudada- nos de países de Europa Central y del Este han precisado una au- torización para trabajar que sólo permite asistencia en el hogar, y no prestaciones de cuidado. Por lo demás, la relación de empleo está sujeta a la obligación fi scal y de cotización. En segundo lugar, los cuidadores de estos países pue- den emplearse como autónomos y establecerse en Alemania, puesto que disfrutan de libertad para pres- tar servicios como autónomos, sin precisar autorización de trabajo. En tercer lugar, las personas depen- dientes pueden dirigirse a agencias de intermediación nacionales que contactan con los servicios asisten- ciales extranjeros. En este último caso, se fi rma un contrato con am- bas instituciones.

En relación con el empleo de personal asistencial de otros países europeos, surgen dos problemas:

el trabajo sumergido y los falsos autónomos. Los datos sobre el número de ocupados ilegalmen- te oscilan entre los 30.000 y los 100.000 (Husmann, 2010: 48).

Razones económicas (el pago de impuestos y de cotizaciones a la Seguridad Social) y burocratismo se alegan con frecuencia para jus- tifi car la desviación hacia prácticas ilegales, pero mayoritariamente to- leradas.

tencia ambulatoria e institucionali- zada. A fi nales de 2005, 760.000 personas se hallaban ocupadas en este sector; de ellas, sólo 546.000 en el ámbito residencial (Bundes- regierung, 2008: 97). Al mismo tiempo, el número de cuidadores de personas mayores con forma- ción específi ca ha aumentado. No obstante, se cierne la amenaza de un nuevo estado de emergencia asistencial, ya que el aumento del número de personas dependientes implica un incremento de la de- manda de cuidadores cualifi cados.

El Instituto WiFOR de Darmstadt ha pronosticado que para el año 2030 se habrá doblado el número de empleados en el ámbito asistencial, alcanzando una cifra aproximada de 1,5 millones (Frankfurter Runds- chau, 2010). Ante la previsible re- ducción de la población activa (las cohortes que ingresan en el mer- cado de trabajo son cada vez más pequeñas), cabe imaginar en un fu- turo próximo un défi cit importante de personal asistencial especializa- do, que sólo se podrá evitar si la pesada actividad del cuidado de las personas dependientes adquie- re mayor atractivo (también en sus aspectos económicos), lo cual redundaría, a su vez, en un mayor aumento del gasto.

La carencia de personal cualifi - cado y otro tipo de consideraciones económicas favorecen a menudo que las personas dependientes y sus parientes opten por emplear a personal de países de Europa Central y del Este. Acogiéndolos en los hogares de las personas dependientes, se puede garan- tizar una asistencia de 24 horas;

además, la provisión de asisten- cia y cuidado (mayoritariamente) por mujeres de estos países resul- ta (más) económica (Husmann, 2010; Hoffer, 2010) (3).Se estima que entre 60.000 y 150.000 cui- dadores de esos países trabajan en hogares alemanes (Husmann,

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(4) Los datos difi eren porque se basan en declaraciones no coincidentes del Ministerio Federal de Sanidad, de la Asociación Federal de Proveedores Privados de Servicios Sociales (Bun- desverband privater Anbieter sozialer Dienste), del Instituto Alemán para la Investigación Asis- tencial (Deutsches Institut für Pfl egeforschung e.V.) y de la Asociación Federal de las Agencias de Intermediación para Asistencia Doméstica y Cuidado de Mayores (Bundesverband der Ver- mittlungsagenturen für Haushaltshilfen und Se- niorenbetreuung). Véase al respecto Husmann (2010: 30).

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ámbito de la Seguridad Social. Has- ta ahora, más allá de la discusión de diferentes opciones, no se ha con- seguido avanzar una reforma es- tructural de la fi nanciación del SSD.

Una reforma semejante ha de en- contrar una solución al problema de que, en razón de la insufi ciente actualización de la oferta de pres- taciones, cada vez más personas mayores han de asumir costes de asistencia ambulatoria e institucio- nalizada no cubiertos por el SSD.

Cuando así sucede, falla el cum- plimiento de un objetivo central del SSD, concretamente evitar la dependencia de la «ayuda social».

El creciente número de personas que precisan recurrir a este tipo de prestaciones de «ayuda social», que sólo se conceden previa prue- ba de recursos de los solicitantes, muestra la necesidad de encontrar pronto una respuesta a esta acu- ciante cuestión.

NOTAS

(*) Traducido del alemán por Elisa Chuliá Rodrigo.

(1) Véanse Götting y Hinrichs (1993), Göt- ting et al. (1994) y Hinrichs (1995).

(2) Los empleos «menores» (geringfügige Beschäftigung) se caracterizan por su baja re- tribución (como máximo 400 euros mensuales) y habitualmente los contratos correspondientes son de escasa duración temporal (nota de la traductora).

(3) De acuerdo con las investigaciones de Husmann (2010: 30), desde los países de Europa Central y del Este se ofrecen servicios asistenciales para prestar cuidados durante 24 horas por importes —según la intensidad de la asistencia— que van desde 1.500 a 2.500 euros.

Los cuidadores autónomos piden entre 1.400 y 1.900 euros. En el mercado de trabajo sumer- gido se encuentran ofertas entre 800 y 1.400 euros. Las prestaciones de servicios asistenciales nacionales se retribuyen, en cambio, con sumas más elevadas (entre 2.700 y 3.200 euros).

progresos importantes tanto en el diseño institu- cional de la protección social de la dependencia como en el desarrollo de planes de actuación y de prestaciones concretas, pero el sistema adole- ce de problemas de efi cacia y coordinación. Con todo, la principal preocupación reside en el pre- visible aumento del gasto dedicado a cubrir esta contingencia como consecuencia del envejeci- miento de la población. Aun cuando la compen- sación personalizada para la autonomía se con- templa como un derecho universal, en el actual contexto de disciplina fi scal parece probable que se mantenga el protagonismo de la familia en este ámbito de protección social y que el mercado de seguros privados de dependencia se desarrolle.

Palabras clave: envejecimiento de la pobla- ción, cuidados de larga duración, riesgo de de- pendencia, instituciones de protección social.

Abstract

This article deals with the supply and fi nan- cing of long-term care in France for people aged 60 and more. Since the beginning of the 21st century substantial progress has been made in the institutional design of dependency coverage as well as in the development of specifi c pro- grammes and benefi ts, but problems of effi cacy and coordination are evident. However, the main concern lies in the foreseeable rise of expenditu- re devoted to the coverage of dependency as a consequence of population ageing. Although the personalized compensation for autonomy is considered as a universal right, in the context of economic crisis and the need of fi scal discipli- ne the maintenance of the family’s main role in long-term care and the development of the pri- vate dependency insurance market seem likely.

Key words: population ageing, long-term care, dependency risk, institutions of social pro- tection.

JEL classifi cation: I 1, I 12.

I. INTRODUCCIÓN

D

ESDE hace algunos años, la cuestión de la pérdida de autonomía de las personas mayores despierta el interés de los responsables políticos en Francia.

La dependencia o la pérdida de autonomía pone de relieve la ne- cesidad de recurrir a terceras per- sonas para llevar a cabo las acti- vidades básicas de la vida diaria, o ABVD (1). El nuevo concepto

«quinto riesgo» hace referencia a la contingencia de la dependencia y a la necesidad de cubrirla social- mente (junto a las contingencias re- lacionadas con la enfermedad, la familia, los accidentes profesiona- les y la jubilación). Por lo demás, los debates sobre la defi nición de discapacidad y dependencia están de actualidad en Francia, a causa de la separación establecida entre el dispositivo de asistencia a per- sonas mayores dependientes y el dispositivo de cuidados a perso- nas con discapacidad. Asimismo,

«la barrera de los 60 años» (2), umbral de edad que defi ne a los

«mayores», según los instrumen- tos normativos y estadísticos fran- ceses, se halla muy presente en el debate público (CNSA, 2004).

En Francia existen actualmente entre 628.000 y 850.000 casos de dependencia grave. El gasto públi- co se ha estimado en 2007 entre 19.000 y 21.000 millones (Sénat, 2008), lo cual representa aproxima- damente el 1 por 100 del PIB. Con vistas a 2040, la población depen-

diente aumentará entre un 32 y un 79 por 100, según los casos, a cau- sa del envejecimiento de la pobla- ción (Duée y Rebillard, 2006), lo que pone de relieve la importancia de la demanda de cuidados de larga duración.

Los «cuidados de larga dura- ción» hacen referencia, en el caso de Francia, a la gama de servicios a personas mayores que sufren una disminución de su capacidad fun- cional, física o cognitiva y que de- penden de una ayuda permanen- te de terceras personas para lle- var a cabo las ABVD. No incluyen los cuidados proporcionados al conjunto de personas que sufren enfermedades crónicas. Si bien ya se defi nen como un campo de estu- dio, es difícil encontrar una defi - nición satisfactoria para los cuida- dos de larga duración. En la fron- tera entre los sectores sanitario y social, en una encrucijada de dis- tintos niveles de responsabilidad, son el punto de encuentro de acti- vidades de contornos imprecisos y complejos, que pertenecen tanto a la esfera privada como a la esfera pública, a la atención sanitaria y a la social, a la ayuda profesional y a la no profesional, a los servicios dis- pensados a domicilio y a los institu- cionales. En defi nitiva, los cuidados de larga duración se inscriben en el campo sociosanitario e incluyen una atención sanitaria plasmada en cuidados de enfermería, y una atención social consistente en ayu- da para la realización de las activi- dades básicas de la vida diaria.

Sandrine DUFOUR-KIPPELEN Marie-Eve JOËL

LEDa-LEGOS, Université Paris Dauphine

miembros de su entorno (ayuda no profesional) o profesionales. Entre esos casi seis millones de cuidado- res, los no profesionales son mayo- ritarios y representan cerca del 60 por 100 de los cuidadores (es decir, aproximadamente 3.700.000 per- sonas). Para alrededor de la mitad de personas mayores, la ayuda pro- cede únicamente de su entorno. En cerca del 29 por 100 de los casos, la ayuda no profesional está com- plementada con una ayuda profe- sional, mientras que el 21 por 100 cuenta exclusivamente con ayuda profesional.

Los cuidadores no profesionales suelen ser miembros de la familia (nueve de cada diez). No obstante, también pueden participar amigos o vecinos (un 9 por 100 de los cui- dadores), sobre todo con personas que viven solas en su domicilio.

Entre estos cuidadores no profesio- nales, dos terceras partes son mu- jeres. La mitad de los cuidadores principales son cónyuges, y un ter- cio son hijos.

El papel de «cuidador princi- pal» lo asume una mujer en seis de cada diez casos cuando es el cón- yuge el que realiza este papel, y en siete de cada diez cuando se trata de un hijo. En cambio, cuando la persona asistida es una mujer, sólo en un tercio de los casos el cuida- dor principal es un cónyuge, y cer- ca de la mitad es un hijo.

Cuando el cuidador principal es el cónyuge, su edad media es de 70 años, y cuando se trata de un hijo, su edad media es de 51 años.

Por otra parte, cuando el cuidador es el cónyuge, las actividades rea- lizadas suelen ser cuidados perso- nales y tareas domésticas, mientras que cuando se trata de un hijo, cobran más importancia las tareas administrativas (defensa de los dere- chos, gestión del presupuesto…). La naturaleza de la ayuda suele variar de dependencia (estado de salud

física y psíquica) junto con la red de relaciones (ayuda no profesio- nal) de la persona mayor determi- nan los tipos de ayuda necesarios, su combinación y la posibilidad de sustituirlos por otros.

Los factores de intercambiabili- dad entre ayuda profesional y no profesional que suelen tenerse en cuenta son de naturaleza económi- ca, relacionados con el estado de salud física y psíquica de la persona dependiente y con la disponibilidad de la ayuda (confi guración familiar, actividad profesional de los cuida- dores, otras cargas de los cuidado- res, etc.). Según la OCDE (2008), los dos modelos de atención, a domi- cilio y en un centro, son más com- plementarios que intercambiables.

Teniendo en cuenta que la pérdida de autonomía afecta globalmente a cerca de nueve cada diez perso- nas que viven en residencias para personas mayores, la institucionali- zación aparece como la solución de último recurso.

1.1. La ayuda no profesional La solidaridad familiar es la par- te esencial de la ayuda aportada a las personas dependientes: se con- sidera tres veces más importante que la ayuda de los profesionales (Davin et al., 2008). Cerca de doce millones de personas mayores de 60 años en la Francia metropolita- na viven en su domicilio. El 34 por 100 de ellas cuenta 75 años o más.

Más de la cuarta parte de estas per- sonas mayores de 60 años, es decir, 3,2 millones, reciben ayuda a causa de una discapacidad o de un pro- blema de salud (Dutheil, 2001).

Esos más de tres millones de personas mayores asistidas (de las que un 57 por 100 son mujeres) están a cargo, como media, de casi dos personas, que pueden ser Se han hecho progresos inne-

gables en lo que se refi ere a las per- sonas mayores, con la creación de la ayuda personalizada de auto- nomía —APA (3)— en 2002 y la creación de la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (CNSA, Caja Nacional de So lidaridad para la Autonomía) en 2004. El Plan de Solidaridad para Personas de Edad Muy Avanzada (2007-2012) y el último Plan Alzheimer (2008-2012) han producido una mejora impor- tante de la atención a las personas mayores. No obstante, persisten al- gunas difi cultades para atender al conjunto de las necesidades de las personas mayores dependientes.

El debate actual sobre la creación de un «riesgo de dependencia» (el quinto riesgo) en el sistema de pro- tección social coloca en el centro de la actualidad política la cuestión de la fi nanciación de los cuidados y las ayudas que necesitan las personas dependientes.

En la primera parte de este artícu- lo presentaremos la diversidad de la oferta de cuidados de larga dura- ción dispensados a domicilio y en instituciones, a cargo de profesio- nales o de allegados. A continua- ción, se abordarán las cuestiones relacionadas con la fi nanciación de la atención a las personas en situa- ción de dependencia, mientras que los temas objeto de mayor debate se expondrán en la última parte.

II. LA OFERTA DE CUIDADOS

In document papeles - de economía española (página 150-153)