sonas dependientes que existía con anterioridad en los niveles autonómico y local, dotándolo de mayor consistencia política, coordinación y fuerza jurídica. El Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), creado por la citada Ley, se desarrolla a partir de las redes autonómicas de servicios sociales, que, en las nuevas leyes autonómicas de servicios socia- les incorporan miméticamente la fi nalidad, los principios y las prestaciones de la Ley de Depen- dencia. Este proceso de difusión normativa ha ido de la mano de la expansión de prestaciones basadas en derechos subjetivos que conceden las comunidades autónomas.
Palabras clave: dependencia, prestacio- nes garantizadas y no garantizadas de servi- cios sociales, seguridad social, Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), derechos subjetivos, catálogo/carte- ra de servicios sociales.
Abstract
This article examines the effect of the Spa- nish Dependency Law (2006) on the regional systems of social services. The national Law has certainly reinforced the system for assis- tance of people in need of care which existed at the regional and local levels by endowing it with more political consistency coordina- tion and legal force. The development of the System for Autonomy and Care of Dependent People (SAAD), created by this Law, takes the existing regional nets of social services as point of departure. The new regional laws of social services incorporate mimetically the aims, te- nets and benefi ts of the Dependency Law. The process of normative diffusion has gone hand in hand with the expansion of benefi ts and services based on subjective rights which pro- vide the autonomous communities.
Key words: dependency, guaranteed and not guaranteed social benefi ts and services, Social Security, System for Autonomy and Care of Dependent People (SAAD), subjective rights, social services catalogue/portfolio.
JEL classifi cation: I38.
Dejando otros aspectos tam- bién muy sugerentes, en las pági- nas siguientes se centra la aten- ción en un aspecto todavía poco tratado, cual es el efecto miméti- co y expansivo que ha tenido la LAPAD en los distintos sistemas de protección social de las comu- nidades autónomas, es decir, en los sistemas de servicios sociales y de asistencia social gestionados por ellas. En efecto, la atención a la dependencia podía haberse integrado, al menos teóricamen- te, en los sistemas de sanidad o de seguridad social. Se optó, sin embargo, por una solución sui ge- neris: la creación de un sistema propio, el Sistema para la Auto- nomía y Atención a la Dependen- cia (SAAD), pero cuyas prestacio- nes se ofertan por las respectivas comunidades autónomas a tra- vés de sus redes de servicios so- ciales (LAPAD, artículo 14.2). En defi nitiva, se confi guró un siste- ma de protección social autóno- mo dentro de otros ya existentes, los sistemas autonómicos de ser- vicios sociales, con la peculiaridad de que se concedió a aquél mayor fuerza jurídica vinculante al cons- tituir legislación estatal generado- ra de mayores derechos del ciuda- dano. Resultaba muy difícil, por no decir inevitable, que los siste- mas de protección social autonó- micos de servicios sociales no se vieran afectados por el nuevo sis- tema establecido. A este asunto se van a dedicar las páginas que siguen.
I. INTRODUCCIÓN
L
A promulgación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autono- mía Personal y Atención a las per- sonas en situación de dependencia (LAPAD, en adelante) supuso, en su día, un importante desarrollo del sistema de protección social públi- co. No porque se instauraran pres- taciones de atención a la depen- dencia hasta entonces inexistentes (salvo algunas que se establecieron por primera vez en ella), sino por- que las prestaciones de servicios y económicas que implantó tenían la consideración de derecho subje- tivo, lo cual constituyó una notable y sustancial novedad.Mucho se ha escrito ya sobre esta Ley y, cuando se refl exiona de nuevo sobre ella, no es fácil encon- trar cuestiones que no hayan sido ya tratadas sufi cientemente en libros o artículos. Se han hecho excelentes comentarios sobre ella (Monereo, 2007; Montoya, 2007; Sempere y Charro, 2008) y, sin duda, se segui- rán realizando, porque el calenda- rio de aplicación de la Ley sigue su curso; se han establecido nuevas prestaciones de servicios para quie- nes se encuentran en situación de dependencia moderada (Real De- creto 175/2011, de 11 de febrero);
comienza a formarse jurispruden- cia sobre su interpretación, y los problemas que conlleva su aplica- ción progresiva darán lugar a nue- vos juicios valorativos.
A efectos metodológicos se ex- pone, en primer lugar, cuál es el signifi cado de la LAPAD y de los servicios sociales en el conjunto del sistema de protección social públi- ca, como premisa necesaria para abordar a continuación la infl uen- cia de la primera en los segundos.
II. SIGNIFICADO DE LA LAPAD EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL PÚBLICO ESPAÑOL
En nuestro ordenamiento jurí- dico, la atención a las situaciones de dependencia ya estaba incor- porada parcialmente en el sistema de protección social, a través de la seguridad social, tanto en forma de prestaciones monetarias como de servicios. Por lo que respecta a las primeras, cabe mencionar la gran invalidez, prestación de posible reconocimiento al trabajador afec- to de invalidez permanente cuan- do «por consecuencia de pérdidas anatómicas o funcionales, necesi- te la asistencia de otra persona pa- ra los actos más esenciales de la vi- da, tales como vestirse, desplazar- se, comer o análogos» (LGSS, artí- culo 138.6). Dígase lo mismo del complemento por necesidad de tercera persona de las pensiones no contributivas de invalidez, que se concede a quienes están «afec- tados por una discapacidad o enfermedad crónica en un grado igual o superior al setenta y cinco por ciento y que, como conse- cuencia de pérdidas anatómicas o funcionales, necesiten el concurso de otra persona para realizar los actos más esenciales de la vida, tales como vestirse, desplazarse, comer o análogos» (LGSS, artículo 145.6). Un complemento de na- turaleza similar existe también en las asignaciones económicas por hijo o menor acogido a cargo, en benefi cio de este último [LGSS, ar- tículo 182 bis, c)]. Sigue asimismo
subsistiendo en el ámbito estatal, aunque fuera del marco de la se- guridad social, el subsidio por ayu- da de tercera persona establecido en 1982 por la Ley de Integración Social de los Minusválidos.
Por lo que se refi ere a prestacio- nes de servicios, también la seguri- dad social fue pionera, a través de sus servicios sociales para la tercera edad y de minusválidos, integrados en 1978 en la entidad gestora Insti- tuto Nacional de Servicios Sociales;
creó los servicios de ayuda a domi- cilio, centros de día y residencias para personas que se encontraban en situación de dependencia. En el establecimiento de dichos servicios no actuó sola, sino que se sumó a similares iniciativas de la antigua be- nefi cencia estatal y provincial, ges- tionada por la Administración del Estado y las diputaciones provin- ciales. Estos servicios, primero los estatales y provinciales, más tarde los de la seguridad social, fueron traspasados paulatinamente a las comunidades autónomas, a partir de la constitución de éstas en en- tes preautonómicos y, sobre todo, después de la aprobación de los es- tatutos de autonomía, en virtud de los cuales aquellas asumirían com- petencias exclusivas en materia de asistencia social, haciendo realidad la posibilidad que les brindaba al efecto la Constitución en su artículo 148.1.20.ª. Poco a poco, y en tor- no a las competencias, funciones y estructura administrativa de las co- munidades autónomas, con la co- laboración necesaria de los ayun- tamientos, se fue formando una red de servicios sociales para los sectores de población más vulne- rables, entre ellos las personas en situación de dependencia, en espe- cial personas mayores y con disca- pacidad física, sensorial o psíquica.
Iban a nacer los sistemas de servi- cios sociales autonómicos, sobre la base de las leyes autonómicas de servicios sociales, modifi cadas una
y otra vez en función de las cir- cunstancias del momento.
Si las situaciones de dependen- cia ya eran atendidas por los ser- vicios sociales de las comunidades autónomas, con competencia ex- clusiva sobre ellas, ¿por qué razón se promulgó una ley estatal sobre de- pendencia, integrada en el ámbito de los servicios sociales, que presu- miblemente se habría de yuxtapo- ner a las actuaciones que, en ma- teria de dependencia, ya realizaban las comunidades autónomas?
La respuesta a la pregunta an- terior ha de buscarse en diversos contextos. Por un lado, la noción de
«dependencia» había tomado cuer- po sustantivo en numerosos docu- mentos emanados de organismos internacionales. La Organización de Naciones Unidas (ONU) la incluyó en la II Asamblea Mundial del Envejeci- miento de Madrid (2003), y en nu- merosos documentos de la Organi- zación Mundial de la Salud (OMS) se hacía frecuente alusión a los «cuida- dos de larga duración». También la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en el Estudio económico de Espa- ña 2001 y en el informe Políticas para un mundo solidario: balances nacionales (2005), había insistido en que el cambio demográfi co, así como la incapacidad de las familias para cuidar a las personas mayores dependientes, hacían necesaria la intervención imperativa de los po- deres públicos, de forma que la puesta en funcionamiento de ser- vicios de atención a las personas mayores dependientes constituía una grave preocupación y una de las prioridades de los responsables de la política social (Alonso Seco, 2010a: 113-119). Pero, de modo especial, fue el Consejo de Europa quien dio un importante impulso a la necesidad de incorporar la atención a la dependencia en el sistema de protección social; así se
des mentales o neurológicas, ante las que las familias se encontraban inermes por su falta de prepara- ción; el alto coste de muchos de los centros de atención a personas dependientes, de carácter privado, difi cultaba su fi nanciación por par- te de usuarios y familias, no sólo a medio, sino ni siquiera a corto plazo…
Todo lo anterior llevó paulatina- mente a considerar la dependencia como un riesgo que debía ser in- cluido en el sistema de protección social, y a sopesar la conveniencia de poner mucho más énfasis en la atención a las personas en situación de dependencia. Probablemente fuera el Defensor del Pueblo quien primero dio el paso en esta direc- ción. En la recomendación fi nal que efectuó en el Informe 2000 sobre la atención sociosanitaria en España a las personas mayores, es- timó que la dependencia debería tener el carácter de riesgo prote- gido por la seguridad social, con garantía de derecho subjetivo, con independencia de que la fi nan- ciación se realizara vía impositiva (modelo no contributivo) o vía co- tizaciones sociales (modelo contri- butivo); el sistema tendría que ser universal, sin requisitos de edad, para eliminar el desequilibrio exis- tente hasta entonces entre pensio- nistas de invalidez y pensionistas de jubilación (Defensor del Pueblo, 2000: 233).
A propósito de estas cuestiones, entre 2000 y 2003 se inició un ex- tenso e interesante debate en el seno de la Comisión Parlamentaria del Pacto de Toledo. Los miembros de la Comisión consideraron la aten- ción a la dependencia como el prin- cipal reto colectivo de la sociedad es- pañola en el ámbito de las políticas sociales. Coincidieron asimismo en la conveniencia de ir sustituyendo los cuidados informales procura- dos por la familia, y especialmente contempla expresamente en la Re-
comendación (98) 9, de 18 de sep- tiembre, del Comité de Ministros a los Estados miembros, relativa a la dependencia, donde se afi rma que
«el riesgo de dependencia forma parte integrante de todo sistema de protección social». En términos similares se pronunció la Unión Eu- ropea. Al respecto, su norma jurí- dica vinculante más importante, por tener rango de Tratado de la Unión, es la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Euro- pea, elaborada en el año 2000, revisada en 2007 y en vigor desde diciembre de 2009. La Carta incor- pora explícitamente el término de- pendencia en el artículo 34.1, re- ferido a la seguridad social y a los servicios sociales: «La Unión reco- noce y respeta el derecho de acce- so a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una protección en ca- sos como la maternidad, la enfer- medad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez...».
A los argumentos anteriores ha- bría que añadir, por otra parte, que la respuesta a las crecientes necesi- dades de atención a la dependen- cia que procuraban los mecanis- mos de protección social existentes en España hasta la fecha se estaba revelando insufi ciente, en cuanto a servicios, fi nanciación y garantía de las prestaciones. Mientras cre- cía el número de las personas en situación de dependencia, espe- cialmente el de personas mayores, se complicaba su atención, sobre todo, por el componente sociosa- nitario inherente a ella; las fami- lias, aun queriendo, no podían de- dicarse como antaño al cuidado de sus ascendientes o descendientes dependientes, o porque no sabían cómo hacerlo o porque no podían por motivos laborales; se hacían más frecuentes determinadas si- tuaciones de dependencia, en es- pecial las asociadas a enfermeda-
la mujer, por cuidados profesiona- les, y en la necesidad de promulgar una Ley básica consensuada entre el Gobierno, los agentes sociales, las comunidades autónomas y los ayuntamientos. Finalmente, el 2 de octubre de 2003, en el documento llamado Renovación del Pacto de Toledo, se aprobó por unanimidad de todos los grupos parlamenta- rios el acuerdo de confi gurar un sis- tema integrado que abordara, des- de una perspectiva global, el fenó- meno de la dependencia, y de im- pulsar una pronta regulación en la que se recogiera la defi nición de la dependencia, la situación actual de su cobertura, los retos previstos y las posibles alternativas para su protección, teniendo en cuenta la distribución de competencias entre las distintas administraciones públi- cas. Paralelamente a este debate, en abril de 2001 se había aproba- do el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protec- ción social, fi rmado por el Gobier- no, las organizaciones empresaria- les CEOE y CEPYME y el sindicato Comisiones Obreras, en el que se incluía expresamente la atención a la dependencia por la dimensión inédita que estaba causando el aumento de la esperanza de vida (Alonso Seco, 2010a: 126-129).
En este contexto nació la LAPAD, con marcado carácter garantista y clara vocación de novedad: «La ne- cesidad de garantizar a los ciuda- danos, y a las propias comunidades autónomas, un marco estable de recursos y servicios para la atención a la dependencia y su progresiva importancia lleva ahora al Estado a intervenir en este ámbito con la regulación contenida en esta Ley, que la confi gura como una nueva modalidad de protección social que amplía y complementa la acción protectora del Estado y del Sistema de la Seguridad Social» (LAPAD, ex- posición de motivos). Nueva mo- dalidad de protección social que,