Terminado el estudio, la primera conclusión que formulamos es que la internacionalización de la enseñanza superior es un tema de gran actualidad, que se encuentra en las agendas de los decisores internacionales, europeos, nacionales y de cada institución de enseñanza superior. Sin embargo, no son muchos los investigadores especializados en esta área y hay mucho trabajo de investigación de naturaleza científica por hacer antes de poder considerarla un área científica del saber.
Comenzamos por la formulación de las principales conclusiones en el nivel nacional y seguidamente presentamos una visión del conjunto de conclusiones retiradas del análisis en el plano organizacional e intentamos, para cada una de ellas, una interpretación posible, mediante el análisis efectuado para el plano nacional, proponiendo una relación que ligue los dos planos de análisis, teniendo en cuenta una mejor comprensión de los recorridos y soluciones que tienen lugar en cada uno de los países estudiados.
El nivel nacional
Ni España ni Portugal definen políticas directas para la internacionalización de las sus instituciones de enseñanza superior. Estas son generalmente implementadas bajo la forma de políticas inductoras e instrumentales nacionales con objetivos explícitos materializados bajo la forma de medidas y programas creados y financiados por el Estados para la internacionalización del sistema de enseñanza superior.
En ambos países, España y Portugal, la internacionalización estuvo (prácticamente) ausente de las políticas nacionales para la enseñanza superior, incluso en el marco de la integración europea de los dos países, efectuada en 1996. Este hecho solo se alteró a partir de la firma por ambos gobiernos nacionales de la “Declaración de Boloña”, en 2000, la cual establece un cuadro de desarrollo
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prácticamente común para las instituciones de enseñanza superior europeas, que facilita su alineamiento con las estrategias políticas expresadas en la Declaración de Lisboa.
Incluso así, este alineamiento internacional se concretizó en los dos países a través de procedimientos diferentes: en España, de forma incremental, mediante la publicación legislativa que implementa, poco a poco, las reformas acordadas en el ámbito de Boloña, proceso que fue ocurriendo hasta hace poco tiempo, y Portugal colocando una ley-marco que engloba, en un solo documento, la generalidad de los requisitos definidos por entidades internacionales para la reforma de la enseñanza superior nacional, formulados en el marco de Boloña y de la estrategia de integración europea.
Pero en ambos casos, las políticas nacionales, probablemente porque fueron obligadas a integrar elementos de la identidad y de la cultura nacionales, no explicitan un abordaje que obligue, directa y coercitivamente a la inclusión de actividades para la internacionalización, sino que optan – en lo que en Portugal corresponde a una recomendación explícita de las consultoras internacionales – por definir políticas nacionales indirectas que actúan sobre los factores ampliamente referidos en la literatura sobre este tema, que tienden a ser inductores de la internacionalización. Entre estos factores resaltan nuevas formas de autonomía y de gobernación, y de reglas de financiamiento y de garantía de la calidad alineadas con las recomendaciones internacionales, en particular europeas, tendientes a alinear, incluso con un cierto grado de isomorfismo, las instituciones nacionales con las orientaciones europeas, creando así espacio y condiciones favorables para el desarrollo de una cultura común en las instituciones de enseñanza superior que actúa favorablemente sobre su internacionalización.
Llamamos este proceso isomorfo de políticas inductoras de la internacionalización, las cuales están acompañadas de forma semejante en los dos países por políticas instrumentales cuyo objetivo principal es remover barreras y promover apoyos al movimiento de personas, programas e instituciones como principales instrumentos de la internacionalización de sus sistemas de enseñanza superior.
En España y Portugal las políticas inductoras definidas por los respetivos Estados actúan sobre las dimensiones autonomía, la gobernanza, el financiamiento y la calidad, evaluación y acreditación:
En Portugal la reforma de la enseñanza superior confiere mayor grado de autonomía a las instituciones y establece un modelo de gobernanza como mayor apoyo en las partes interesadas, principalmente favoreciendo más la promoción de la internacionalización que en España, donde el grado de autonomía es menor y el modelo de gobernanza mantiene el apoyo colegial y académico.
La concesión de mayor autonomía a las instituciones, al mismo tiempo con alteraciones en su sistema de gobernanza, que asume formas más empresariales de gestión en detrimento de la colegialidad de
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base académica que constituye el modo clásico de organización de las instituciones, contribuye a tornar las instituciones más eficientes y más aptas para responder con eficacia a los cambios impuestos por las condiciones ambientales e induce un comportamiento emprendedor, de base estratégica y competitiva, conllevando a una mayor comprensión de la necesidad de aceptar la racionalidad política que incorpora la internacionalización como elemento esencial del desarrollo institucional.
Tanto España como Portugal emprendieron reformas que incluyen el aumento de la autonomía institucional, específicamente con la abolición del clásico control directo de los Estados por el control indirecto de agencias reguladoras que evalúan y acreditan a las instituciones, y la alteración de sus sistemas de gestión con adopción de estructuras de menor colegialidad y mayor participación de su stakeholders, pero lo hicieron con diferente balance y profundidad.
En relación a la autonomía, es relevante el hecho de que, aunque ambos Estados reserven para sí una parte significativa de la autonomía institucional, en España esa reserva no está claramente consignada por ley y además, está repartida entre el Estado Central y las Comunidades Autónomas, lo que dificulta el establecimiento y el reconocimiento de las fronteras autonómicas de cada uno de estos actores. En Portugal la frontera para la reserva del Estado en materia de autonomía institucional está claramente consignada por ley.
También, en relación con la autonomía para la gestión de recursos humanos, encontramos una menor regulación en la contratación y gestión de la carrera del personal docente y no docente en la legislación portuguesa que confiere, dentro de ciertos límites, autonomía institucional para la gestión de las carreras de personal. En España esa regulación es más fuerte, específicamente en la carrera docente cuya gestión incluye una entidad reguladora, la ANECA. En la práctica, la contratación de personal docente y administrativo extranjero está bastante más facilitada en Portugal que en España.
Sin embargo, en relación con la estructura de gobernación señalamos diferencias más significativas, las cuales determinan que Portugal ya haya transitado claramente del segundo al tercer cuadrante del modelo de Brunner, mientras que España apenas aflora esa transición. De hecho, la estructura de gobernación de primer nivel continúa contando con un órgano colegial de naturaleza esencialmente académica y elevada dimensión: el Claustro y, en la definición de las competencias repartidas con el órgano de representación de la Sociedad, el Consejo Social, está comprometida, como vimos, la capacidad de definición estratégica institucional, entregada fundamentalmente al Consejo de Gestión, con una pobre representación de la Sociedad. Además, no está favorecida la unidad entre el Programa Electoral que elige al Rector y el Plan Estratégico elaborado por el Consejo de Gestión.
La presencia de estas significativas diferencias en la definición de la autonomía y de las estructuras de gestión institucional debería configurar la posibilidad de que generalmente, la implementación de la internacionalización esté más favorecida para las instituciones de enseñanza superior portuguesas que para las españolas.
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La disminución del financiamiento por parte del Estado potencia motivaciones de naturaleza económica en la internacionalización de las instituciones de enseñanza superior al estimular las recetas provenientes de las cuotas de matrícula de estudiantes extranjeros (con más intensidad en Portugal que en España), y al reforzar una práctica competitiva para el sistema de I&D en ambos países.
Como resultado de la crisis financiera mundial, específicamente a nivel europeo, que alcanzó con profundidad tanto a España como a Portugal, los organismos financiadores de la enseñanza superior redujeron de forma relevante la dotación financiera con origen en los presupuestos del Estados y, en España, también de las Comunidades Autónomas. Imposibilitados de reducir instantáneamente los recursos y las responsabilidades existentes, los Rectores y Presidentes afirman públicamente la insuficiencia del presupuesto público y promueven de forma generalizada, pero no equitativa, el aumento del valor de las cuotas de los estudiantes nacionales e internacionales hasta el límite que se les está permitido por ley. En Portugal las cuotas de los cursos de posgrado, que son libremente fijadas por las instituciones, vieron un aumento significativo. Al mismo tiempo los apoyos de los Estados y de las Comunidades Autónomas a los estudiantes disminuyeron drásticamente, aunque las instituciones en general y específicamente en España, hayan encontrado mecanismos de reducción del impacto de la falta de esos apoyos.
Aunque se haya presenciado un esfuerzo por captar estudiantes extranjeros, la verdad es que la asistencia nacional de estudiantes extranjeros en ambos países no tuvo la traducción económica que se verifica en otros países, específicamente los de origen anglosajón, que muestran con mayor claridad una naturaleza competitiva.
En relación con el financiamiento para la investigación y el desarrollo tiene sentido que se consideren incluidos en esta rúbrica los apoyos generales para la formación de doctorados y de promoción del talento (estos existentes sobre todo en España), los cuales contribuyen en su conjunto a los sistemas nacionales de innovación. La dotación para estos programas creció ligeramente y contracorriente con el desempeño de las economías nacionales entre 2008 y 2010, pero a partir de esa fecha se observó una disminución sucesiva en ciclo con el desempeño económico en los dos países, comportamiento del que solo se comienza a salir después del 2013. En consecuencia, las instituciones de enseñanza superior, y también la investigación de ámbito empresarial, refuerzan las candidaturas a programas de I&D internacionales, en particular europeos, los cuales generalmente tienen naturaleza competitiva.
Esto, por fuerza de la reglamentación concursal europea, originó el aparecimiento de nuevas colaboraciones de las instituciones de enseñanza superior con empresas nacionales y extranjeras y con otras instituciones de enseñanza superior internacionales, consiguiendo así masa crítica para poder ser oponentes a los concursos europeos para el desarrollo de proyectos de innovación.
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En ambos países la creación de agencias de evaluación y acreditación, insertadas en redes de agencias internacionales, promueve la visibilidad, la atractibilidad y la credibilidad internacional de los sistemas de enseñanza superior.
Tanto España como Portugal implementaron, por iniciativa de los respetivos gobiernos, agencias nacionales para la evaluación de la calidad y la acreditación institucional. Estas agencias se constituyeron en los términos de las recomendaciones europeas y ambas integran el Registro Europeo de Agencias de Garantía de la Calidad de la Educación Superior (EQAR) y son miembros del Consorcio Europeo de Agencias de Acreditación (ECA). Los modelos de acreditación utilizados están en consonancia con los Criterios y Directrices para la Garantía de la Calidad en el Espacio Europeo de Educación Superior, elaborados por la ENQA - European Network for Cuality Assurance y están validados por la ECA. En el caso de Portugal la Agencia es objeto de evaluación externa periódica, en conformidad con los estándares europeos. En ambos casos las Agencias adoptan políticas de internacionalización en sus actividades. En consecuencia, las Agencias están autorizadas a ejercer su actividad en todo el espacio europeo, y las mismas son válidas en este espacio. Naturalmente que esta capacidad aumenta la visibilidad, la atractibilidad y la credibilidad de los cursos reconocidos ofrecidos por las instituciones nacionales acreditadas de España y Portugal.
Las políticas instrumentales definidas por los Estados evidencian un mayor compromiso nacional con la internacionalización de la enseñanza superior en España que en Portugal, basado fundamentalmente en la existencia de planeamiento estratégico tanto para el desarrollo institucional como para la internacionalización.
En ambos países están definidas políticas de apoyo y (o) de facilitación la acogida de estudiantes internacionales, específicamente la creación de becas de estudio de movilidad para estudiantes nacionales y extranjeros, políticas específicas de cuotas para estudiantes extranjeros, políticas específicas de acceso a la enseñanza superior para estudiantes extranjeros, políticas para la promoción de colaboraciones académicas y participación conjunta en programas de internacionalización, políticas para el reconocimiento de diplomas, políticas específicas de inmigración para estudiantes e investigadores, políticas de comercio internacional en el ámbito de la educación, políticas de promoción internacional de las instituciones nacionales y de sus actividades, y el establecimiento de acuerdos bilaterales para la educación e investigación.
Sin embargo, existe un ítem que asume particular importancia en España: los gobiernos aprobaron planes estratégicos tanto para el desarrollo de sus instituciones de enseñanza superior (Estrategia Universidad 2015, que defiende la internacionalización como uno de los sus ejes estratégicos), como específicamente para su internacionalización (Estrategia de Internacionalización del Sistema Universitario Español 2015-2020), iniciativas que no existen en Portugal.
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Adicionalmente, los gobiernos españoles tuvieron iniciativas en el dominio de la internacionalización de la enseñanza e investigación nacionales a través del impulso y financiamiento competitivo a los programas de los Campus de Excelencia Internacional en general y de su subprograma Campus transfronterizos de Excelencia en particular, implementados a través de dotaciones específicas y significativas por parte del Estado español, y también de ayuda financiera extraordinaria a la participación de las instituciones de enseñanza superior, de entidades de investigación y desarrollo, y de empresas en estos proyectos, y de la implicación de investigadores extranjeros a través de acuerdos específicos, principalmente Francia, Portugal y Marruecos, y otras iniciativas de cooperación con países de Iberoamérica y del mediterráneo, así como Rusia y China. Estos acuerdos permitieron la colaboración con varios Centros de Excelencia en el extranjero, involucrando muchos de ellos a universidades de elevado prestigio, fortaleciendo la presencia en el exterior de las universidades españolas, tanto en actividades de investigación como en actividades de enseñanza con la realización de cursos conjuntos, en particular a nivel de maestría y doctorado.
Naturalmente que estas iniciativas de planeamiento estratégico de la internacionalización del sistema de enseñanza superior español contribuyeron fuertemente a estimular la internacionalización de sus instituciones, en un movimiento que no encuentra paralelo con las iniciativas nacionales y que contribuyeron fuertemente a la obtención de mejores resultados y mayor eficacia de las políticas definidas en España que en Portugal, lo que evidencian los resultados de este estudio de forma clara.
Las motivaciones dominantes que conducen a los Estados de ambos países a promover la internacionalización del sistema de enseñanza superior son predominantemente de naturaleza económica, derivadas del apoyo a las políticas europeas, aunque son más fuertes en Portugal que en España, y de naturaleza cultural, derivadas de la relación privilegiada que mantienen con las respetivas ex-colonias.
Tanto para España como para Portugal se pueden identificar dos regiones como el origen de un flujo significativo de estudiantes internacionales: para España, Europa y países de Ibero-América; para Portugal, también Europa y países de la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP).
El análisis revela una gran semejanza entre las motivaciones, en los dos países para la internacionalización de los respetivos sistemas de enseñanza superior. Esta semejanza se deriva principalmente, como se refirió para la región europea, del isomorfismo que proviene de la utilización de la misma fuente normativa: las directivas y otra documentación dimanada de la Unión Europea, y por factores fundamentalmente histórico-culturales para las regiones de Ibero-América y CPLP para España y Portugal respetivamente.
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Para cada uno de estos casos encontramos, además de preferencias culturales, políticas instrumentales que favorecen la movilidad internacional de estudiantes de estos orígenes, aunque en España, como vimos, la publicación de la legislación que implementa estas políticas instrumentales haya sido más tardía; no obstante, el flujo de la movilidad es siempre significativo, lo que conlleva a suponer que la preferencia cultural es significativa.
En ambos países, el abordaje que se verifica mayormente es el de entendimiento mutuo siendo que, de forma emergente, es también el de la generación de lucros, este último de forma más notable en Portugal que en España.
Aunque es visible que las motivaciones de naturaleza económica y la reforma de la enseñanza superior van en la dirección de promover la competitividad del sistema, no existen aún medidas asertivas para que el abordaje mayoritario sea el de la generación de lucros, ya que la norma cultural idéntica en los dos países continúa imponiéndose en las formas de concretización de sus relaciones internacionales.
Naturalmente que, si se verifican semejanzas en las motivaciones y en el proceso de internacionalización del sistema de enseñanza superior de España y de Portugal, también se derivan semejanzas en los abordajes utilizados. Por tanto, en ambos países el abordaje que se verifica mayormente es el de entendimiento mutuo y, de forma emergente, también el de la generación de lucro, este última de forma más notable en Portugal que en España, por fuerza, de la mayor imperatividad de la legislación portuguesa en esta materia.
En ambos casos también se distinguen situaciones diferenciadas, una de naturaleza temporal y otra, relevante en la ventana temporal en análisis, de naturaleza espacial, instanciadas, respetivamente, para España y Portugal, en Europa y países Iberoamericanos, y en Europa y países de la CPLP.
En ambas regiones espaciales el abordaje predominante, probablemente debido a la naturaleza histórico-cultural de los dos países, es la de entendimiento mutuo, siendo de poca relevancia el abordaje para generación de lucro, específicamente por fuerza de las alianzas y colaboraciones establecidas entre cada uno de los países y sus territorios de influencia histórica.
El nivel organizacional
a) sobre las motivaciones de las instituciones para su internacionalización.
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España y Portugal presentan fuertes semejanzas en lo que se refiere a las motivaciones institucionales para la internacionalización, con clara supremacía, para ambos países de las motivaciones cultural y académica, seguida de forma menos nítida y menos consensual por las motivaciones económica y política.
Esta semejanza del comportamiento institucional podrá relevar de la semejanza cultural entre los dos países, con el mismo origen territorial, paralelismo y correspondencia temporal de sus recorridos históricos desde su nacimiento hasta la contemporaneidad, y la semejanza de la identidad cultural de los dos pueblos, sintetizada en la expresión ya citada que refiere que “las diferencias entre Portugal y España pueden ser operatoriamente construidas como diferencias de grado y no de naturaleza en una especie de continuum en el que los países comparten lo esencial de los valores culturales, con diferencias que se deben explicar sobre todo por la configuración demográfica, social y económica de cada uno de los países”.
La motivación económica que aparece de forma también semejante para los dos países se puede explicar con el hecho de que ambos han sufrido de forma negativa el impacto de la crisis económica generada a partir del año 2000, ambos con intervención financiera externa, aunque con diferentes objetivos, pero con semejante impacto en la reducción de los presupuestos institucionales, aunque en este caso la opción parezca, como dijimos, menos consensual. La menor importancia de la motivación económica frente a la cultural puede que tenga que ver, para ambos países, con la identidad cultural de los dos pueblos.
Finalmente, la opción política, consolidada en la forma semejante como las instituciones de ambos países consideran mayormente importante responder a las políticas nacionales y europeas, es consistente con la evaluación de Hofstede cuando afirma que tanto Portugal como España son sociedades normativas, que respetan sus tradiciones y normas, contrarias a la alteración social y poco pragmática.
b) Acerca de los elementos de la internacionalización de las instituciones.
Internacionalización del currículo
No existen, en el ámbito de las políticas nacionales para la internacionalización de la enseñanza superior de España y Portugal, instrumentos obligatorios de orientación o de estímulo a la internacionalización de los currículos. No obstante, tanto las instituciones españolas como las portuguesas afirman en un porcentaje elevado que desarrollan iniciativas de internacionalización de los currículos de los cursos que ofrecen, aunque afirmen también, en lo que parece ser una contradicción, que esos currículos tienen mayormente carácter nacional.