Capítulo 3 Internacionalização do ensino superior: revisão da do ensino superior: revisão da
3.2 A necessidade de um modelo conceptual
3.2.3 Os elementos da internacionalização
74
75
O pilar regulador refere-se às leis e às regras que os governos estabelecem para o ensino superior.
Aqui, inclui-se a legislação que enquadra as instituições de ensino superior, públicas e privadas, com o especial foco da internacionalização. As políticas de desenvolvimento do ensino superior, nas quais se pode inserir a internacionalização, são essencialmente definidas a nível nacional, com os governos a desempenhar o papel de principal stakeholder (Teichler, 1996a). Estas políticas têm, em geral, como fim, orientar os decisores e atores do sistema para agirem de acordo com os objetivos que o governo estabelece e utilizarem os instrumentos que coloca à sua disposição. Adicionalmente, em países que têm uma organização local autonómica, tal como acontece com Espanha, as leis nacionais são complementadas com instrumentos que têm origem nos governos autónomos, os quais podem reorientar as políticas nacionais para os focos autónomos que lhes são próprios.
A legislação relativa à internacionalização das instituições de ensino superior não tem, em geral, conteúdos estanques relativamente a este foco, antes pelo contrário, as orientações para a internacionalização podem estar embebidas no condicionamento do ambiental legal, que aproxima ou prepara as instituições para as adaptar à cultura dominante da globalização (Chang, 2015).
É possível percecionar na literatura que existem consideráveis diferenças entre os decisores políticos de diferentes países na forma como impulsionam o processo de internacionalização, na importância que lhe conferem, na forma como o gerem, ou até na forma como o entendem (Matei & Iwinska, 2014). Nalguns países a internacionalização do ensino superior tem vindo a ser reconhecida pelos governos como uma estratégia fundamental na reforma do sistema, desenvolvendo um conjunto de políticas, de estratégias e de planos específicos para a sua implementação (Helms, Rumbley, Brajkovic,
& Mihut, 2015).
Um exemplo interessante de citar é o do governo do Canadá, que em 2014 desenhou uma estratégia (para 2022) para a internacionalização do seu sistema de ensino superior que tem como objetivo geral a manutenção e o reforço da posição global do Canadá no panorama de ensino superior mundial. Para atingir este grande objetivo, o plano estabelece metas para atrair mais investigadores e estudantes internacionais para o Canadá (a meta é ter cerca de meio milhão de estudantes internacionais em 2022), para aprofundar os vínculos de investigação entre as instituições de ensino canadenses e estrangeiras e estabelecer parcerias globais, e envolve um financiamento contínuo de cinco milhões de dólares por ano para o branding e o marketing do sistema de ensino superior do Canadá (Fast, 2014).
Em contraste com a natureza competitiva da estratégia de internacionalização do Canadá, podemos citar o exemplo da Alemanha, que entende a internacionalização do ensino e da investigação como essencialmente colaborativa e baseada em parcerias iguais entre instituições alemãs e estrangeiras (Deutscher Akademischer Austauschdienst Dienst, 2014). No entanto, inclui na sua estratégia o objetivo de em 2020 ter 350.000 estudantes estrangeiros nas suas instituições de ensino superior
76
(Federal Ministry of Education and Research, 2016) e envolve um conjunto de campanhas de marketing para a promoção da imagem do sistema de ensino superior alemão, como a “Study in Germany – Land of Ideas”17 , a “Make it in Germany”18 ou a “Career Compass: Work, Study, or Train in Germany”19.
Em 2013, o governo federal delineou uma vasta política para promover a internacionalização das instituições de ensino superior alemãs, com metas articuladas para as várias linhas de ação específicas, que confere especial relevo à criação das condições necessárias para que estudantes e professores estrangeiros se sintam integrados quanto possível no contexto universitário e local (Helms et al., 2015).
Em paralelo, incrementou de forma significativa o financiamento da investigação e desenvolvimento, que em 2014 atingia já o valor de 2,9% do PIB, e em 2016 estabeleceu a “Excellence Initiative” em colaboração com os governos regionais para a qual alocou mais de 500 milhões de euros anuais (Federal Ministry of Education and Research, 2016).
Enquanto o Canadá tem uma estratégia de natureza mais global, a Alemanha definiu focos geográficos específicos. Por exemplo, em 2014 lançou um novo programa intitulado “The Africa Strategy 2014- 2018”, que tem como meta aumentar a visibilidade da Alemanha em África e torná-la um parceiro privilegiado no ensino e na investigação, e cujo financiamento é repartido entre a Alemanha, os países africanos e organizações internacionais (Deutscher Akademischer Austauschdienst Dienst, 2014).
A intervenção dos governos na internacionalização do sistema de ensino superior é, assim, uma resposta ao conjunto de motivações inerentes à estratégia de cada país. Enquanto, para alguns países, a internacionalização é abordada de forma estratégica - e como tal têm uma abordagem proativa, estabelecendo políticas e desenvolvendo os instrumentos que entendem ser os mais adequados à sua concretização - para outros a internacionalização emerge de forma reativa às novas oportunidades que estão a ser criadas por instrumentos da internacionalização tais como a mobilidade e a cooperação na área do ensino superior, ou como reação às políticas traçadas para a região onde estão inseridos.
Para estes últimos, é necessária a análise do quadro político global para o ensino superior para perceber a forma como se envolvem na internacionalização.
Um outro tema fundamental para a análise no nível nacional é o reconhecimento de que as políticas com impacto na internacionalização do ensino superior podem ter origem em várias das áreas de intervenção de um governo, não apenas na do ensino/educação, mas também na dos negócios estrangeiros, da ciência e tecnologia, da cultura ou da economia, de forma isolada ou combinada (Qiang, 2003). São exemplos, a Finlândia, país no qual a estratégia de internacionalização é da
17 https://www.study-in.de/en/
18 http://www.make-it-in-germany.com/en
19 http://www.young-germany.de/topic/work/career-compass-work-study-or-train-in-germany
77
responsabilidade do Ministério da Educação, Cultura e Ciência, e o Canadá, no qual está sob a alçada do Ministério do Comércio Internacional (International Association of Universities, 2015).
Assim, para identificar as orientações para a internacionalização do ensino superior, é fundamental analisar os temas fundamentais que se relacionam com a legislação que conforma o pilar regulador, nas várias das áreas de intervenção de um governo. A identificação das políticas, financiamento, programas e quadros regulamentares utilizados pelos governos dos vários países com impacto na internacionalização do sistema de ensino superior, e a avaliação dos seus impactos e dos resultados a que conduzem, são fundamentais para a caracterização e o entendimento da internacionalização do sistema de ensino superior.
Adicionalmente, os governos recorrem a instrumentos complementares aos programas e quadros regulamentares principais, que facilitam às instituições e aos indivíduos oportunidades para participar em atividades internacionais tais como a mobilidade, investigação ou parcerias institucionais. Vincent- Lancrin (2006) identifica alguns dos principais a abordar na análise dos instrumentos de promoção (ou de inibição) da internacionalização, que analisamos a seguir.
As políticas de comércio internacional, nas quais o acordo do GATS tem um papel preponderante, têm um elevado impacto na internacionalização dos serviços de ensino superior. No modo fornecimento além-fronteiras, as restrições ao comércio de determinados materiais impressos ou outros, o amplo reconhecimento das qualificações em especial para fins de emprego e a proteção da propriedade intelectual. No modo consumo no estrangeiro, as medidas de proteção dos consumidores na economia de acolhimento, o reconhecimento das qualificações (obtidas no estrangeiro), as propinas e as regras relativas à acreditação, ao registo e à garantia de qualidade dos fornecedores na economia de acolhimento, os requisitos de migração e de vistos, os regulamentos sobre câmbio e a regulamentação do mercado de trabalho. No modo presença comercial, as regras relativas à criação e funcionamento de organizações estrangeiras, as regras relativas à acreditação, ao registo e à garantia de qualidade, as regras relativas ao fornecimento de cursos acreditados, a restrição de vistos para os estrangeiros e a regulamentação do mercado de trabalho em geral. No modo presença de pessoas, as regras relativas à acreditação, as de registo e de garantia de qualidade para as organizações que empregam estrangeiros, os requisitos de migração e de vistos, as obrigações de tratados de tributação e a regulamentação do mercado de trabalho em geral (Centre for International Economics, 2008).
As bolsas de estudo de mobilidade para estudantes nacionais ou estrangeiros são um instrumento fundamental para a promoção da mobilidade. O financiamento dos programas Erasmus é um dos mais importantes motores da mobilidade dos estudantes na Europa, em particular para os estudantes de países economicamente menos desenvolvidos (National Union of Students in Norway, 2014). As bolsas de estudo são também um instrumento importante para suportar algumas estratégias nacionais de
78
internacionalização. Por exemplo, a Bélgica, para além do sistema comum de bolsas de mobilidade, implementou uma política de bolsas de mobilidade para atrair os melhores estudantes, à semelhança do sistema de bolsas desenhado pela Alemanha e pela Dinamarca com o mesmo objetivo (Smet, 2014).
Na Europa, a definição da política de propinas para estudantes estrangeiros é função da política de ensino superior e dos objetivos de cada país, desde que os estudantes não pertençam aos países membros da União Europeia. Recentemente têm-se assistido, em vários países da Europa, a um aceso debate sobre os valores de propinas a aplicar aos estudantes estrangeiros. Nalguns países, os governos permitem às instituições fixarem livremente o valor das propinas para os estudantes estrangeiros para incentivar o recrutamento de estudantes estrangeiros e a sua comparticipação no financiamento do sistema de ensino superior, como é o caso de Portugal.
Os países nórdicos, que tinham uma longa tradição de ensino gratuito, também estão a introduzir propinas para os estudantes estrangeiros, enquanto continuam a oferecer ensino gratuito para os estudantes nacionais e da União Europeia. A Dinamarca introduziu propinas diferenciadas para os estudantes estrangeiros em 2006, a Finlândia em 2010, e a Suécia em 2011 (West, 2013). O impacto destas políticas na internacionalização é muito significativo e nem sempre tem o efeito esperado. Por exemplo, na Dinamarca, em 2005, os estudantes estrangeiros não-europeus representavam mais de 36 por cento do número total de estudantes internacionais enquanto em 2011 esse valor já tinha baixado para cerca de 15 por cento (West, 2013).
As políticas de acesso ao ensino superior podem promover a participação de estudantes estrangeiros através do estabelecimento de quotas próprias, sendo mais apetecíveis os estudantes que são subsidiados pelos seus países de origem (Vincent-Lancrin, 2006).
As políticas de imigração, nas quais o exemplo mais imediato são as políticas de concessão de vistos, tanto podem facilitar como, no extremo, impedir a possibilidade de mobilidade dos estudantes, professores, investigadores e instituições.
Nos países que estão a implementar políticas de propinas para os estudantes estrangeiros como fonte alternativa de receita é fundamental que a política de imigração seja atrativa, e como frequentemente estes estudantes necessitam de trabalhar para pagar os estudos, as políticas de autorização para trabalhar desempenham, em paralelo, um papel importante no recrutamento desses estudantes (Lepori, Seeber, & Bonaccorsi, 2015; Vincent-Lancrin, 2006).
No final dos anos 90, nalguns países da OECD, onde o crescimento económico e o desenvolvimento da economia da informação conduziram a um considerável aumento da migração de recursos humanos, começou a desenhar-se um padrão de migração com incidência especial em ciência e tecnologia (Lepori et al., 2015). Como resposta, vários países da OECD simplificaram as suas leis de imigração para
79
atrair estrangeiros altamente qualificados, incluindo os estudantes, para os setores onde tinham escassez de mão-de-obra (Tremblay, 2005).
São vários os países que estão a investir em campanhas massivas de marketing para atrair os melhores e mais brilhantes talentos para estudar e trabalhar nas suas instituições, com o objetivo de reforçar as suas agendas nacionais de inovação e investigação (Knight, 2013a). O objetivo original de ajudar os estudantes dos países em vias de desenvolvimento para concluir um curso num país mais desenvolvido e, em seguida, voltar para o país de origem para contribuir para o seu desenvolvimento, está a desaparecer rapidamente e a ser substituído por uma competição mundial pelos talentos (Knight, 2013a).
Verificam-se duas tendências preponderantes, o recrutamento de estudantes estrangeiros para gerar receita, e a captação de talentos (brain power) ou a respetiva fuga (brain drain), dependendo se se considera o país de origem ou o país de acolhimento (Altbach, Reisberg, & Rumbley, 2009; Smet, 2014).
Um instrumento utilizado por alguns países é a construção de hubs, tanto para a atração de estudantes como para a de talentos, ou para construir uma massa crítica de estudantes estrangeiros; ou para aumentar as fontes de receita; ou para modernizar e internacionalizar o sistema de ensino superior nacional; ou para formar e reter estudantes estrangeiros para dispor de mão-de-obra qualificada; ou para desenvolver a inovação e a investigação para melhorar a sua competitividade numa economia baseada no conhecimento (Knight, 2013b).
O aparecimento de hubs é notório na Ásia, sendo exemplos o Global Schoolhouse em Singapura, o Kuala Lumpur Education City e o EduCity Iskandar na Malásia, o Incheon Global Campus e o Jeju Global Education City na Coreia do Sul, Taiwan e Hong Kong20. Tem também uma expressão interessante no Médio Oriente, no Dubai (Knowledge Village/International Academic City), em Abu Dhabi, em Ras al- Khaimah, no Bahrain (Education City), no Qatar (Education City) e no Egipto, e em África no Botswana (Botswana Education Hub) e em Mauritius (Medine Education Village) 21.
Na Malásia, o governo motivado pela necessidade de reforçar a qualificação dos seus recursos humanos, as competências de conhecimento e de inovação, bem como promover a comparticipação do sistema de ensino superior no aumento das receitas nacionais, implementou uma forte estratégia de hubs, na qual envolveu de forma concertada várias áreas políticas e atores estratégicos tais como as instituições de ensino superior, os serviços de emigração, as áreas da economia e das finanças e a indústria (Aziz & Abdullah, 2014). Num dos seus hubs, o EduCity Iskandar - que tem como principal objetivo criar as condições para que a economia da região se possa desenvolver com base em recursos humanos com elevado talento e na inovação - é possível encontrar instituições de ensino superior,
20 https://wenr.wes.org/2015/07/developing-international-education-hubs-asia
21 https://wenr.wes.org/2015/06/established-emerging-hubs-international-education-africa-middle-east
80
centros de investigação e desenvolvimento académicos e empresariais, acomodações para estudantes e instalações recreativas e desportivas22. Este hub acolhe polos de universidades estrangeiras como a Newcastle University Medicine e a Southampton University (ambas do Reino Unido), universidades nacionais que funcionam em parceria com universidades estrangeiras como a University of Southern California (EUA) e naturalmente universidades nacionais23.
A partilha do mesmo espaço físico por instituições de ensino superior de vários países, centros de investigação e desenvolvimento e empresas é a característica mais distinta de um hub, assim como o apoio financeiro do governo do país onde está implementado (Aziz & Abdullah, 2014).
Em 2014, aproximadamente dois milhões de estudantes estiveram fora dos seus países, e estima-se que em 2025 serão oito milhões, sendo atualmente os EUA o país com mais estudantes estrangeiros (cerca de meio milhão); mas outros países estão rapidamente a entrar nesta competição pelos estudantes estrangeiros (Altbach, 2004c). A promoção internacional do sistema de ensino superior foi, em muitos desses países, entregue a entidades que, de uma forma genérica, tomaram a designação de agências. A abordagem à promoção da internacionalização noutros países, embora apresente diferenças de país para país, segue frequentemente uma estruturação que inclui organizações intermediárias que funcionam como agências nacionais para a cooperação e o intercâmbio internacional, e desempenham um papel importante na implementação das políticas definidas pelos governos e na promoção e construção de uma marca para o sistema de ensino superior nacional (West, 2008).
Em suma, a aplicação dos pilares propostos pelo neoinstitucionalismo conduz à análise e descrição do quadro nacional de políticas e instrumentos para a internacionalização do ensino superior, e das suas normas e valores, assim como da sua cultura dominante. Este quadro nacional é, naturalmente, específico de cada país, e é a sua análise que permite estabelecer as componentes desta dimensão.
Como vimos, existem diferenças consideráveis entre os países sendo que, nalguns, é possível identificar políticas específicas para a internacionalização, e noutros essas políticas estão embebidas no quadro geral do ensino superior.
No que concerne aos instrumentos utilizados pelos países para a internacionalização, a revisão da literatura conduziu ao conjunto de indicadores a incluir no modelo: políticas de comércio internacional, bolsas de estudo de mobilidade, políticas de propinas para os estudantes estrangeiros, políticas de acesso ao ensino superior, políticas de emigração, fixação de incentivos por hubs e promoção internacional do sistema de ensino superior.
22 http://educity-iskandar.com.my/
23 http://educity-iskandar.com.my/
81
O nível organizacional
É neste nível que os resultados das pressões globais, europeias e nacionais, se concretizam. Como afirma Knight “apesar da influência das forças nacionais, é nas instituições de ensino superior que o processo de internacionalização realmente acontece” (Knight, 2004, p. 6).
Em primeiro lugar definiremos o âmbito do modelo da internacionalização no nível organizacional, isto é, se nos referimos apenas a iniciativas específicas de um departamento, de uma escola/faculdade ou da instituição como um todo. Esta questão prende-se com o facto de iniciativas em áreas específicas de uma instituição poderem não ser representativas do estado de internacionalidade global (Hawawini, 2011b). A unidade relevante para este modelo é, assim, a organização como um todo.
O passo seguinte consiste em definir as componentes da internacionalização dos elementos das instituições de ensino superior (enquanto organizações), os objetivos, as funções, a estrutura e os participantes. Em face da extensão dos tópicos que emanam da revisão da literatura e das diferentes perspetivas dos modelos analisados no que respeita ao nível organizacional, foi realizado um esforço de estruturação e síntese das principais componentes de cada elemento, que se discute de seguida.
Objetivos
Este elemento, que fornece as direções e os constrangimentos na tomada de decisões e nas atividades, e que confere identidade e motivação aos participantes de uma organização, pode ser definido pelas componentes, que denominamos de Compromisso e de Políticas e Práticas de Gestão de Recursos Humanos.
Estas componentes relacionam-se essencialmente com a articulação entre a missão, a estratégia, a definição de políticas, o planeamento e os mecanismos de avaliação e recompensa. Permite perceber se a internacionalização é gerida de forma estratégica e é abordada na missão, ou se existe um processo de planeamento que conduz à definição de objetivos estratégicos ou, em alternativa, se é gerida de uma forma ad hoc. A questão do estabelecimento de políticas e as práticas de gestão dos recursos humanos são decisivas na implementação da internacionalização, para que esta efetivamente aconteça. Para internacionalizar uma instituição é necessário que os recursos humanos envolvidos estejam motivados e detenham competências para implementar a estratégia e o plano de internacionalização da instituição.
O compromisso da instituição e da sua gestão é um dos fatores críticos na promoção e facilitação do processo de internacionalização (Burnett & Huisman, 2010). Em particular, se as instituições almejam uma internacionalização integral são essenciais, para garantir o sucesso das iniciativas, um forte
82
comprometimento de toda a instituição e uma equipa de gestão dedicada à internacionalização (Peterson & Addington, 2013).
O processo de internacionalização pode ter uma natureza mais estratégica ou mais ad hoc. Dada a crescente importância da internacionalização do ensino superior, a tendência é a de uma gestão mais estratégica da internacionalização por parte das instituições, ainda que a implementação de iniciativas não suportadas numa estratégia formal ou informalmente estabelecida seja ainda muito frequente (Wit, 2010).
Contudo, ter uma estratégia ou um plano estratégico escrito e mesmo divulgado não garante que a instituição seja gerida estrategicamente. Frequentemente, no ensino superior, encontram-se instituições nas quais os planos estratégicos não são convertidos em ações implementadas, em parte porque os gestores não são capazes de lidar com as mudanças organizacionais necessárias para os executar (Warwick, 2012).
Uma liderança eficaz é assim um elemento crucial para o desenvolvimento das estratégias de internacionalização. A questão da gestão e da liderança das instituições num contexto internacional é ainda mais complexa, porque tem requisitos muito próprios, e deve ser tida como um fator importante para as instituições que almejam a internacionalização (Wende, 2007).
Wende (2007), num estudo sobre a internacionalização de instituições europeias argumenta que, em geral, quanto maior é o envolvimento da gestão institucional no processo maior é o impulso da internacionalização. A análise à liderança do processo de internacionalização mostrou que esta era tradicionalmente atribuída a gabinetes administrativos, e progressivamente tem vindo a ser atribuída às equipas de gestão, na figura de Reitor/Presidente/Diretor ou de um Vice-Reitor/Presidente/Diretor.
A diferença mais assinalável é a de que esta alteração conduziu a uma mudança significativa, traduzida no estabelecimento de estratégias de internacionalização e com a respetiva alocação de recursos à sua implementação.
A gestão do processo de internacionalização - que assume dimensões externas e internas às instituições - exige conhecimento dos desenvolvimentos internacionais, o domínio da cultura e da sensibilidade da instituição, uma vasta gama de competências de diplomacia, negociação, trabalho em rede, trabalho em parceria, e não pode ser eficaz sem o envolvimento da gestão de topo (Middlehurst, 2008b).
Taylor (2004), num estudo de caso que envolveu quatro universidades do Canadá, Austrália, USA e Suécia concluiu que, para o desenvolvimento da internacionalização das instituições, o comprometimento da gestão, traduzido na missão e na definição das estratégias e dos objetivos é essencial, visto a internacionalização ser um compromisso de longo prazo e exigir um investimento considerável, para além de necessitar de uma ampla aceitação que assegure a sua implementação.