CUESTIONES DE COMPETENCIA

derecho transitorio, que amparando posibles derechos adquiri- dos sobre futuras construcciones, provocarán que la aplicación integral de las nuevas normas se produzca sobre una situación diferente a la original que sirvió de base al legislador.

En cualquier caso, y para finalizar con esta ponencia, en la medida en que hemos traído a colación un instrumento legal de ordenación del litoral, nos parece conveniente aludir a algu- nas cuestiones de competencia.

mos de lleno en el problema de la autonomía local, frente a las decisiones de las Administraciones de mayor amplitud territo- rial. A este respecto, debe subrayarse que las Comunidades Au- tónomas tienen competencias reconocidas en la Constitución en materia urbanística, para ordenar normativamente los usos del suelo y la ocupación del territorio, y también en materia medio- ambiental. Sin embargo, en la Constitución nada se dice sobre el contenido competencial de los municipios. No hay algo pare- cido a una reserva constitucional, en cuya virtud determinadas normas urbanísticas deban ser adoptadas por el municipio; el único límite que existe es el de garantizar a los municipios su

“derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses” (artículo 2.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local). En con- secuencia, podría decirse que solamente sería inconstitucional una Ley que no atribuyera ninguna competencia urbanística a las entidades locales, pero es preciso subrayar que no existe un contenido competencial expresa y exclusivamente atribuido a los municipios, ni en ésta ni en otras materias

Además, nadie puede afirmar que el urbanismo sea un asunto exclusivamente local. La influencia de las decisiones lo- cales sobre la ordenación del territorio es una realidad incues- tionable. Así, una política de expansión urbanística, como la que actualmente predomina en el litoral de nuestro país, tiene consecuencias funestas sobre el entorno natural, y plantea serias dificultades para una adecuada política de protección medio- ambiental. La voracidad de los promotores urbanísticos es de tal naturaleza cuando se trata de consumir litoral, que la propia Administración del Estado (y es de suponer que las Comunida- des Autónomas sigan ocasionalmente este mismo camino) ha

optado en algunas ocasiones simplemente por rebajar la ingesta de los promotores, adquiriendo terrenos en propiedad y sustra- yéndolos al mercado inmobiliario, para preservar sin sobresal- tos sus valores naturales. Probablemente, si una buena parte de los cuantiosos recursos económicos que se han destinado a in- contables paseos marítimos o puertos deportivos, se hubiesen destinado a esta política de adquisición de terrenos de especial valor medioambiental, esta dieta impuesta a los promotores ur- banísticos sería algo más que una simple anécdota.

Pero la situación real es muy compleja. No puede dudar- se de la existencia en la realidad práctica de una fuerte tensión entre el interés de la preservación de los espacios naturales y el interés de sus habitantes en promover la implantación de acti- vidades económicas que generen empleo. La actividad urbanís- tica aparece a veces como una tabla de salvación, para sacar del ostracismo y la depresión económica y poblacional a aquellos municipios que tienen todavía un trozo de naturaleza que ven- der, en el litoral o en el interior. A un municipio que disponga de recursos paisajísticos y que ve cómo se va quedando en el furgón de cola del progreso económico, no le va ser fácil sustraerse al acoso urbanístico de los grandes promotores. Las ventajas ini- ciales parecen evidentes: empleo en la construcción, activida- des económicas indirectas, aumento de la población (aunque sea ocasional, y se limite a épocas vacacionales), mejora de la hacienda municipal, etc. Sin embargo, no hay que olvidar que este tipo de recursos naturales sólo se venden una vez, y que los daños que se produzcan en los valores naturales del entorno físico suelen ser irreversibles. Parece razonable, pues, que para proteger estos recursos naturales, cuyo disfrute debe preservarse a la colectividad, se fortalezca el poder de decisión de aquellas

Administraciones que pueden sustraerse más fácilmente a las propuestas de los promotores urbanísticos.

Hay una realidad innegable, y es que los municipios de- mocráticos desde el año 1979 no han ofrecido la resistencia ne- cesaria para poner freno a lo que podíamos llamar, sin ambages, depredación del territorio. Todo hay que decirlo, las Comunida- des Autónomas, antes cooperadoras necesarias en esas prácticas abusivas de ocupación del suelo a través de la aprobación defi- nitiva de los Planes Generales, ahora invocan como justificación de los nuevos planes territoriales supramunicipales, la falta de idoneidad del nivel local para una efectiva protección medioam- biental del litoral, o del paisaje en general.

En esta dialéctica entre intereses supramunicipales e in- tereses locales (que deben quedar salvaguardados al amparo de la autonomía local), se puede uno preguntar acerca de los lími- tes competenciales de las Administraciones autonómicas en el ámbito urbanístico y de ordenación del territorio. Así, hay quien considera que en el trámite administrativo de la aprobación de- finitiva de los Planes Generales, la Administración autonómica debiera limitarse al control de la legalidad de los aspectos regla- dos del planeamiento y al control de oportunidad de aquellos otros que atañen a intereses supramunicipales, y que pueden re- sumirse en tres aspectos: la protección del suelo no urbanizable, la compatibilidad entre el Plan General y las decisiones sobre las grandes infraestructuras públicas, y la compatibilidad entre el Plan General y los planes de ordenación territorial supramu- nicipales. El problema estribaría en precisar hasta dónde puede llegar este control de oportunidad.

A este respecto, la sentencia del Tribunal Constitucional 51/2004, de 13 de abril, introduce algunos criterios para resolver este tipo de conflictos entre intereses supramunicipales y loca- les, y que pueden manifestarse tanto en el trámite de aproba- ción definitiva de un Plan General, como en la aprobación por la Comunidad autónoma de un instrumento de ordenación del territorio de carácter supramunicipal. En este sentido, señala el Tribunal Constitucional que no basta con que la ley autonómica prevea planes de ordenación supramunicipales para justificar la limitación de la autonomía local. No basta con invocar simple- mente el concepto de interés supramunicipal, sino que debe su- jetarse al tamiz de la autonomía local.

Al hilo de esta sentencia del Tribunal Constitucional, puede afirmarse que, con carácter general, para determinar si con la aprobación de un Plan Supramunicipal se producen o no extralimitaciones por parte de una Comunidad Autónoma en relación con el ámbito de ordenación propio de la autonomía local, deben tenerse en cuenta los principios de necesariedad y de proporcionalidad. Es decir, que no exista un medio menos lesivo para la autonomía municipal de conseguir el fin previs- to, y que la restricción que se imponga sea en sí misma pro- porcional. Desde esta perspectiva, algún autor ha cuestionado determinadas normas autonómicas que establecen tipologías de edificación admisibles en los municipios costeros, entendiendo que ni la defensa del litoral ni la protección del paisaje justifi- can una restricción de esta naturaleza en la capacidad municipal de ordenación urbanística. Así, la Comunidad Autónoma po- drá prever medidas de protección o establecer zonas exentas de edificación, o limitar la densidad edificatoria. Son medidas que restringen la capacidad ordenadora de los municipios, pero no

la anulan, y son necesarias. Sin embargo, la tipología edificatoria es innecesaria y desproporcionada.

Finalmente, hay quien considera que el principio de pro- porcionalidad no debe operar en el caso de que la Comunidad Autónoma o el Estado ejerzan competencias no urbanísticas (sería el caso, por ejemplo, de la construcción de una carretera, un puerto, etc.) En estos supuestos de posible concurrencia con las competencias municipales en materia de urbanismo, se con- sidera que las situaciones de conflicto que se puedan producir se resolverán otorgando primacía a favor de las competencias au- tonómicas o del Estado, siempre que se respete el derecho de las corporaciones locales a participar en los procedimientos corres- pondientes. A este respecto, como ha señalado el Tribunal Cons- titucional (STC 77/1984; STC 56/1986), cuando la Comunidad Autónoma ejerce competencias sectoriales con incidencia terri- torial en el municipio, la primacía de la competencia específica es indiscutible, siempre que se utilicen para sus fines específicos (obras públicas, minas, patrimonio-histórico, medio-ambiente, etc.), puesto que si entran materias propiamente urbanísticas, deberían superar el test de necesariedad y proporcionalidad. En la práctica, como se puede fácilmente suponer, los conflictos que se produzcan no tendrán una solución sencilla.