E L TRÁNSITO DE LOS PROGRAMAS FEDERALES EN EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE

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- 40 - En 1980 se creó el Sistema Alimentario Mexicano (SAM),¹⁷ un programa que tuvo por objeto estimular la producción de alimentos básicos, mejorar su distribución en el territorio nacional y alcanzar la autosuficiencia alimentaria. Sin embargo para 1982, los resultados productivos del SAM hicieron patente que la estrategia había perdido su orientación, pues en vez de apoyar a la agricultura campesina de temporal se convirtió en otra política de apoyo a los grandes productores de granos (Ordoñez, 2002, en López, 2011; Merino, 2009; 9).

Para finales de los años 80 se iniciaron las primeras reformas estructurales. En esta etapa el gobierno reconoció que los grupos menos favorecidos eran quienes más habían sufrido por el estancamiento de la economía. La estrategia, entonces, fue implementar el Programa Nacional de Solidaridad (Solidaridad) (Barajas, 2002). Éste contaba con dos características que lo hacían distinto de las políticas sociales anteriores: por un lado, se basaba en el principio, de que cuando se tienen recursos escasos una alternativa para hacer mayor el efecto de los programas, era canalizar los beneficios exclusivamente hacia la población objetivo. Esta estrategia constituía la alternativa a la provisión de subsidios abiertos a la población en general (López, 2011).

No obstante de acuerdo con López (2011), el poder gubernamental, apoyado políticamente por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y por los intereses económicos de los más ricos, impuso al país a una dirección que no contribuyó a disminuir la desigualdad. Por otro lado es necesario mencionar el contexto general de crisis económicas cíclicas, el crecimiento demográfico y la urbanización, así como la influencia de los medios de comunicación, que contribuyeron a desarrollar una ideología individualista entre los mexicanos. En este panorama desalentador surgió el Programa Progresa en 1997, cuya principal característica era proporcionar beneficios a la población en pobreza extrema. Este programa fue una versión mejorada del Programa Nacional de Solidaridad, y con él siguió una etapa de acciones focalizadas del gobierno para disminuir la pobreza extrema en el país. De acuerdo con Janvry (2004), Progresa es el único programa que ha logrado el admirable resultado de eliminar las diferencias en los logros académicos entre los pobres y los no pobres de las comunidades

17 El SAM estuvo vigente entre 1980 y 1982, éste fue una de las soluciones implementadas para la pérdida de la autosuficiencia alimentaria en México (Cordera y Cabrera, 2008, en López, 2011). Los objetivos del programa fueron mejorar la producción agrícola y ofrecer subsidios en productos básicos (Barkin, 1987, en López, 2011).

- 41 - rurales, con lo cual contribuye a quebrantar el legado intergeneracional del bajo nivel académico y a reducir una fuente de perpetuación de las desigualdades rurales.

Hasta aquí se muestra un panorama general de los programas de gobierno que han marcado la pauta a seguir y que han servido como experiencia, para adecuar los programas actuales.

Sin embargo a pesar de la intención del gobierno federal para combatir a la pobreza mediante la implementación de estos programas, la crítica fundamental a estos programas va encaminada, a que no estaban bien focalizados, lo que provocó que no llegaran a quienes más lo necesitaban y al estar en manos de los operadores, se van desvirtuando en el camino, fomentándose la inequidad al momento de repartir el apoyo económico.

Es relevante destacar que ninguno de estos programas de combate a la pobreza considera el aspecto ambiental, su finalidad es el desarrollo económico y no la conservación de los recursos naturales. No hay que olvidar que si no se lleva al mismo tiempo un desarrollo económico y un buen manejo de los recursos naturales, el desarrollo no puede ser constante en el tiempo, porque cada vez se irán degradando más los recursos naturales.

Después de la década de los 90’ hubo otro factor que marco la historia del campo mexicano, el Tratado de Libre Comercio,¹⁸ entre México, Estados Unidos y Canadá el cual se proponía reducir la pobreza, mediante la creación de empleos en México, y reducir las presiones migratorias sobre Estados Unidos, eliminar barreras arancelarias y no arancelarias al comercio, facilitar la inversión transfronteriza y propiciar la cooperación en otras áreas, como el medio ambiente y la protección laboral. Sin embargo este no logró disminuir la problemática del sector agropecuario, por el contrario varios estudios demuestran su agudización, además se señala que ha tenido impactos importantes en el ámbito ambiental, debido a que favorece el remplazo de los ecosistemas naturales por los agrosistemas, impulsando así que la superficie sembrada de pastos en México aumentara en los últimos años, lo cual ha inducido a un sistema agropecuario de tipo extensivo, que actualmente presenta diversos problemas de deforestación, erosión, salinización de suelos y desertificación (Ángel, 2010). Por ello se crearon programas de apoyo al campo. De acuerdo, con Klepeis

18 Según el Obeid (2002) en González, 2008, la degradación ambiental creció a partir del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), por lo cual este tratado es considerado como el parteaguas que dió origen a los programas agropecuarios (Progan y Procampo).

- 42 - (2003), Procampo, fue el resultado directo de la liberación comercial del TLCAN, presentado en 1993 con los pagos otorgados por primera vez a principios de 1994.

El Procampo, se propuso como objetivo apoyar la modernización agrícola y el bienestar social mediante un incentivo económico para los productores, y por primera vez se propuso como objetivo paralelo disminuir la degradación ambiental a través de la promoción del uso eficiente de tierra (SAGARPA 2002: SAHR 1993). Como se cita en la literatura gubernamental, Procampo tiene como propósito “reducir la degradación ambiental, promover la conservación y reforestación para reducir la erosión del suelo y la polución del agua causado por el uso excesivo de pesticidas no orgánicas y para promover el desarrollo sustentable” (SAHR 1993, en Klepeis, 2003). Sin embargo esta parte ambiental que promueve este programa es meramente discursiva, porque el propósito de reducir la degradación ambiental, no se volvió a retomar y mucho menos se llevó a la práctica, además en las reglas de operación no hay un indicador que señale de qué manera este programa está contribuyendo a la conservación.

Procampo, otorga el recurso económico de acuerdo al número de hectáreas con las que cuente cada productor. De esta manera se dividen en tres estratos, el primer estrato corresponde a los productores con menos de una hectárea de terreno; el segundo estrato a los productores que poseen entre una y cinco hectáreas; y el tercer estrato corresponde a los productores con más de cinco hectáreas. De esta manera en las modificaciones del DOF publicadas el 21 de febrero del 2003, se estableció una cuota diferenciada, que asigna a los productores de los dos primeros estratos una cantidad ligeramente mayor que la destinada a los productores del tercer estrato con el propósito de fomentar la equidad en la distribución de los recursos económicos entre los productores. Así mismo en el 2009, se estableció que la cantidad máxima que puede recibir un productor, es de 100, 000 pesos (Merino, 2009; 13).

Sin embargo, Procampo solo está dedicado a un sector de los productores rurales, que son los agricultores, dejando fuera a los ganaderos, quienes demandaban también de un apoyo monetario para poder lograr su desarrollo. De esta manera, se tiene que en el 2003, se crea el Programa de Producción Pecuaria Sustentable y Ordenamiento Ganadero y Apícola (Progan), el cual tiene como objetivo fomentar la productividad de la ganadería bovina extensiva con base en el incremento de la producción forrajera de las tierras de pastoreo, derivado del

- 43 - mejoramiento de la cobertura vegetal y de la incorporación de prácticas tecnológicas, que buscan impactar en la rentabilidad de las unidades de producción. Dicho de otra manera este programa, además de apoyar al desarrollo económico de los productores apoyados, pretende contribuir de una manera más formal a la conservación de los recursos naturales. Al productor se le dice que se le da un estímulo pero tiene que ayudar a proteger el agostadero con ciertas técnicas. Pensando que al proteger el agostadero también se protege la fauna y la flora nativa, se estimula un equilibrio en la cuestión hídrica, de erosión, etc.

El Progan apoya a los productores pecuarios con un pago diferenciado por etapas, que oscila entre trescientos y seiscientos pesos por vientre, en función del número de veces que el productor ha recibido el apoyo. Puede subsidiar hasta 120,000 pesos a productores individuales o hasta 1, 200, 000 en caso de los grupos organizados de la producción rural (Bravo, 2010; 231).

Recientemente los programas agropecuarios Progan y Procampo, cambiaron de nombre a Progan productivo y Proagro productivo respectivamente. De acuerdo a la información obtenida de los actores clave estatales, el objetivo de este cambio, es que el subsidio que se les da a los productores, se convierta en un incentivo económico. Dicho de otra manera con este cambio el productor tiene que demostrar en que gasta el apoyo económico recibido, lo cual no se hacía antes.