R e c o n o c e r q u e las a c t u a c i o n e s f u n d a m e n t a l e s del b a n c o a f e c t a d o se han s i t u a d o d e n t r o del m a r c o c o n c e p t u a l para el q u e n u e s t r a n o r m a t i v a ha s i d o c o n c e b i d a a b r e el d o b l e i n t e r r o g a n t e de si n u e s t r o sistema s u p e r v i s o r está mal d i s e ñ a d o o si ha s i d o mal aplicado en este caso c o n c r e t o . Pues b i e n , n u e s t r a s n o r m a s d e solvencia s o n p e r f e c t a m e n t e h o m o l o g a b l e s c o n las d e los o t r o s países industriales, las n o r m a s d e c o n c e n t r a c i ó n d e riesgos están en p e r í o d o d e a d a p t a c i ó n a la n o r m a t i v a c o m u n i t a r i a y n u e s t r o s c r i t e r i o s m í n i m o s p a r a i d e n t i f i c a r riesgos d u d o s o s y para d o t a r las p r o v i s i o n e s c o r r e s p o n d i e n t e s han m o s t r a d o , d e m o d o g e n e r a l , su r e a l i s m o . En c u a n t o a las n o r m a s de s u p e r v i s i ó n , n u e s t r a r e - g u l a c i ó n c o n t a b l e n o ha fallado y las exigencias de t r a n s p a r e n c i a a n t e el s u p e r v i s o r s o n similares a las d e c u a l q u i e r o t r o país de n u e s t r o e n t o r n o . T a m p o c o han fallado ni la exigencia d e q u e las e n t i d a d e s s o m e t a n sus c u e n t a s anuales a un a u d i t o r i n d e p e n d i e n t e ni las visitas d e i n s p e c c i ó n . En c o n j u n t o , c r e o q u e p u e d e d e c i r s e q u e la mala g e s t i ó n , las deficiencias en el c o n t r o l i n t e r n o y las a c t u a c i o n e s e n c a m i n a d a s a d a ñ a r la t r a n s p a r e n c i a se han a r t i c u l a - d o d e m o d o q u e han o c u l t a d o la e v o l u c i ó n del b a n c o y han r e t r a s a d o la o b t e n c i ó n d e r e s u l t a d o s en las t a r e a s i n s p e c t o r a s . A veces, c u a n d o se han t o m a d o las decisiones e r r ó n e a s y la e v o l u - c i ó n c o y u n t u r a l d e la e c o n o m í a e n t r a en una fase i n t e n s a m e n t e negativa, el c o l a p s o de una i n s t i t u c i ó n bancaria p u e d e ser s o r - p r e n d e n t e m e n t e r á p i d o ; y e s t o ha o c u r r i d o en este caso.
En un d o c u m e n t o d e la Reserva Federal a m e r i c a n a s o b r e su e x - p e r i e n c i a s u p e r v i s o r a en el p e r í o d o 1 9 8 2 - 1 9 9 2 se d e s c r i b e n , d e s - de el p u n t o d e vista del s u p e r v i s o r , los rasgos c a r a c t e r í s t i c o s d e la e v o l u c i ó n d e un b a n c o c o n graves p r o b l e m a s , d i s t i n g u i e n d o t r e s fases en l o q u e el d o c u m e n t o d e n o m i n a «el c i c l o vital de un b a n c o c o n p r o b l e m a s » . En la p r i m e r a fase, c o n una d u r a c i ó n a p r o x i m a d a de d o s años, se d e s a r r o l l a n los p r o b l e m a s ; e n una segunda fase, c o n una d u r a c i ó n d e u n o a d o s años, los p r o b l e m a s s o n r e c o n o - c i d o s p o r los s u p e r v i s o r e s y negados p o r los g e s t o r e s d e la ins- t i t u c i ó n ; en la t e r c e r a fase, n o s u p e r i o r a un a ñ o , se hace p a t e n t e la crisis.
En la p r i m e r a fase d e d e s a r r o l l o d e los p r o b l e m a s , el e x a m e n d e la i n f o r m a c i ó n c o n t a b l e básica y la i n s p e c c i ó n in situ d e la e n t i d a d llevan al s u p e r v i s o r a d e t e c t a r u n c r e c i m i e n t o m u y r á p i d o d e p r é s t a m o s y c r é d i t o s , unas prácticas agresivas de p r é s t a m o , una c o n c e n t r a c i ó n p r o g r e s i v a de riesgos, débiles c o n t r o l e s i n t e r n o s y c a p t a c i ó n d e r e c u r s o s v o l á t i l e s p o r la e n t i d a d . A l m i s m o t i e m p o , los i n d i c a d o r e s d e performance del b a n c o s o n b u e n o s y el s u p e r - v i s o r ha d e l i m i t a r s e a h a c e r llamadas a la p r u d e n c i a .
En la segunda fase, el s u p e r v i s o r d e t e c t a un v o l u m e n c r e c i e n t e d e p r o b l e m a s en p r é s t a m o s y c r é d i t o s , un a u m e n t o m u y f u e r t e d e los gastos, un r e c u r s o c r e c i e n t e a beneficios n o r e c u r r e n t e s
La supervisión bancaria | | 9
y atípicos, u n o s r a t i o s d e capital y reservas en d e s c e n s o y p r o - blemas d e c a p t a c i ó n de r e c u r s o s . El s u p e r v i s o r p o n e de manifies- t o estos p r o b l e m a s a n t e los g e s t o r e s , quienes r e s p o n d e n c o n l e n t i t u d p o r q u e c o n s i d e r a n q u e los p r o b l e m a s son manejables.
Los s u p e r v i s o r e s r e q u i e r e n d e los g e s t o r e s q u e les s o m e t a n un p r o g r a m a de a c t u a c i o n e s , d e t e n g a n la e x p a n s i ó n y p r e p a r e n un plan d e a m p l i a c i ó n d e r e c u r s o s p r o p i o s . Estudian t a m b i é n la p o - sibilidad d e c a m b i o s en los g e s t o r e s , d e s t i t u c i o n e s , fusiones y planes de c o n t i n g e n c i a .
Y así se e n t r a en la fase d e crisis, en la q u e los s u p e r v i s o r e s d e t e c t a n f u e r t e s p é r d i d a s en p r é s t a m o s y c r é d i t o s , un d e b i l i t a - m i e n t o d e la confianza de los m e r c a d o s , u n o s r e c u r s o s p r o p i o s insuficientes en p r o p o r c i ó n c o n s i d e r a b l e y dificultades del b a n c o para a c c e d e r a la o b t e n c i ó n de n u e v o capital en los m e r c a d o s . E n t o n c e s los s u p e r v i s o r e s e x i g e n del b a n c o p r o g r a m a s d e t a l l a d o s de a c t u a c i ó n y d e capital, e l e v a c i ó n d e los r a t i o s d e capital y reservas, c o r t e s en los d i v i d e n d o s , r e d u c c i ó n d e riesgos, r e d u c - ciones de gastos e i n f o r m e s f r e c u e n t e s s o b r e la situación d e l i - q u i d e z del b a n c o .
D e s d e esta fase d e crisis, el paso a o t r a d e g r a v e d a d e x t r e m a o c o l a p s o d e p e n d e del r i t m o d e a c u m u l a c i ó n d e los p r o b l e m a s del b a n c o y d e la a c t i t u d d e los m e r c a d o s y las demás i n s t i t u c i o n e s hacia el m i s m o . La a c t i t u d y las decisiones de los s u p e r v i s o r e s r e s p e c t o del b a n c o d a ñ a d o d e p e n d e r á n del g r a d o en q u e a p r e c i e n un riesgo e f e c t i v o d e c o l a p s o y un p e l i g r o s e r i o d e c o n t a g i o al r e s t o del sistema b a n c a r i o c o n p e r t u r b a c i o n e s para el sistema d e pagos. Esta d e s c r i p c i ó n de los rasgos t í p i c o s de la e v o l u c i ó n d e un p r o c e s o d e graves dificultades en una e n t i d a d bancaria t i e n e validez universal.
¿Qué cabe c o n c l u i r , pues, s o b r e los sistemas d e s u p e r v i s i ó n y s o b r e los i n s t r u m e n t o s y m e c a n i s m o s necesarios para e v i t a r q u e , si el c o l a p s o d e una e n t i d a d bancaria se p r o d u c e , éste g e n e r e un grave e f e c t o de contagio?. La p r i m e r a posibilidad, casi inevitable, es q u e surjan t e n t a c i o n e s d e signo i n t e r v e n c i o n i s t a q u e pidan una s u p e r v i s i ó n más r i g u r o s a , s u p u e s t a m e n t e capaz d e e v i t a r las crisis d e e n t i d a d e s , lo cual n o s c o n d u c e al t e m a básico de cuáles d e b e n ser los o b j e t i v o s d e un sistema s u p e r v i s o r y cuáles han d e s e r los límites d e ese sistema.
A este r e s p e c t o , las p o s i c i o n e s e x t r e m a s s o n claras. D e un lado se e n c u e n t r a n , al m e n o s a nivel t e ó r i c o , los q u e c o n s i d e r a n q u e la i n d u s t r i a bancaria n o p r e s e n t a diferencias sustanciales c o n o t r a s ramas d e a c t i v i d a d , p o r lo q u e la s u p e r v i s i ó n bancaria n o está justificada: si una e n t i d a d p r e s e n t a dificultades hay q u e dejarla q u e b r a r c o m o en el r e s t o d e la e c o n o m í a . En el o t r o e x t r e m o , y a un nivel m e n o s t e ó r i c o , se e n c u e n t r a n los p a r t i d a r i o s de la
seguridad a t o d a c o s t a , c o n a r g u m e n t o s q u e van d e s d e la d e s i n - f o r m a c i ó n e i n d e f e n s i ó n del p e q u e ñ o accionista o d e p o s i t a n t e hasta las gravísimas r e p e r c u s i o n e s q u e , para el sistema f i n a n c i e r o y para la e c o n o m í a en su c o n j u n t o , p u e d e t e n e r la q u i e b r a d e c u a l q u i e r e n t i d a d . Si d e la t e o r í a se baja a la r e a l i d a d , las p o s i c i o - nes están bastante más matizadas: se o p t a p o r m a n t e n e r un e q u i - l i b r i o e n t r e lo q u e la s u p e r v i s i ó n p r e t e n d e salvaguardar y el c o s t e de esa p r e t e n s i ó n . C o m o j u s t i f i c a c i ó n ú l t i m a d e la s u p e r v i s i ó n se e n c u e n t r a , b á s i c a m e n t e , la v u l n e r a b i l i d a d d e las e n t i d a d e s d e c r é - d i t o a n t e el p r i n c i p a l m e c a n i s m o d e defensa individual d e sus d e p o s i t a n t e s : la r e t i r a d a masiva de f o n d o s d e e n t i d a d e s cuya s o l - vencia se e n c u e n t r a bajo sospecha.
Se c o m p r e n d e f á c i l m e n t e el i n t e r é s del s u p e r v i s o r p o r salvaguar- d a r la solvencia individual d e las e n t i d a d e s d e c r é d i t o y, si ésta llegara a fallar, su i n t e r é s p o r i m p e d i r q u e el p r o b l e m a se g e n e - ralice, p o n i e n d o en crisis a t o d o el sistema. A h o r a b i e n , j u n t o a e s t o s o b j e t i v o s d e la s u p e r v i s i ó n , y c o m o f r e n o a la t e n d e n c i a a m a x i m i z a r l o s , se e n c u e n t r a n sus c o s t e s . La s u p e r v i s i ó n a c a r r e a c o s t e s , en p r i m e r lugar, a q u i e n la realiza; e n s e g u n d o lugar, a q u i e n la r e c i b e ; y, en t e r c e r lugar, si la s u p e r v i s i ó n se e x c e d e en su c o m e t i d o , al c o n j u n t o del sistema al s o f o c a r la iniciativa i n d i - vidual y d a ñ a r la eficiencia del s i s t e m a p o n i e n d o t r a b a s a su c o m - p e t i t i v i d a d i n t e r n a y e x t e r i o r . En definitiva, la s u p e r v i s i ó n t i e n e q u e p r o c u r a r n o i n t e r f e r i r en la g e s t i ó n d e un b a n c o , q u e es una e n t i d a d q u e o b t i e n e b e n e f i c i o s a s u m i e n d o riesgos. Los g e s t o r e s s o n los responsables d e los riesgos q u e a s u m e n , y el s u p e r v i s o r s ó l o p u e d e e j e r c e r p r e s i o n e s o i n t e r v e n i r c u a n d o e s t i m e q u e p u e d e n s e r dañados los i n t e r e s e s generales.
El nivel ó p t i m o d e s u p e r v i s i ó n , p o r t a n t o , s ó l o p u e d e d e t e r m i n a r - se c o n c e p t u a l m e n t e t r a s una c o n s i d e r a c i ó n c o n j u n t a de los o b j e - t i v o s p e r s e g u i d o s y d e los c o s t e s q u e i m p l i c a n . En t é r m i n o s d e o b j e t i v o s alcanzables, se t r a t a r í a de c o n s e g u i r los m á x i m o s niveles d e seguridad individual y c o l e c t i v a c o m p a t i b l e s c o n u n o s c o s t e s s o p o r t a b l e s p o r el s i s t e m a b a n c a r i o y p o r el r e s t o d e la e c o n o m í a . Sin e m b a r g o , para acabar de p e r f i l a r el nivel ó p t i m o d e la s u p e r - v i s i ó n , más allá de las c o n s i d e r a c i o n e s e s t r i c t a m e n t e e c o n ó m i c a s , es p r e c i s o t e n e r en c u e n t a las l i m i t a c i o n e s a la l a b o r s u p e r v i s o r a q u e , en t o d o Estado d e d e r e c h o , i m p o n e la filosofía del o r d e n a - m i e n t o j u r í d i c o n o s ó l o s e c t o r i a l sino g e n e r a l . En p a r t i c u l a r , el s u p e r v i s o r n o p u e d e ni d e b e i n v a d i r c o m p e t e n c i a s q u e , en el c a m p o del d e r e c h o y en el d e la lógica, c o r r e s p o n d e n al á m b i t o i n t e r n o d e cada e n t i d a d .
En r e s u m e n , el o b j e t i v o d e la s u p e r v i s i ó n - s a l v a g u a r d a r la e s t a b i - lidad del s i s t e m a - n o d e b e s e r c o n c e b i d o c o m o algo a b s o l u t o , s i n o c o m o el difícil l o g r o d e un p u n t o d e e q u i l i b r i o d e l i m i t a d o p o r c o n s i d e r a c i o n e s t a n t o de eficiencia e c o n ó m i c a c o m o d e res-
La supervisión bancaria | 2 I
p e t o al m a r c o j u r í d i c o g e n e r a l . El p u n t o d e e q u i l i b r i o así d e f i n i d o c o n l l e v a una carga s u p e r v i s o r a l i m i t a d a , c u y o s o b j e t i v o s n o p u e - d e n i n c l u i r el i m p e d i r la crisis de las e n t i d a d e s m e n o s eficientes y p e o r gestionadas. D i c h o c o n o t r a s palabras, las crisis aisladas d e b e n p o d e r p r o d u c i r s e y los c o s t e s q u e implican s o n el p r e c i o q u e hay q u e pagar para q u e la s u p e r v i s i ó n n o a h o g u e la eficiencia del sistema.
A h o r a b i e n , si el nivel ó p t i m o de s u p e r v i s i ó n n o e x c l u y e la e x i s - t e n c i a d e crisis ocasionales, r e s u l t a a b s o l u t a m e n t e necesaria la e x i s t e n c i a de una r e d d e s e g u r i d a d q u e e v i t e , c u a n d o aparece una crisis individual, el e f e c t o d e c o n t a g i o del sistema. La e v o l u c i ó n d e los m e r c a d o s f i n a n c i e r o s ha a u m e n t a d o esos riesgos de c o n - t a g i o y las intensas y c o m p l e j a s i n t e r c o n e x i o n e s e n t r e las i n s t i t u - c i o n e s financieras facilitan la e x t e n s i ó n de las crisis de b a n c o a b a n c o , d e un país a o t r o . Para c o n j u r a r los graves riesgos d e d i f u s i ó n en el sistema es precisa la e x i s t e n c i a d e los f o n d o s d e garantía d e d e p ó s i t o s , c u y o o b j e t i v o básico es m i n i m i z a r los c o s - t e s de t o d o t i p o q u e , para la e c o n o m í a en su c o n j u n t o , p u e d e n a c a r r e a r las eventuales crisis q u e lleguen a p r o d u c i r s e .
A h o r a b i e n , a c e p t a n d o q u e la s u p e r v i s i ó n d e b e t e n e r u n o s límites i m p u e s t o s p o r los c r i t e r i o s básicos i n s p i r a d o r e s del o r d e n a m i e n t o j u r í d i c o y justificados p o r la r e l a c i ó n b e n e f i c i o s - c o s t e s e n t e n d i d a en un s e n t i d o social, cabe p r e g u n t a r s e si e x i s t e n m á r g e n e s para m e j o r a r la r e g u l a c i ó n y la s u p e r v i s i ó n d e las e n t i d a d e s y c o n s e g u i r d e t e n e r el d e t e r i o r o d e u n b a n c o antes de q u e sea d e m a s i a d o t a r d e . D e s d e l u e g o , es p r e c i s o q u e el sistema r e g u l a d o r m a n t e n g a un c o n j u n t o d e c o e f i c i e n t e s - r a t i o s d e solvencia, c o n c e n t r a c i ó n d e riesgos, e t c . - q u e r e s p o n d a n a c r i t e r i o s p r o b a d o s d e p r u d e n - cia, p e r o , a u n q u e el s e g u i m i e n t o d e las e n t i d a d e s basado en c o e - ficientes es i m p o r t a n t e , n o r e s u l t a suficiente. Si se t r a t a de d e - t e c t a r y atajar a t i e m p o una mala g e s t i ó n , q u e es el e l e m e n t o clave d e las crisis bancarias, la actividad i n s p e c t o r a , c o n inspec- c i o n e s in situ f r e c u e n t e s , es i m p r e s c i n d i b l e , a u n q u e sea c o s t o s a . En el caso d e mala g e s t i ó n , el p r o b l e m a c e n t r a l será s i e m p r e c ó m o desplazar a los malos a d m i n i s t r a d o r e s . N u e s t r a Ley d e D i s c i p l i n a e I n t e r v e n c i ó n s ó l o p e r m i t e al s u p e r v i s o r la i n t e r v e n - c i ó n o s u s t i t u c i ó n p r o v i s i o n a l d e los ó r g a n o s de a d m i n s i t r a c i ó n y d i r e c c i ó n en casos e x t r e m o s , y m e p a r e c e bien q u e así sea, p o r - q u e niveles e x c e s i v o s d e d i s c r e c i o n a l i d a d s o n inadmisibles t a n t o para los s u p e r v i s o r e s c o m o para los s u p e r v i s a d o s . En ú l t i m o t é r - m i n o , el c o n t r o l d e la g e s t i ó n y el a p a r t a m i e n t o , en su caso, de los a d m i n s i t r a d o r e s c o r r e s p o n d e , en p r i m e r lugar, a la p r o p i a e n t i d a d bancaria. Para q u e este c o n t r o l f u n c i o n e c o n eficacia es p r e c i s o , p o r una p a r t e , q u e los ó r g a n o s r e c t o r e s d e la e n t i d a d dispongan d e una i n f o r m a c i ó n adecuada, basada en un r e f o r z a - m i e n t o d e los c o n t r o l e s i n t e r n o s y en un c o n o c i m i e n t o p u n t u a l p o r el c o n s e j o d e las o b s e r v a c i o n e s , los r e q u e r i m i e n t o s y los
i n f o r m e s enviados p o r el s u p e r v i s o r ; y, p o r o t r a p a r t e , es p r e c i s o e v i t a r los blindajes e x c e s i v o s en los ó r g a n o s de a d m i n i s t r a c i ó n . Sería c o n v e n i e n t e m e j o r a r la i n f o r m a c i ó n d e q u e a h o r a d i s p o n e n los accionistas y a ellos c o r r e s p o n d e la r e s p o n s a b i l i d a d básica d e exigir esta i n f o r m a c i ó n p r o p o r c i o n a d a p o r los a u d i t o r e s e x t e r n o s e incluso p o r el s u p e r v i s o r , si llega a ser n e c e s a r i o .
F i n a l m e n t e , d e s e o r e f e r i r m e a una ú l t i m a c u e s t i ó n : soy p a r t i d a r i o d e q u e la s u p e r v i s i ó n de las e n t i d a d e s de c r é d i t o c o r r e s p o n d a a los bancos c e n t r a l e s y n o a un o r g a n i s m o p ú b l i c o i n d e p e n d i e n t e . Las r e s p o n s a b i l i d a d e s de un b a n c o c e n t r a l se e x p r e s a n en el d e - s a r r o l l o de la p o l í t i c a m o n e t a r i a , la s u p e r v i s i ó n de las i n s t i t u c i o n e s bancarias y la a t e n c i ó n al b u e n f u n c i o n a m i e n t o del sistema d e pagos. El t e m a c o m ú n q u e a r t i c u l a estas t r e s áreas d e a c t u a c i ó n es la estabilidad: estabilidad de p r e c i o s , estabilidad f i n a n c i e r a y estabilidad g e n e r a l d e la e c o n o m í a . Sin d u d a p u e d e n e x i s t i r c o n - f l i c t o s , d e v e z en c u a n d o , e n t r e la política m o n e t a r i a y la p o l í t i c a de s u p e r v i s i ó n ; a h o r a bien, p a r a r e s o l v e r esos p r o b l e m a s , el b a n - c o c e n t r a l d e b e ser p a r t e d e la s o l u c i ó n , n o una p a r t e del p r o - blema. Los bancos d e s e m p e ñ a n un papel d o m i n a n t e en los siste- mas de pagos y c r é d i t o s ; al m i s m o t i e m p o , son e n t i d a d e s e s p e - c i a l m e n t e v u l n e r a b l e s a las p é r d i d a s de confianza. Su s u p e r v i s i ó n p o r el b a n c o c e n t r a l m e p a r e c e , en c o n s e c u e n c i a , a l t a m e n t e c o n - v e n i e n t e para q u e éste p u e d a p e r s e g u i r c o n eficacia los o b j e t i v o s generales d e estabilidad.