1. El sector público y los servicios fundamentales
1.3. Los servicios públicos fundamentales (SPF)
tencia redistributiva de sus políticas de protección social es menor que la de los países europeos considerados (excepto Reino Unido).
El análisis se puede completar considerando los efectos redis- tributivos derivados de añadir las prestaciones en especie (signifi- cativas para el caso de la sanidad y la educación). Para ello, en el panel b del gráfico 1.16 se compara la renta disponible ajustada (eje de ordenadas) con la renta disponible (eje de abscisas). Se observa cómo, de nuevo, todos los países se sitúan por debajo de la diagonal, lo que significa que las prestaciones en especie tam- bién ayudan a reducir la desigualdad.
Para precisar el contenido de esta categoría se puede consultar la descripción que ofrece el cuadro 1.4. Los SPF consideran todas las actividades relacionadas con la prestación y gestión de servicios de salud —asistencia primaria, especializada y hospitalaria, salud públi- ca, investigación clínica—, la prestación y gestión de servicios edu- cativos —infantil, primaria, secundaria, postsecundaria y superior, becas, servicios auxiliares de la educación— y la prestación y gestión de los servicios de protección social —los derivados de enfermedad e incapacidad, la edad avanzada, los supervivientes, la protección a la familia, el desempleo, la vivienda, la exclusión social.
La importancia de los recursos dedicados a este amplio con- junto de actividades en España durante la última década puede valorarse de varias formas, como muestra el gráfico 1.17. En el panel a se presenta la evolución del gasto en SPF en términos reales por habitante, mientras que en el panel b se observa la evo- lución de la importancia de dicho gasto en términos de PIB y en relación con el gasto público total. El primer panel indica que el gasto público en servicios fundamentales en términos reales y por habitante presentó una tendencia creciente hasta 2009. En 2010 se estanca, como consecuencia del estallido de la crisis fiscal, y posteriormente disminuye significativamente tanto en su cifra total como en términos per cápita. Como se puede observar en el panel b del gráfico 1.17, el peso del gasto público en SPF en el PIB aumenta notablemente tras los primeros síntomas de crisis (porque el gasto sigue creciendo con fuerza mientras el PIB se ha frenado) y desde 2009 se estabiliza porque se ajusta el gasto en los SPF y por la caída que se produce en el PIB. El porcentaje de gasto en SPF en el gasto público total sigue una tendencia crecien- te —aunque con alguna irregularidad— que indica que los SPF crecen más que el gasto público, incluso tras la llegada de la crisis, hasta que los ajustes llegan también con nitidez a estas funciones en 2012, para volver a ganar peso en el gasto público en 2013.
En síntesis, el gasto en SPF mantiene una tendencia expan- siva hasta la llegada de la crisis, cuando se estanca y retrocede después, siguiendo una trayectoria que refleja su mayor inercia y una tendencia de los gobiernos a proteger más los compromisos asumidos en estos servicios que, sin embargo, no ha resultado sos- tenible. El reflejo de este comportamiento es el crecimiento del
CUADRO 1.4: Composición de los SPF
Sanidad
Suministro de medicamentos, aparatos y equipos médicos.
Servicios médicos, dentales y paramédicos de consulta externa.
Servicios hospitalarios, incluyendo los prestados en hospitales militares de base, pero no los prestados en hospitales militares de campaña.
Servicios de salud pública y de administración, inspección, gestión o apoyo de los servicios de salud pública.
Investigación y desarrollo relacionados con la salud.
Administración, gestión o apoyo de actividades como formulación, administra- ción, coordinación y vigilancia de políticas, planes, programas y presupuestos generales en materia de salud.
Educación
Prestación de educación previa a la primaria, primaria, secundaria, postsecun- daria no terciaria, terciaria y enseñanzas no atribuibles a ningún nivel.
Administración, inspección, gestión o apoyo de las escuelas, institutos, universi- dades y otras instituciones que imparten educación.
Becas, donaciones, préstamos y subsidios en apoyo a los estudiantes de educa- ción secundaria, postsecundaria no terciaria, terciaria y enseñanzas no atribui- bles a ningún nivel.
Administración y gestión de organismos gubernamentales dedicados a investi- gación aplicada y desarrollo experimental relacionados con la educación. Ex- cluye la investigación básica.
Administración, inspección, gestión o apoyo de servicios auxiliares de la edu- cación.
Protección social Enfermedad y discapacidad.
Edad avanzada. Vejez.
Orfandad y viudedad.
Prestaciones familiares.
Desempleo.
Vivienda.
Exclusión social.
Investigación y desarrollo relacionados con la protección social.
Abarca la administración, gestión o apoyo de actividades de protección social.
Fuente: OCDE (2013c).
peso del gasto en SPF en el gasto público total hasta bien entrada la crisis, concretamente hasta que esta se convierte en una crisis abierta de las finanzas públicas que eleva las cargas financieras y obliga a realizar ajustes en todas las funciones de gasto, con la excepción de los intereses de la deuda.
La trayectoria del gasto total en los SPF desde el principio del siglo xxi responde a una evolución hasta cierto punto distinta de cada uno de sus componentes, de modo que la composición del agregado ha cambiado algo en la última década. El índice de
GRÁFICO 1.17: Evolución del gasto en SPF. España, 2000-2013
a) Gasto en SPF en términos reales por habitante (euros constantes de 2013) 8.000
7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
2005 2004 2003 2002 2001
2000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
b) Gasto en SPF sobre el PIB y sobre el gasto público total (porcentaje)
Gasto en SPF sobre el PIB
Gasto en SPF sobre el gasto público total 70
60 50 40 30 20 10 0
2005 2004 2003 2002 2001
2000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: IGAE (2015c).
gasto real por habitante en cada una de las tres grandes funciones que presenta el gráfico 1.18 así lo confirma: el gasto real por ha- bitante en las tres funciones aumentó en la etapa previa a la crisis económica y empezó a disminuir en 2010, a excepción del gasto en protección social que empezaría a reducirse en 2011. Este úl- timo tipo de gasto ha sido el que más se ha preservado durante la crisis, mucho más que los de educación y sanidad.
La comparación de esta evolución de los SPF en España con la de los países europeos de referencia que ofrece el cuadro 1.5 indica, por una parte, que el esfuerzo de España en los SPF es menor tanto si se considera el gasto respecto al PIB como si se contempla la proporción del gasto público dedicada a los mis- mos. La evolución durante la última década permite considerar el impacto de la expansión y de la crisis sobre el gasto real por habitante en SPF. Los datos indican que el gasto público en SPF en términos reales por habitante ha aumentado en el período considerado, aunque el impacto de la crisis ha provocado una tendencia a la baja de este o, al menos, incrementos menores que antes de la crisis.
La estructura de costes de cada uno de estos tres grupos de servicios es muy diversa, pues mientras el gasto en educación y
GRÁFICO 1.18: Evolución del gasto real por habitante en SPF, salud, educación y protección social. España, 2000-2013 (2000 = 100)
160 150 140 130 120 110 100 90
2005 2004 2003 2002 2001
2000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
SPF Salud Educación Protección social
Fuente: IGAE (2015a).
CUADRO 1.5: Evolución del gasto en SPF. Comparación internacional, 2000, 2007 y 2011 200020072011 SPF/PIB (%) SPF/gasto público (%) SPF real per cápita (dólares PPA 2010)
SPF/PIB (%) SPF/gasto público (%) SPF real per cápita (dólares PPA 2010)
SPF/PIB (%) SPF/gasto público (%)
SPF real per cápita (dólares PPA 2010) Reino Unido25,1168,975.176,7028,0564,76 7.277,9031,5065,65 7.320,32 Italia27,9460,927.299,4629,4861,89 8.252,0031,9764,17 8.136,96 Francia33,6565,109.857,4135,1066,7111.225,5338,1968,3411.818,50 Alemania31,7270,359.279,3929,8368,55 9.172,9830,8868,38 9.617,55 España22,6657,824.683,5323,1459,09 5.758,1828,3962,08 6.246,26 Fuente: OCDE (2011, 2013c, 2015b).
sanidad se destina a financiar la producción de servicios —la ma- yoría de producción pública— el gasto en protección social se dedica casi por completo a transferencias de renta a las familias.
Los costes de la educación y la sanidad se concentran más en los gastos de personal cuando la producción es en mayor medida pú- blica, mientras que ganan peso las compras de bienes y servicios al sector privado cuando se recurre a financiar con fondos públicos la producción privada del servicio.
En España, la evolución de la estructura de costes corres- pondiente al gasto en educación y sanidad en este siglo ha sido la que reflejan los paneles a y b del gráfico 1.19. En el mismo se advierte que la mayor parte del gasto público en educación y sanidad lo constituye la remuneración de asalariados, debido a que la mayor parte de estos servicios son de producción pú- blica. En el caso de la educación, los consumos intermedios, las transferencias sociales en especie y la formación bruta de capital representan niveles bastante reducidos. En sanidad, las transferencias sociales en especie —medicamentos financiados a las familias y conciertos en servicios hospitalarios o especiali- zados— y los consumos intermedios de los servicios sanitarios representan volúmenes de gasto importantes, mientras que la formación bruta de capital y las prestaciones sociales distintas de las transferencias en especie tienen un peso menor en el total de costes.
Además de su muy diferente estructura de costes, los SPF también son distintos por el nivel de gobierno encargado de su prestación. En general, los servicios educativos y de salud se en- cuentran entre los descentralizados mientras que los de protec- ción social suelen ubicarse en las Administraciones centrales y las de Seguridad Social. En los países europeos de referencia, la distribución de estos gastos por niveles de gobierno es la que muestran los paneles del gráfico 1.20. Se observa que la educa- ción, en el caso de Alemania, Estados Unidos y España es gestio- nada por los estados o comunidades autónomas, mientras que en Francia e Italia es suministrada principalmente por el gobier- no central y en Reino Unido por las corporaciones locales. En el caso de la sanidad también existen diferencias entre los países considerados, pues en España es gestionada mayoritariamente
GRÁFICO 1.19: Evolución de la estructura de costes de la educación y la sanidad. España, 2000-2013
(millones de euros) a) Educación
35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
2005 2004 2003 2002 2001
2000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Remuneración de asalariados Consumos intermedios
Transferencias sociales en especie de productores de mercado Gasto en formación bruta de capital y adquisiciones netas de activos no financieros no producidos
b) Sanidad 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
2005 2004 2003 2002 2001
2000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Remuneración de asalariados Consumos intermedios
Transferencias sociales en especie de productores de mercado Prestaciones sociales distintas de las transferencias sociales en especie Gasto en formación bruta de capital y adquisiciones netas de activos no financieros no producidos
Fuente: IGAE (2015a).
GRÁFICO 1.20: Estructura porcentual del gasto en educación, sanidad y protección social por niveles de gobierno.
Comparación internacional, 2012 a) Educación
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10
0 EE. UU. Reino Unido Italia Francia Alemania España 6,54
93,46
21,57 78,43
76,20 23,80
69,60 30,40
3,21 25,51
71,29
1,76 4,81
93,41 0,02
b) Sanidad 100
90 80 70 60 50 40 30 20 10
0 EE. UU. Reino Unido Italia Francia Alemania España 100,00
1,35
1,52
3,92 50,81
49,19
0,98 98,31
3,01 1,55
1,37
97,50 93,25
2,37
92,35
2,19 0,34
c) Protección social 100
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Reino Unido Italia Francia
EE. UU. Alemania España
Gobierno central Estados o CC. AA. Gobierno local Seguridad Social 87,76
12,24
77,72 22,28
3,20 95,36
17,47 7,27 75,26
11,49 9,61 12,50 66,40
7,666,26 2,89
83,18
1,44
Nota: Para el Reino Unido, el gasto del Gobierno central incluye el de la Seguridad Social. Los gastos de Estados y CC. AA. no son aplicables para el Reino Unido, Francia e Italia. Para el caso de Estados Unidos, el gasto de los Estados incluye el gasto de las corporaciones locales.
Fuente: OCDE (2013c, 2015b).
por las comunidades autónomas; en Alemania y Francia por la Seguridad Social; en Italia por las corporaciones locales; en Esta- dos Unidos se reparte la responsabilidad entre gobierno central y estados, y, por último, en Reino Unido es suministrada en su totalidad por la Administración central. Finalmente, la protec- ción social es gestionada en la mayoría de países considerados por la Seguridad Social, a excepción del Reino Unido —donde es suministrada por el gobierno central y los gobiernos locales—
y Estados Unidos —donde es responsabilidad principalmente del gobierno central.
Dada la importancia de estas tres funciones de gasto, su peso suele ser decisivo en las Administraciones responsables de las mis- mas, como confirman los datos del gráfico 1.21 que muestra el peso de la educación, la sanidad y los gastos de protección so- cial en el gasto de los distintos niveles de gobierno. En el panel a del gráfico 1.21, correspondiente a la Administración central, se comprueba que en los países no descentralizados —Francia e Italia— o que no cuentan con una Administración específica de Seguridad Social —Reino Unido y Estados Unidos— el peso del gasto en SPF es muy importante. En algunos de ellos —Italia y Reino Unido— el gasto en SPF es importante también en los go- biernos locales, porque se hacen responsables del gasto en sani- dad y protección social especialmente. En cambio en los países federales y en España el gasto en educación y salud representa una proporción sustancial del gasto de los gobiernos de estados, Länder o comunidades autónomas.
Como consecuencia de esta diversa especialización de los distintos niveles de gobierno, la estructura de costes de los mis- mos cambia y el peso importante del empleo y el gasto en sala- rios asociado a los servicios educativos y sanitarios se concentra en cada país en una administración diferente. El gráfico 1.22 muestra esa diversidad de estructuras del empleo por niveles de gobierno, siendo especialmente relevante el peso que re- presenta el empleo en los gobiernos subcentrales en los países federales —Canadá, Estados Unidos, Alemania— o cuasifede- rales, como España.
GRÁFICO 1.21: Peso de los SPF en el gasto de los distintos niveles de gobierno. Comparación internacional, 2012 (porcentaje) a) Administración centralb) Estados o comunidades autónomas 0,92,024,121,9 3,22,92,4 0,80,7 24,421,416,434,6 25,1 2,2
43,5 34,5 01020304050607080 EspañaAlemaniaFranciaItaliaReino UnidoEE. UU.2,0020406080
100 EspañaAlemaniaEE. UU.*
28,930,531,3
40,8 2,322,5
7,9 20,25,2 c) Gobierno locald) Seguridad Social 010203040506070 EspañaAlemaniaFranciaItaliaReino Unido4,314,516,1 6,8
29,6 1,7
0,81,6
50,7 10,6
34,9 16,0
4,7 32,1 020406080100
120 EducaciónSanidadProtección socialEspañaAlemaniaFranciaItalia
1,033,231,0 0,1
96,265,567,9 99,9 Fuente: OCDE (2013c, 2015b).
020
40
60
80100
120 EducaciónSanidadProtección social
EspañaAlemaniaFranciaItalia
1,033,231,0 0,1 96,265,567,9 99,9