Modelo de gestión

Figura 49

Enfoque integral de la prospectiva estratégica

Nota. Obtenido de Godet y Durance (2011). Prospectiva Estratégica: Problemas y métodos

A partir de lo descrito anteriormente la prospectiva de origen francés tiene dos aspectos claves tanto de preactividad, que se encarga de anticipar los cambios para aprovecharlo de manera óptima y la proactividad que busca liderar los cambios deseados a partir de acciones claras y unos de los pilares necesarios para el país como es la innovación, el mencionado método de planificación se encuentra utilizado por el Centro de Planificación Estratégica (CEPLAN) y en Plan Estratégico Sectorial Multinual (PESEM) 2016-2021 del Ministerio del Interior.

De esta forma la planificación estratégica bajo el enfoque de prospectiva mostrará la ruta que guiará el logro de objetivos y metas en lo que corresponde al servicio de control

migratorio a partir de adecuados, eficientes y eficaces mecanismos de gestión pública, teniendo indicadores de desempeño que permitan lograr los objetivos propuestos. Siendo el modelo propuesto una consecuencia lógica de fases propuestas que de manera interactiva y retroalimentado, permita ser sometido a la mejora continua, siendo la participación clave de todos los actores involucrados en el servicio público de control migratorio, que fortalezca la gestión migratoria a partir de la gestión por resultados

Así mismo es importante señalar que ante los actuales cambios de las instituciones y su funcionamiento enmarcado en el paradigma de la nueva gestión pública, la gestión de la calidad en las entidades públicas ha conllevado a ocupar una prioridad. De esta forma la gestión de la calidad se transforma no solo en una potente herramienta de dirección o gerencia, sino de forma integral el uso óptimo de los recursos. De esta forma en el modelo propuesto se utilizará el Modelo Europeo de Gestión de la calidad (EFQM) como base para la evaluación de la excelencia a partir de la mejora de los procesos, el mismo que fue utilizado bajo el enfoque privado, pero utilizado para la administración pública. El modelo EFQM busca la excelencia de la calidad a partir un riguroso proceso de evaluación, teniendo como base el esquema lógico REDER que se traduce en Resultados, Enfoque, Despliegue, Evaluación y Revisión.

El enfoque de soporte es EFQM se convierte en un modelo basado en el liderazgo en la dirección de la calidad, formular las políticas y estrategias que, con una dirección adecuada de los recursos, el personal y el diseño de la gestión por procesos permita un impacto positivo en el servicio público de control migratorio. El modelo considera a la excelencia de la calidad como aquel proceso de información y retroalimentación. De esta forma el modelo contempla 9 criterios, reunidos en 2 grandes grupos. El primer grupo corresponde a los agentes facilitadores que son los impulsores de las actividades claves que han sido desagregadas de las acciones propuestas para mejorar la calidad del servicio público de control migratorio.

El segundo grupo corresponde a los resultados que son la consecuencia del accionar de los agentes facilitadores que a partir del feedback mejora los resultados.

Figura 50

Modelo de Excelencia de la EFQM de GCT

Nota. Camisón, Cruz y Gonzales (2006). Gestión de la calidad: Conceptos, enfoques, modelos y sistemas.

Para Chica (2011) romper el paradigma de un enfoque por procesos conlleva a observar los indicadores de resultados referente a la provisión de bienes y servicios públicos que genera una satisfacción al ciudadano. De esta forma se hace uso de las tecnologías de información y comunicación para la disminución de tiempos y eficacia en la prestación oportuna del servicio. De esta forma la gestión por procesos se ha convertido en la pieza clave en el modelo EFQM antes abordado que permita a las organizaciones tanto pública como privadas mejorar sus resultados.

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Figura 51

Modelo de un Sistema de Gestión de la Calidad basado en procesos

Nota. Instituto de Andaluz de Tecnología.

Por otro lado, en el marco de la Nueva Gestión Pública se utiliza con un mayor desarrollo la Gestión para Resultados centrándose en la perspectiva de la causa-efecto. De esta forma la teoría sustenta que existen detalles que conducen a resultados, mostrando la cadena de resultados la clara relación de causa y efecto, vinculado a una serie de pasos de gestión que los gerentes deben analizar de forma regular a partir de la ejecución de sus actividades y asegurando el logro de los resultados. De esta forma el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD) (2007) han desarrollado un modelo integral que contempla los componentes del ciclo de gestión pública necesario para la obtención de resultados, distinguiendo cuatro áreas principales que son planificación, presupuesto y financiamiento, diseño y ejecución de proyectos, y monitoreo y evaluación. Siendo los componentes un sistema coherentemente articulado que dependen entre sí, pues no se puede planificar sino se conoce los recursos; así como el monitoreo y la

evaluación se nutre del proceso de planificación y los datos son viales para la construcción de indicadores, sin embargo, es frecuente encontrar un divorcio en los componentes antes descritos.

Figura 52

Elementos del ciclo de gestión para resultados

Nota. BID y CLAD (2007)

Es importante señalar que de acuerdo a la constitución política del Perú el artículo 163, la seguridad del territorio es prioridad, desarrollado tanto el ámbito interno como externo de ahí la importante labor que desempeña el responsable del control migratorio de acuerdo al aspecto normativo vigente. Ante dicho contexto abordar la solución de la problemática que afrontan los puestos de control fronterizo en la frontera de Piura con Ecuador, donde enfrentan limitaciones de índole de infraestructura, equipamiento, recurso humano, tecnología, entre otros; que no permite brindar un servicio de calidad en el control migratorio tras la no existencia de capacidad estatal que permita involucrar al recurso humano, tecnología, procesos, estrategias, planes, mecanismos de coordinación interinstitucional y la participación social para lograr un óptimo servicio. Además de no existir antecedentes de la generación de un modelo de gestión basado en los aspectos modernos y normativos de la

migración bajo un enfoque responsable e integral, por ende, la problemática antes descrita se solucionaría en parte con un proyecto de inversión pública, pero bajo una mirada integral se requeriría de un modelo de gestión replicable a todos los puestos de control fronterizo (PCF) del país.

Por ende, es importante abordar bajo la mencionada perspectiva la importancia metodológica del marco lógico el cual resume integralmente en sus fases de proyectos a partir de la cuantificación de señales medibles, para la toma de decisiones a distintos niveles, siendo la evaluación la clave para la retroalimentación en términos de eficacia, eficiencia y pertinencia. Que junto a la evaluación ex post una vez concluido la ejecución del proyecto, permitiría convertirse en una herramienta potente de aprendizaje a nivel gerencial en el proceso realizado de planificación y ejecución bajo una perspectiva de gestión de la calidad, procesos y resultados, conllevando al bienestar tanto del ciudadano nacional como extranjero.

Por otro lado, de acuerdo al Decreto Supremo N°027-2007-PCM se establece los aspectos de política referente a la seguridad y defensa nacional donde se considera que el desarrollo fronterizo abarca la dinámica económica por lo que se requiere las iniciativas tanto públicas y privadas en los diferentes aspectos del desarrollo socioeconómico.

De ahí la importancia no solo se brinde prioridad al servicio público de control migratorio, sino también al impulso del desarrollo social y económico en las zonas de frontera como una política integral migratoria, de esta forma el desarrollo económico local hace énfasis en el proceso donde los actores locales intervienen y comparten un futuro territorio, requiriendo para ello el pilar fundamental del desarrollo del capital social e institucional. Siendo el último, aquel donde se enmarca los instrumentos políticos, legales y normativos que permiten alcanzar los objetivos y metas planteadas en los instrumentos de

planificación. Existiendo tres dimensiones interdependientes tanto el desarrollo social y cultural, desarrollo económico y desarrollo ambiental

Coffey y Polese, 1985 & Stöhr 1985 (citado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2000) considera que el desarrollo económico local es considerado como la caracterización de los sistemas de producción para generar productividad y competitividad que genere un desarrollo sostenible.

Para lo cual se recurre a la construcción teórica del modelo que aborde la política integral migratoria centrado tanto en la calidad del servicio de control migratorio que se traduce en la satisfacción del ciudadano tanto nacional y extranjero, a partir de la creación de valor público enfocados a las acciones estratégicas para el desarrollo económico, sociocultural, institucional y ambiental en las zonas de frontera. Siendo la satisfacción de los ciudadanos la mejor forma de la creación de valor público.

4.2.1 Antecedentes

En los antecedentes del modelo encontramos a la investigación realizada por Gaitan (2007) donde hace uso de la metodología de gestión por procesos y el modelo de excelencia EFQM para lograr mejorar la calidad, en la que se considera diversos aspectos relacionados a mejorar la calidad. Permitiendo el modelo europeo EFQM lograr una alta calidad considerando un ápice en el diseño de la gestión por procesos para lograr el éxito de las instituciones.

Figura 53

Estructura del Modelo de Gestión de Calidad Propuesto

Nota. Obtenido de Gaitán (2007).

Por otro lado, Blanco, Aibar y Aibar (s.f) señala la importancia de implementar la filosofía referente a la satisfacción de los ciudadanos; sin embargo, es imprescindible buscar la excelencia a partir de la calidad reflejada en políticas de calidad. De esta forma se plantea un modelo para ejecutar la nueva cultura de calidad considerando la aproximación de los ciudadanos, simplificación administrativa, calidad y transparencia. De esta forma se desarrollan tres vectores claves para la generación de valor. El vector de formación continua de los funcionarios involucrados para reforzar sus competencias y habilidad, así como la motivación; el vector aproximación de los ciudadanos busca fomentar el acercamiento y comprensión entre los responsables locales y los ciudadanos y el vector innovación y modernización se concentra en la modernización de los servicios técnicos-administrativo y los procedimientos desarrollados, aumentando la capacidad de respuesta y expectativa de los

ciudadanos, utilizando de manera eficaz y eficiente los recursos públicos. Teniendo el modelo propuesto por cada vector unos objetivos concretos cuyo seguimiento se basa en indicadores de rendimiento. Siendo el desarrollo de la política de calidad fundamental; sin embargo, aún existe una amplia brecha en la implementación de la filosofía de calidad total, pero sin embargo existen instituciones que han apostado por el cambio de la filosofía de la calidad en el vector de innovación y modernización.

Por su parte Terán (2013) en su propuesta de modelo de gestión aplicada a la política migratoria considera la política en Ecuador a partir del concepto del Buen Vivir, el que se convierta en prioridad la satisfacción del ciudadano a partir de un modelo organizativo en el sector público ecuatoriano. De esta forma el modelo organizacional basado en la gestión por procesos centra su atención en la satisfacción del cliente o usuario, que a partir de la reestructuración de los procesos y la implementación de los indicadores de gestión permita incrementar la capacidad de procesamiento de solicitudes de visas para no inmigrantes, evaluando los resultados de cada subproceso e identificando los cuellos de botella o las actividades críticas del proceso.

Figura 54

Desagregación de la política de calidad del ayuntamiento

Nota. Obtenido de Blanco, Aibar y Aibar (s.f). La Gestión de la Calidad en el Sector Publico Local: Estudio de un Caso

Figura 55

Diagramación del proceso de visas 12-V a 12-X

Nota. Obtenido de Terán (2013)

Es importante también destacar al Banco Interamericano de Desarrollo (BID,2010) que muestra de esta forma una cadena de resultados donde se visibiliza la causa y efecto, de esta forma los resultados comprenden una serie secuencial de pasos dentro del ciclo de programación de cual programa o proyecto. De esta forma se conceptualiza el modelo secuencial de la gestión para resultados que presenta cuatro componentes: a) planificación, b) presupuesto y financiamiento, c) diseño y ejecución de programas y proyectos y d) monitoreo y evaluación.

Figura 56

Cadena de Resultados

Nota. Obtenido de BID (2010)

Por otro lado, Montalvo (2016) realiza un análisis de la calidad del servicio en el puesto de control fronterizo de Kasani en Puno, siendo de vital importancia la calidad del servicio público por la necesidad del sector turismo, dado la primera impresión para el turista extranjero, teniendo como dimensiones técnicas la tecnología y el recurso humano. Tomó en consideración la metodología SERVQUAL obteniendo como resultado que las dimensiones de fiabilidad y seguridad se presenta un resultado bastante bueno a diferencia de la percepción del turista con respecto al tiempo de atención y agilidad que viene afectando al buen servicio. Finalmente, en la dimensión de seguridad el personal cuenta con la habilidad para transmitir confianza y obtener un mejor servicio de calidad.

Figura 57

Modelo SERVQUAL

Nota. Obtenido de Montalvo (2016)

Parra (2016) señala en su investigación aborda el problema de la frontera de Tumbes donde el enfoque de securitización, haciendo frente a la restricción de las estrategias de facilitación de la movilidad humana no resultaron óptimas, dado que el número de intervenidos extranjeros expulsados en el año 2012 ascendió a 114 y se incrementó en el año 2014 a 1351 extranjeros. Derivándose la problemática hace referencia a las acciones de

control migratorio en la frontera norte de Tumbes con Ecuador, ocasionando que el débil control tenga como resultados el control clandestino de miles de extranjeros, de esta forma se hace necesario identificar las causas y efectos de los puntos críticos en los mecanismos de control, permitiendo contribuir a la problemática antes descrita. La propuesta para la implementación de adecuadas medidas para el control migratorio parte de considerar en nuevo enfoque que en el marco de la gobernanza sobre la migración hace que la Organización Internacional de Migraciones aprobado por resolución N°1310 se implemente una nueva Ley Extranjería en reemplazo de la vigente del año 1991, pero que aplicado a un efectivo control migratorio no solo obedece a la implementación de la política migratoria, de los recursos humanos o tecnológicos, considerados la capacidad operativa con la que deben contar para un efectivo control por parte de las autoridades de control migratorio, sino que se requiere de otros procesos. Pues la frontera de Tumbes con Ecuador es considerada extensa y porosa lo que complica el ejercicio de un adecuado control migratorio y fronterizo, sino no va de la mano con el compromiso, liderazgo y el profesionalismo de una verdadera coordinación interinstitucional para una labor conjunta para hacer frente al problema.

Finalmente, Berganza y Purizaga (2011) en su investigación sobre Migración y Desarrollo considera que la migración es un fenómeno social que se ha encontrado presente en toda la historia de la humanidad motivado por factores geográficos, culturales, económicos y políticos, pero que en el actual contexto requiere abordarlo desde una mirada holística y humanística dado que la actual política resulta ineficaz frente a la demanda de cada vez una mayor representativa población en los distintos puntos migratorios.

Encontrándose el Perú en el caso de la zona norte fronteriza entre los diez primeros puntos migratorios del país por donde emigran peruanos hacia el resto del mundo. Piura lidera con un aporte del 9.2% de los emigrantes, Lambayeque el 3.9%, Tumbes el 3.7% y Cajamarca el 2%, mostrando que la zona norte fronteriza tiene una fuerte movilidad migratoria tanto de

carácter interno y externo, principalmente al vecino país de Ecuador, reflejado en cifras del Instituto Nacional de Ecuador donde entre el 2000 y 2006, se registraron 685,252 ingresos de peruanos y 373,075 salidas.

Abordar la macroregión norte como un lugar de migraciones parte no solo de observar el traslado del campo a la ciudad, ocasionando un movimiento migratorio intrarregional, sino también abordar la realidad soslayada desde el desarrollo económico local, por la falta de dinamismo económico, con altos niveles de pobreza y una inequidad que han ocasionado ver a Ecuador como un polo atractivo para emigrar al no concebir las autoridades públicas la problemática real en las políticas públicas y planes de desarrollo.

Siendo necesario conducir las políticas migratorias en mejorar el control de las fronteras bajo una perspectiva de derechos humanos y el establecimiento de convenios de cooperación que permitan potenciar la gestión de los flujos.

Precisamente siendo a nivel de las provincias como Ayabaca, Huancambamba y Morropon donde presentan incidencia de pobreza 78.6%, 75.5% y 52.2% respectivamente siendo los que presentan los más altos indicadores de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas en una estructura productiva liderada por la manufactura que aportó 15.7% al 2013, seguido del comercio con 14.1%, extracción de petróleo, gas y minerales con el 12,9%, agricultura, ganadería, caza, silvicultura con el 8.2% y construcción con el 7.4% ha generado que la población rural opte por la migración hacia el país vecino por la posición geopolítica de la región Piura donde Sullana, Ayabaca y Huancabamba son frontera con el Ecuador.

El flujo migratorio en sus diferentes modalidades y destinos han ocasionado una nueva configuración en las ciudades y en el incremento de las brechas de los servicios públicos básicos y tras los fallidos intentos de promover el desarrollo integral en las zonas de frontera ha motivado el importante flujo migratorio hacia el país vecino, que en una economía dolarizada como la Ecuador ha generado que el principal efecto de un mejor

salario decida por emigrar, pero que a la vez causa un impacto negativo a nivel emocional por los desórdenes emocionales que alteran la estabilidad familiar. En el caso de los inmigrantes ecuatorianos por turismo e inversiones, tenemos un claro ejemplo de inversiones empresariales a gran escala como el Banco Pichincha, pero también otro sector de comerciantes ha generado el desarrollo de un comercio informal impactando negativamente en el fisco nacional.

Por otro lado en el caso emigrantes peruanos cuya principal motivación es de índole económico por las mejores remuneraciones que ofrecen los rubros de agricultura, minería, servicio doméstico, construcción, entre otros ha ocasionado que la modalidad utilizada para salir del país con mayor frecuencia es de turismo o con su tarjeta andina, con un periodo promedio de estadía de 3 meses, pero que realmente el mecanismo utilizado de turismo realmente es con fines laborales, de ahí que cerca de 31,180 peruanos utilizan dichos mecanismos y en situación irregular, motivando siempre la frontera de ambos países sea testigo de expulsiones por incumplimiento de las normas, así mismo el uso de la TAM con motivo de turismo que permite la permanencia en Ecuador por 180 días pero que es usada para trabajar ha ocasionado la expulsión por infracción al convenio de la Integración Fronteriza y por otro lado se genere una cultura de irregularidad a los llamados “seres invisibles” por la condición de vulnerabilidad en que se encuentran gran parte de emigrantes peruanos.

Es importante mencionar que existen Programas Nacionales Peruano y Ecuatoriano en las regiones fronterizas denominados Programa A, Programa B, Programa C y Programa D que tienen como objetivo desarrollar infraestructura productiva, desarrollo local fronterizo e inversiones pero que hasta el momento no se efectivizan por la falta de un liderazgo y decisión política, así mismo se proyecta la construcción de un CEBAF para el PCF La Tina

en el marco del Convenio Binacional, pero que tampoco se efectiviza por problemas burocráticos y de índole interinstitucional y binacional.

En el caso del PCF El Alamor ubicado en la provincia de Sullana, pero dado las condiciones climáticas y geográficas la ruta de trocha y para época de lluvias badenes inaccesibles, ocasionando que disminuya el flujo migratorio. La población en Alamor se dedica al comercio, cultivo de cebolla, pero de manera significativa se ha desarrollado el contrabando tanto de gasolina y de gas, así como de diferentes productos que ingresan por los pasos no oficiales.

En el caso del PCF Espíndola que se encuentra en la provincia de Ayabaca, cuyo flujo migratorio también es bajo y no cuenta con la oficina de Aduanas y la Policía Nacional se encuentra distanciada de la oficina, con una carretera carrozable y con un puente internacional que no es de categoría ha disminuido el flujo migratorio, y que por el contrario ha ocasionado un problema estructural de trata de personas, el contrabando y mafias que operan bajo un figura legal, estableciéndose negocios ilícitos.

Finalmente, si bien la política migratoria de la región Piura ha sido abordada por los gobiernos locales de manera transversal, no se ha afrontado de manera adecuada en la reconfiguración social, económica y política; que unido al clima de inseguridad producto de los índices de pobreza y desarrollo no equitativo no se aborda la problemática de manera estratégica y de largo plazo en las agendas políticas de los gobiernos y planes de desarrollo.

De ahí que desde el punto de vista de planificación la solución a la problemática se encontraría en el desarrollo de infraestructura y servicios en las zonas limítrofes que incentiven a la permanencia y la creación de alianzas estratégicas con aliados de la cooperación internacional para el desarrollo de proyectos sociales de inversión y tecnología, de esta forma la investigación concluye que los pasos de frontera son poco importantes para