Sesión PwC, foro del 28 de abril de 2022 (intervención de Jordi Salvador Sánchez)
Tradicionalmente, se ha entendido la colaboración público-privada (CPP) como un acuerdo, generalmente a largo plazo, entre la Administración pública y una entidad privada, en virtud del cual esta última presta servicios públicos aportando financiación y compartiendo con el sector público algunos de los riesgos asociados a la provisión del servicio, como los riesgos de explotación y mantenimiento.42
Estas colaboraciones han ido al alza en las últimas décadas, como respuesta a los retos crecientes a que se enfrenta el sector público, unos retos que difícilmente puede abordar en solitario, en un entorno socioeconómico cada vez más complejo.
Algunos de los retos más destacados que afronta el sector público son los siguientes:
Restricciones presupuestarias
Envejecimiento de la población
Pobreza y Exclusión social
Transformación digital
Demanda de una mayor transparencia
Después de las medidas adoptadas para hacer frente a los efectos del COVID-19 los estados europeos presentan elevados déficits públicos y elevados niveles de deuda pública. En el caso de España presenta un déficit estructural de aproximadamente el 4% del PIB.
España se encuentra en un proceso de envejecimiento acelerado. Esta tendencia genera que cada vez haya una mayor proporción de ciudadanos con necesidades especiales y mayor gasto hospitalario.
Los colectivos más vulnerables se han visto fuertemente golpeados por la última crisis sanitaria, en un entorno de crecimiento de las desigualdades y pobreza.
Dificultad del sector público de incorporar los avances tecnológicos que tienen lugar.
Las nuevas tecnologías deben ser un aliado para favorecer un crecimiento económico sostenible y la provisión de mejores servicios públicos.
El mayor escrutinio de la ciudadanía del uso que hacen los poderes públicos de los recursos limitados hace que la evidencia sobre la idoneidad de las diferentes políticas públicas sea cada vez más relevante.
42 OCDE, 2012.
Ante la existencia de estos retos, bajo determinadas circunstancias, el sector privado –ya sean empresas mercantiles o empresas del tercer sector– puede ser un socio de la Administración pública para abordar dichos retos y dar respuesta a las demandas ciudadanas.
El sector privado, desde una óptica transaccional, puede dar respuesta a las necesidades de la Administración en aquellas áreas en que el sector privado es más eficiente o dispone de una ventaja comparativa con respecto al sector público. Esta ventaja del sector privado puede venir por una mayor flexibilidad operativa, una mayor proximidad a la ciudadanía, una mayor facilidad para adoptar las nuevas tecnologías, eficiencias derivadas de la integración de tareas (bundling) o una mayor eficiencia en costes que el sector privado.
Figura 13: Principales retos de la Administración
Fuente: PwC a partir de su análisis y referencias
Ante la necesidad de proveer un servicio público, la Administración pública tiene diferentes opciones:
• Provisión pública. El servicio es prestado internamente por el sector público.
• Colaboraciones público-privadas. El servicio se presta como resultado de la colaboración entre el sector público y el privado (lucrativo o no) en que ambos se reparten responsabilidades y riesgos.
• Provisión privada. El servicio es prestado íntegramente por el sector privado (lucrativo o no).
La incorporación o no de la participación del sector privado en la provisión de un servicio público debe ser posterior a la adopción de una medida de política pública y ser el resultado de un proceso de análisis estratégico previo en que se valoren sus ventajas e inconvenientes, así como de un proceso transparente de selección de un operador.
En caso de optar por la provisión de un servicio a través de un operador privado, es importante señalar que la asunción de riesgos por parte del operador privado, derivados de la operación de este, no exime al sector público de la responsabilidad sobre la provisión de dicho servicio.
Los proyectos de CPP pueden incluir un amplio abanico de modelos de colaboración con diferentes grados participación del sector privado, diferentes grados de transferencia de riesgos del sector público al sector privado y distinto número de tareas desarrolladas por parte de cada uno de ellos, como se muestra a continuación:
Figura 14: Modelos de provisión de bienes y servicios
Provisión pública del servicio
Contratos de servicios
Contratos de gestión y operaciones
Cesión activos Arrendamientos de explotación
Concesiones Diseño- Construcción
Operación- Transferencia
Joint Venture Ventas parciales de activos públicos
Privatización
Público Colaboración público-privada Privado
Fuente: PwC a partir de su análisis y referencias
El gráfico muestra cómo el sector privado puede tener un rol creciente a partir de la integración de un mayor número de tareas, asumiendo también mayores riesgos asociados a su desarrollo, desde la prestación del propio servicio hasta la elaboración y explotación del proyecto.
Además, las CPP pueden formalizarse a través de dos formas de colaboración:
• Contractual. La colaboración se basa en vínculos contractuales entre el sector público y el sector privado. El marco contractual permite delimitar las obligaciones y los riesgos asumidos por cada una de las partes, que van a acabar definiendo parcialmente la evolución del proyecto y, en consecuencia, la rentabilidad obtenida por la empresa privada.
• Institucional. La colaboración entre el sector público y el privado se basa en la creación de un espacio de decisión compartido entre ambos sectores mediante la constitución de sociedades conjuntas con modelos de gobernanza previamente definidos. Estas sociedades pueden ser de economía mixta, mercantiles estatales, consorcios, etc.
En cualquiera de las dos formas de colaboración mencionadas, el problema principal para articular una CPP con éxito es la dificultad de diseñar los incentivos adecuados para la participación de los socios privados (beneficios), al tiempo que se mantienen los niveles de calidad exigidos para la provisión del servicio.
Los beneficios derivados de la participación del sector privado en una licitación para la provisión de un servicio público (sea o no sea finalmente su operador) son amplios. Entre ellos, destaca especialmente la introducción de la competencia en el servicio, lo cual facilita la transparencia, la reducción de costes y el establecimiento de mecanismos de evaluación rigurosos en la gestión de los servicios públicos.
En cuanto a las áreas de implementación, las CCP se han utilizado en una gran variedad de ámbitos y sectores, aunque las más habituales se han llevado a cabo en los siguientes:
Figura 15: Tipologías de proyectos de CPP, según su naturaleza
• Proyectos que favorecen el desarrollo económico y social de un país.
• Contienen elementos fáciles de valorar en términos económicos, financieros y de calidad.
• Carreteras
• Transporte público
• Telecom
• Energía
• Agua
• Túneles
• Elevados requerimientos de capital y financiación (Project finance) → costes de transacción.
• Contratos de largo plazo
• Fácil monitorización del desarrollo del proyecto.
Infraestructuras Infraestructuras
• La propia infraestructura puede ser construida y operada a través de CPP.
• Contienen elementos que son menos fáciles de valorar en términos de desempeño.
• Hospitales
• Escuelas
• Viviendas
• Prisiones
• Residencias
• Tiene elevados
requerimientos de capital y financiación (Project finance).
• La monitorización y supervisión de la calidad del servicio es compleja.
Infraestructuras sociales
• Proyectos que buscan implementar nuevas tecnologías vinculadas a los servicios públicos.
• Sensores
• Alumbrado inteligente
• Gestión de datos
• Digitalización
• Cloud
• Mayor conocimiento tecnológico por parte del sector privado.
• Duración del contrato inferior por desarrollo tecnológico constante.
Soluciones tecnológicas
DESCRIPCIÓN EJEMPLOS CARACTERÍSTICAS
Fuente: PwC a partir de su análisis y referencias: PPP Reference Guide 3.0. Banco Mundial (2017). APP en América Latina
Históricamente, las CPP se han desarrollado en la construcción de grandes infraestructuras, iniciativas que requerían una importante inversión de capital, contratos a largo plazo y la compartición de riesgos (de construcción y/o de explotación) entre el sector público y el privado.
Con el tiempo, estas formas de colaboración se han ido adoptando a otro tipo de proyectos para la provisión de servicios, unas colaboraciones avanzadas, más complejas y, consiguientemente, con mayores dificultades para obtener unos indicadores cuantificables y objetivos que permitan monitorizar la prestación del servicio por parte del sector público, con el fin de evaluar el desempeño del operador privado. Específicamente, en el sector de la provisión de servicios sociales destaca la problemática de valorar la calidad de los servicios prestados por el sector privado en términos de resultados (u outcomes) y no tanto en términos de outputs.
Ante las dificultades de incorporar la colaboración público-privada en la provisión de servicios sociales, cabe plantearse en qué proyectos es adecuado optar por proveer servicios a través de una colaboración de este tipo. La literatura especializada ha detectado que las principales características de los proyectos que favorecen este tipo de colaboraciones son:
• Infraestructura socialmente necesaria, que difícilmente podría llevarse a cabo de otro modo, por limitaciones presupuestarias o lentitud burocrática.
• Contratos largos y asociados a una inversión elevada.
• Posibilidad de explotar economías de escala en que haya una integración de tareas (bundling) que permita alinear incentivos entre el constructor y el operador de la infraestructura (life-cycle approach).
• Introducción de la competencia en la selección del operador.
• Transferencia del riesgo de construcción, de explotación o financiero a aquel agente que pueda gestionarlo de la manera más eficiente.
• Costes de transacción bajos, es decir, que los costes de formalización del contrato y de supervisión de la calidad del servicio sean reducidos.
• Servicios que puedan ser supervisados y cuantificados fácilmente de forma objetiva, lo cual permita una evaluación de la calidad por parte del sector público.
Recuadro elaborado por Jordi Salvador Sánchez a partir de la presentación elaborada por PwC en la segunda sesión con los participantes del programa (foro del 28 de abril de 2022)
3.2. El enfoque sistémico en el sector público
El reconocimiento de la complejidad de los desafíos sociales actuales ha incrementado el interés por el pensamiento sistémico también en el sector público. La globalización ha introducido nuevas interdependencias en la mayoría de las cuestiones, lo cual significa que los gobiernos no tienen el control único sobre el éxito o el fracaso de las políticas, o sobre cómo los ciudadanos perciben sus acciones. Nos encontramos en un contexto político volátil y cambiante, en que las intervenciones que antes funcionaban ahora ya no funcionan. Tradicionalmente, el sector público ha abordado las políticas sociales mediante intervenciones aisladas que se han centrado básicamente en abordar los síntomas de los problemas. Los sistemas de gestión pública existentes y una política fundamentalmente de silos favorecen, además, este reduccionismo.
El enfoque sistémico, en cambio, ayuda a los gobiernos a abordar aquellos retos que traspasan los límites administrativos y territoriales, de forma holística. Los gobiernos no solo tienen mucho que ganar al fomentar el cambio estructural, sino que también están en una posición única para desatar todo su potencial. Tienen la clave para cambiar muchos sistemas sociales de forma vigorosa, a través de las políticas, los programas y las prácticas gubernamentales. Por ejemplo, pueden garantizar que las innovaciones sociales contrastadas lleguen a todos los miembros de la sociedad, en particular a los menos atendidos por los mecanismos actuales.