SUSPENSIÓN
Para dar inicio al presente subtítulo se considera apropiado empezar escribiendo sobre la finalidad, tanto del amparo, como de la suspensión. En tomo a la primera, el maestro Ricardo Couto indica que consiste en "proteger al individuo contra los abusos del Poder;"44 mientras que la finalidad de la suspensión consiste en "protegerlo mientras dure el juicio Constitucional;"45 por lo tanto, para poder referimos a una teoría jurídica sobre la suspensión, es preciso que queden satisfechas las dos finalidades.
, El abogado Romeo León Orantes clasifica los fines de la suspensión en:
"materiales, en cuanto a que tienden a evitar perjuicios al quejoso; y jurídicos, en cuanto a que con la suspensión se persigue conservar la materia de la controversia Constitucional. "46 '
Se estima que al lograr el fin jurídico de que habla el autor, es decir, conservar la materia de la controversia, deben también asegurarse, de manera provisional, los bienes, la situación jurídica y el derecho o interés del quejoso, porque de no ser así, si se llegara
44 COUTO, Ricardo, Op. Cit., p. 47.
45 Ídem.
46 LEÓN ORANTES, Romeo, El Juicio de Amparo. México, D.F., Editorial Superación, 1941.
p. 129.
a ejecutar el acto reclamado, sería prácticamente imposible restituir al quejoso en el goce de sus garantías.
1 Como se puede apreciar, el objeto fundamental de la suspensión es mantener viva la materia del amparo y otorgar al quejoso una protección provisional en su persona y en sus intereses mientras se tramita el juicio constitucional. Asimismo se estima que la suspensión tiene por objeto suspender los efectos del acto reclamado, mientras se decide, por sentencia definitiva, si el mismo es o no violatorio de la Constitución.,
El tratadista Ignacio Burgoa, tanto en el Diccionario de Derecho Constitucional, Garantías y Amparo, como en El Juicio de Amparo, indica que el objeto de la suspensión del acto reclamado, consiste en la paralización o cesación temporalmente limitadas de algo positivo,47 esto es, de algo que se realice o sea susceptible de realizarse.
Por su parte, el maestro Genaro Góngora Pimentel apunta en su libro La Suspensión del Acto Reclamado en Materia Administrativa, que el objeto primordial de la suspensión del acto reclamado es mantener viva la materia del amparo, lo que se consigue impidiendo que el acto se consuma irreparablemente, porque si se llegara a consumar, las cosas no podrían volver al estado que tenían antes de la violación.48 De la misma manera, en su obra denominada Introducción al Estudio del Juicio de Amparo, señala que el objeto de la suspensión es:
"Impedir la ejecucwn del acto reclamado, en aquéllos casos en que de
47 BURGOA ORJHUELA, Ignacio, El Juicio ... p. 710.
48 GÓNGORA PIMENTEL, Genaro, La Suspensión ... Op. Cit., p. 2.
efectuarse dicha ejecuc10n, o bien se ocasionen al quejoso perjuicios de dificil reparación, o bien el acto se consume, de manera irreparable, haciendo nugatoria la protección constitucional, en el caso de que el quejoso obtuviera sentencia favorable, en cuanto al fondo, en el expediente principal."49
Se considera que los fines de la suspensión son muy positivos, toda vez que tratan de prevenir cualquier riesgo, que de verificarse, llegaría a afectar irreparablemente al quejoso.
Por otro lado, el maestro Rómulo Rosales señala que la suspensión tiene por objeto "detener o parar la ejecución del acto reclamado en el estado en que se encuentre el proceso de ejecución, para evitar mayores perjuicios al quejoso y para mantener viva ' la materia del juicio."50
El maestro Fernando Arillla Bas al entrar en el estudio de la finalidad de la suspensión establece que ésta consiste en:
"La conservación de la materia del juicio, pues si bien es cierto que la sentencia dictada en el mismo tiene el efecto de restituir al agraviado en el goce de la garantía, no lo es menos que existen determinados actos que destruyen la garantía, haciendo imposible su restitución,
49 GÓNGORA PIMENTEL, Genaro, Introducción al Estudio del Juicio de Amparo. México, D.F., Editorial Porrúa, S.A., 1987. p. 70.
50 ROSALES, Rómulo, Formulario del Juicio de Amparo. México, D.F., Editorial Porrúa, S.A., 1990. p. 172.
o cuando menos la hacen difícil o causan graves perjuicios al quejoso."51
El jurista Rafael Bielsa establece que la duración del juicio está determinada por su objeto: "decidir que se mantenga -ne varietur- el estado de las cosas existente al decretada, pero no restablecer el estado que existía antes de la violación constitucional. "52
Por último, cabe destacar la brillante aportación del jurista Juventino V. 1 Castro,~
al señalar que la finalidad de la suspensión consiste en la preservación de la materia del amparo, y explica que:
"Resolver la forma de restarle, transitoriamente, fuerza y propensión al acto reclamado -que por naturaleza le corresponden- mientras la Justicia Federal resuelve consciente y escrupulosamente si tal acto, por ser respetuoso de los derechos del quejoso, tiene vía libre para producir todos sus efectos, o por el contrario, debe anulársele por inconstitucional. Esto significaría preservar la materia del juicio, hasta que se sentencie definitivamente sobre la controversia." 53 1
Para conceder la suspensión del acto reclamado, el Juez no tiene sino que apreciar la existencia del acto, los perjuicios de imposible o de fácil reparación y el mantenimiento de la materia del amparo.
5! ARlLLA BAS, Fernando, El Juicio de Amparo. Editorial Kratos, S.A. de C.V., México, D.F., 1986. p. 112.
52 BIELSA, Rafael, El Recurso de Amparo. Buenos Aires, Editorial Depalma, 1965. p. 233.
53 CASTRO, Juventino V., El Sistema ... Op. Cit., p. 172.
De lo expuesto se desprende que las finalidades de la suspensión consisten en mantener viva la materia del amparo, impidiendo que el acto reclamado se consuma, porque si esto sucede, la sentencia, que en el futuro conceda el amparo y la protección de la Justicia Federal, ya de nada le va a servir al quejoso. Otra finalidad consiste en evitar que se causen perjuicios al quejoso, y esto se logra asegurando, provisionalmente, lo que corra peligro. La autoridad no pierde nada con asegurar, en cambio, si deja de tomar sus precauciones, cabe la posibilidad de que se ejecute irreparablemente el acto reclamado, y entonces sí se estará frente a una pérdida múltiple, tanto para el quejoso que no podrá volver a gozar de su garantía, como para la autoridad que no suspendió el acto cuando debió haberlo hecho, y se colocaría en el supuesto de ser sancionada conforme a las reglas que marca el Código Penal y a las que haremos referencia más delante.
C.- EFECTOS EN
RELACIÓN A LOS ACTOS RECLAMADOS
Los efectos de la suspensión del acto reclamado vienen regulados en los artículos 138 y 139 de la Ley de Amparo, y en términos generales son:
1.- Cuando proceda la suspensión se otorgará siempre y cuando no impida la continuación del procedimiento, a menos que de continuarse dicho procedimiento, se consuma irreparablemente el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.
2.- Una vez concedida la suspensión, surtirá efectos inmediatamente, aunque se haya interpuesto el recurso de revisión.
3.- Si el agraviado no llena, dentro de los cinco días siguientes a la notificación, los requisitos que se le hayan exigido, la suspensión dejará de surtir efectos.
4.- Si se niega la suspensión al quejoso, la autoridad responsable queda expedita, es decir, libre de todo obstáculo, para ejecutar el acto reclamado aunque se haya interpuesto el recurso de revisión.
5.- Si el Tribunal Colegiado, al resolver la revisión, revoca la resolución y concede la suspensión, los efectos se retrotraerán a la fecha en que fue notificada la suspensión provisional o la definitiva, siempre que el acto lo permita./
Cabe destacar que la suspensión surte sus efectos desde luego, y estos empiezan desde el momento en que la autoridad la decreta. Lo anterior puede corroborarse con el siguiente precedente jurisprudencia! que establece:
"( ... )el momento en que surte efectos la suspensión es cuando, una vez solicitada la medida cautelar, o bien, si procede de oficio, el juez de Distrito o la autoridad que conozca del JUICIO, examinando las constancias que tenga, determina que la medida suspensiva procede, y dicta el acuerdo o resolución en el que ordena se mantengan las cosas en el estado que guardan. De esta manera, es en la fecha en que se dicta o emite el auto concediendo la suspensión (considerándose que el ideal es que sea la misma fecha en que se solicitó o que se reclamó la violación), cuando surte sus efectos paralizadores ( ... )"54
Según el maestro Arilla Bas, los efectos de la suspensión en general son
"mantener las cosas en el estado que guardaban al decretarla y no el de restituirlas al que
54 Vid. Anexo E.
tenían antes de la violación constitucional, lo que sólo es efecto de la sentencia que concede el amparo en cuanto al fondo. "55
Los efectos de la suspensión provisional consisten en que por virtud de la concesión de aquella, la autoridad responsable queda obligada a mantener las cosas en el estado que guarden al recibir la notificación del auto que la decrete, y que subsiste hasta en tanto no se le notifique la resolución incidental sobre la suspensión definitiva. 56
Los efectos de la suspensión de oficio, por la gravedad de los actos que la motivan, duran hasta que se decide el juicio de amparo en lo principal, según se puede apreciar en el siguiente precedente jurisprudencia!:
" ( ... ) La concesión de la suspensión de oficio surte efectos semejantes a los de la suspensión definitiva, y no a los de la suspensión provisional, efectos que duran hasta que se dicta sentencia definitiva en el juicio de amparo, o se sobresee el mismo (artículo 122 de la Ley de Amparo). ( ... )"57
De lo anterior se desprende que la autoridad responsable debe dejar de actuar en el asunto que dio origen al acto suspendido, pero eso sólo en cuanto a la ejecución del acto, no en cuanto a todo el procedimiento, ya que éste no puede ser suspendido a menos
55 ARILLA BAS, Fernando, Op. Cit., p. 113.
56 I.dcrY\.
57 Vid AnE":><o F.
que de continuarse, deje irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso, según lo que establece el artículo 138 de la Ley de Amparo.
La doctrina jurídica es uniforme y nosotros coincidimos en que los efectos de la suspensión consisten en mantener las cosas en el estado que guardaban al momento de ser decretada dicha medida. El hecho de mantener las cosas en el estado que guardaban, implica una paralización temporal del acto y de sus consecuencias; tal paralización impide que el acto reclamado se ejecute en la persona o en los bienes del quejoso, para prevenir que quede consumado irreparablemente. Es preciso hacer énfasis en que los efectos de la suspensión, de ninguna manera pueden ser restitutorios del goce de los derechos violados, ya que eso es privativo de la sentencia de amparo.
En torno a lo anterior, cabe señalar como lo establece don Ricardo Couto, que muchas veces, en la práctica, se niega la suspensión de los actos reclamados, argumentando que no procede, cuando por la naturaleza del acto reclamado, la concesión de dicha medida, equivalga a la concesión del amparo, pues al obtener el quejoso con la suspensión lo que sólo debería obtener con el amparo, el juicio se quedaría sin materia. 58 Sin embargo, al considerar que la suspensión no puede producir los efectos del amparo, y se niega la medida, al final de cuentas se llega al mismo resultado, que es el de dejar sin materia el juicio.
\ La maestra Rosa María Hernández establece dos tipos de efectos de la suspensión del acto reclamado: los directos y los reflejos. Los primeros van a cargo de la autoridad
58 COUTO, Ricardo, Op. Cit., p. 45.
responsable y consisten en "impedirle que ejecute el acto reclamado"59; mientras que los segundos son los que:
"Satisfacen, aunque sea ocasional y momentáneamente, los intereses y pretensiones del quejoso, porque en virtud de ello, al inmovilizarse la actuación combatida, se da al quejoso cierto margen de movilidad jurídica o económica que le propicia una suma de posibilidades:
conseguir dinero para pagar un adeudo, elaborar una defensa penal, ampliar un término dentro de un proceso, realizar otros actos jurídicos con particulares que podrían servir a sus intereses. "60 1
Por otra parte, cabe mencionar que los actos reclamados pueden clasificarse, por lo que a continuación se expondrá dicha clasificación, con lo que podremos apreciar qué actos pueden suspenderse o son susceptibles de suspenderse, y cuáles actos no son suspendibles.
Para empezar es preciso destacar que la Ley de Amparo contempla dos casos generales en los que, dada la naturaleza de los actos que se reclaman, es indispensable suspenderlos: cuando el acto es de tal naturaleza, que su consumación sería irreversible, y cuando los perjuicios que se originarían al agraviado con la realización del acto, sean de imposible o aun de difícil reparación.
59 HERNÁNDEZ SOLIS, Rosa María, Op. Cit., p. 267.
60 Ídem.
Consideramos que lo anterior es una previsión muy acertada, ya que contempla el supuesto en que la ejecución no tiene reparación ni física ni económica, y a su vez permite la suspensión en caso de que la reparación de los actos sea difícil -y más aun, imposible- ya que si al final del juicio de garantías se concluye que el quejoso tiene razón y se le concede la protección de la justicia de la Unión, de no haberse suspendido el acto reclamado, tal vez no podría restituírsele en el goce de la garantía individual violada.
De lo anterior se desprende que se necesita un examen de los actos reclamados para decidir si se otorga la suspensión y también para conceder o negar el amparo. Lo primero que debe verificarse es que el acto provenga de una autoridad, cualquiera que sea su jerarquía, nunca de un particular, ya que el amparo es un medio de control de los actos del Estado, por lo que los actos de los particulares no son susceptibles de suspenderse ni tampoco procede el amparo en contra de ellos.
Una vez que se está frente a un acto de autoridad hay que saber qué tipo de acto es y según sea el acto se concederá o se negará la suspensión.
Los actos positivos consisten en una orden de la autoridad que impone obligaciones al gobernado, dichas obligaciones pueden ser, entre otras, una acción, una privación o una molestia. Tanto la suspensión como el amparo son procedentes ya que se trata de actos ciertos y constantes.
Existen también los actos negativos, en los que la autoridad se mega expresamente a acceder a las pretensiones del gobernado. La negación debe entenderse
como un no conceder. Contra este tipo de actos procede el amparo, pero no la suspensión, ya que si ésta procediera, su efecto consistiría en obligar a la autoridad a actuar en favor de las pretensiones del quejoso, y con eso se le estarían dando a la suspensión efectos que son propios de la sentencia de amparo.6I
Contra los actos negativos con efectos positivos procede tanto la suspensión como el juicio de amparo, ya que son actos aparentemente negativos, pero con efectos positivos porque imponen obligaciones a los particulares, es decir, se traducen en actos efectivos de las autoridades apartándose del rehusamiento que es característica de los puramente negativos.
Procede también la suspensión y el juicio de amparo contra los actos prohibitivos, que son los que imponen al individuo obligaciones de no hacer. Como se puede apreciar, estos actos tienen efectos positivos ya que limitan la conducta del gobernado.
Los actos futuros son de dos tipos: los inminentes y los probables. Los inminentes son los que están próximos a realizarse, es decir, hay la certeza de que se van a producir en un lapso breve de tiempo, y por lo mismo, contra ellos proceden la suspensión y el juicio de amparo. De los actos futuros probables no se tiene la certeza de que se van a realizar, y como no tienen existencia, contra ellos no procede ni la suspensión ni el juicio de amparo.
61 Vid. Anexo G.
Contra los actos declarativos, que no implican modificación alguna de derechos o de situaciones, no procede la suspensión en virtud de que no crean un perjuicio ya que se agotan con su emisión; sin embargo, si traen aparejado un principio de ejecución, sí procede la suspensión contra esa ejecución.
Existen también los actos consumados, unos reparables y otros irreparables;
contra los primeros procede la suspensión y el juicio de amparo, pero contra los segundos, como no hay nada que suspender y sus efectos no pueden desaparecer, no procede ni el juicio de amparo ni la suspensión.
Los actos de tracto sucesivo son los que no se consuman por su sola emisión, sino que se desarrollan en diferentes etapas sucesivas; contra los efectos que no se hayan ejecutado sí procede la medida suspensional, pero contra los que ya están consumados de modo irreparable, no hay nada que hacer.
Existen ocasiones en las que las autoridades violan derechos fundamentales de los individuos, o violan el régimen competencia!, pero si no son reclamados en tiempo, adquieren el calificativo de actos consentidos, y contra ese tipo de actos no procede la suspensión.
Existen también los actos omisivos, en los que la autoridad se abstiene de actuar.
Estos actos podrían confundirse en determinado momento con los actos negativos o con los actos prohibitivos, por lo que es preciso destacar que en los omisivos la autoridad simplemente no contesta, ni para bien ni para mal; en cambio en los negativos sí contesta, y claramente se niega a realizar lo que solicita el particular y, por último, en los
prohibitivos, también contesta, pero impone al gobernado una obligación de hacer o de no hacer que se traduce en una limitación a su conducta.
Cabe destacar, de conformidad con el tratadista Ricardo Couto, que la ejecución puede presentarse de distintas maneras: hay actos que se consuman y que su consumación es irreparable, como la pena de muerte; hay otros actos que producen todos sus efectos en un solo momento, pero que son reparables, como sería el lanzamiento de una persona de la casa que ocupa; y hay otros actos cuya ejecución se realiza día con día, sin que pueda precisarse cuándo ha quedado completamente ejecutado, como sería el depósito de objetos embargados. 62
Cuando un acto se ha consun1ado de modo irreparable, o se ha ejecutado totalmente, ya no procede ni la suspensión ni el juicio de amparo; pero cuando un acto se va ejecutando poquito a poquito, se dice que está en vías de ejecución, y sí es procedente la suspensión contra lo que no se ha ejecutado, porque es de explorado derecho que la medida suspensiva no es destructiva de lo que ya se ejecutó, ni tiene efectos restitutorios ya que eso sólo le corresponde a la sentencia de amparo.
A mayor abundamiento de la exposición anterior, sugenmos leer el Anexo correspondiente. 63