Papel del estado en la coordinación de las cadenas productivas e incentivos

para la cooperación

La implicación del Estado en el apoyo a los productores ha sido muy heterogénea a lo largo del tiempo. Así, en los años setenta y ochenta el Estado tuvo un papel importante en la ayuda al sector lechero. Apoyó su desarrollo con recursos financieros y técnicos considerando a todos los tipos de productores, incluso les com- pró leche a través de LICONSA, además de que era el único que regulaba los precios.

La década de los noventa marcó un giro radical en la interven- ción del Estado en el sector agropecuario en general, y en el lechero en particular. Se pasó de una intervención exacerbada, en el mar-

co de una política económica de sustitución de importaciones, a otra neoliberal, marcada por la retirada del Estado del sector pro- ductivo. De hecho, el Estado se desligó del CAIT, ya no fijó el precio de la leche y disminuyó fuertemente las ayudas financie- ras. La instalación del espacio de libre comercio de América del Norte (TLCAN) y la crisis económica de 1994 vinieron a pesar todavía más en un sector lechero ya de por sí debilitado, particular- mente en el estrato de los productores más pequeños.

Durante la fase de intervención, el Estado impuso un control que estranguló iniciativas. El precio de la leche fijado era demasiado bajo, lo cual impidió el desarrollo y crecimiento de las unidades de producción, debido a que no podían capitalizarse (excepto el CAIT, que se benefició merced a un tratamiento preferencial). En vez de que se redujeran las importaciones de leche en polvo, no dejaron de aumentar. No obstante, el Estado apoyó la moderniza- ción del sector (con importaciones de ganado de alto potencial genético, centros de acopio e inseminación, etc., también se im- portaron nuevas tecnologías), pero no se instalaron estructuras técnicas e industriales verdaderas y sostenibles, lo que dio lugar a una fuerte dependencia del sector respecto al exterior.

Institucionalmente, se puede decir que ha faltado pluralidad, ya que un mismo partido controló la administración desde 1927 hasta 2000 y sólo existe una Confederación Nacional Ganadera; estos hechos favorecieron el clientelismo y la corrupción. El dirigismo del Estado ayudó a ciertos agentes, como el CAIT, pero no permitió constituir estructuras individuales y colectivas durables en el sector.

Después de los años noventa, el Estado ha intervenido muy poco.

Las diversas administraciones gubernamentales casi no se han involu- crado en las zonas rurales para apoyar la producción agropecuaria o agroindustrial. En Tlaxco, por ejemplo, sólo se distribuyen los subsi- dios de PROCAMPO. Por otro lado, el TLCAN ha favorecido más a los grandes ganaderos especializados y a los industriales, que consumen muchos insumos, equipo y tecnologías importadas.

Con la decisión de separar la planta de pasteurización del CAIT, el gobierno dio un fuerte golpe a la sostenibilidad del complejo, lo que generó tensiones entre los ganaderos y sobre todo los debilitó económicamente. Con esa planta, el CAIT pro- ducía una leche líder en el mercado de la ciudad de México.

A pesar de los problemas, la gerencia del CAIT logró empujar y preparar a los ganaderos para organizarse y ser autónomos (con la creación de la primera organización, la AG, así como con ayu- da técnica y económica, el montaje del proyecto CAITSA, etc.).

Fue gracias a todo ello que pudieron mantener su actividad, y todavía hoy están allí.

Otra debilidad del Estado está en la falta de aplicación de la reglamentación que ya existe sobre productos lácteos. De hecho, muchos de éstos se producen con leche en polvo o agregando otras sustancias, como proteínas de la leche. Estos sucedáneos, a menudo muy poco “vinculados” con la leche natural, son vendi- dos como productos lácteos. Hasta la fecha, la reglamentación es relativamente flexible y no obliga a un reconocimiento claro de los productos. Pero una ley, aprobada en abril de 2002 (Treviño, 2004), obliga al Estado a comprar leche producida nacionalmente respetando estándares de calidad estrictos. En línea con dicha ley, la empresa paraestatal LICONSA, responsable “del abasto social”, es la encargada de comprar el lacticinio a los productores locales.

Cabe destacar que en 2001 las compras de LICONSA en el exterior representaron el 10% del consumo nacional y un tercio de las importaciones de leche en polvo, ejerciendo un presupuesto 8%

mayor al del programa “Alianza para el Campo”²³ (Cervantes et al., 2001). Con esa disponibilidad de recursos se esperaría que LI- CONSA también realizara esfuerzos para promover los productos locales, sin embargo, no lo está haciendo (o no suficientemente). De la misma manera, no se promueve la calificación de los productos

23Uno de los programas mas importantes en la política de apoyo al sector agro- pecuario del gobierno del Presidente Fox (2000-2006).

lácteos locales (leche y queso) por parte de las instancias adminis- trativas responsables de hacerlo, como la SAGARPA.²⁴

En suma, el Estado tuvo un papel importante en la evolución del sector lechero, aunque su influencia no siempre fue positiva y sostenible, debido a políticas muy centralizadas, inadecuadas e inestables. Sin embargo debe ser el motor de nuevas dinámicas:

creación de estructuras de concertación y diálogo (horizontal y verti- cal); legislación clara sobre productos lácteos; acceso al crédito y financiamiento de proyectos individuales o colectivos; estructuras de apoyo, seguimiento y capacitación para la producción, etc. Es por ello que la implicación del Estado no debe diluirse, por el contrario, debe conllevar soluciones específicas en el marco de políticas territoriales coherentes. Así, Tlaxco necesita apoyo para crear estructuras y promover organizaciones, en particular alrede- dor de la calificación de los productos, mientras que en Tizayuca se deben acompañar los cambios estructurales necesarios para la modernización del complejo (como dar solución al preocupante problema del estiércol).