EL TÍTULO COMPETENCIAL ESTATAL COMO LÍMITE AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS

1. Preservación del título competencial frente a invasiones o perturbaciones.

Hemos dicho que la doctrina del TC respecto al art. 149.1.3ª CE parte de que el respeto al orden constitucional de distribución competencial implica que las Comunidades Autónomas pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior, como parte del ejercicio de sus competencias. Pero igualmente parte de que el art. 149.1.3ª CE ha de asegurar la integridad de la competencia estatal exclusiva respecto de un núcleo duro de contenidos.

Es decir, el “límite” a las actividades con proyección exterior de las Comunidades Autónomas se sitúa en la reserva en favor del Estado operada por el art. 149.1.3ª CE. Esa reserva supone forzosamente que quedarán fuera de las competencias de las Comunidades Autónomas todas aquellas

La competencia estatal no puede ser invadida

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actuaciones que sí sean incluibles en ese título (STC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5).

Hay que poner de relieve que lo que se proscribe es, tanto que se invada la competencia estatal, como que la actuación autonómica la perturbe o condicione. Esta aproximación más sutil ha conducido al Tribunal a entender que, aun descartado el encuadramiento competencial en el título

“relaciones internacionales” en favor de su encuadramiento en una competencia autonómica en razón de la materia, la competencia estatal opera como límite en atención a la defensa de determinados intereses.

Así, si la actuación autonómica puede incidir en la acción exterior del Estado, afectando a una cuestión de interés general, corresponde al ámbito de decisión del Estado y constituye un límite externo al ejercicio de las competencias autonómicas. Esta idea (la internacionalidad del supuesto como determinante de la afectación del interés general y, en consecuencia, de la competencia estatal) está presente en la doctrina constitucional también bajo otra forma: la internacionalidad como razón a mayor abundamiento del interés general y, en consecuencia, de la competencia estatal. Por ejemplo, en materia de carreteras, cuando se garantizan los pasos fronterizos, el interés general puede justificarse, “además”, en razón de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales “en las responsabilidades que en virtud de la misma corresponden al Estado en garantía de la libre circulación de personas y mercancías en el seno de la Unión Europea (art. 93 C.E.), y muy particularmente en relación con el transporte internacional de mercancías y viajeros” (STC 65/1998, de 18 de marzo, FJ 12; más recientemente, STC 245/2012, de 18 de diciembre, FJ 10).

Recapitulando, las competencias autonómicas tienen como límite el ejercicio de las competencias propias del Estado por la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado o por la afectación de un interés nacional.

A ello se añade que la competencia estatal también opera como límite de la competencia autonómica ante la necesidad de prever la coordinación de Administraciones diversas, bien por el alcance del evento (afectando a varias Comunidades Autónomas) o bien por sus dimensiones, que pueden requerir una dirección nacional de todas las Administraciones públicas afectadas, y una aportación de recursos de nivel supraautonómico. “Límites o condicionamientos que no excluyen per se la proyección extraterritorial o internacional de las competencias autonómicas cuando ello sea posible” (STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7; en el mismo sentido STC 110/2012, de 23 de mayo, FJ 5). Es decir, la competencia estatal como límite cuando es preciso

“establecer medidas que regulen y coordinen las actividades con proyección externa de las Comunidades Autónomas, para evitar o remediar eventuales perjuicios sobre la dirección y puesta en ejecución de la política exterior que, en exclusiva, corresponde a las autoridades estatales” (SSTC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 6, y 31/2010, FFJJ 73 y 125).

La competencia estatal no puede ser perturbada:

afectación del interés general y necesidad de coordinación de la actuación

autonómica con proyección internacional

2. Delimitación material de los contenidos esenciales del título.

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El Tribunal ha determinado que el concepto “relaciones internacionales” ex art. 149.1.3ª CE ha de entenderse en su sentido jurídico, y no en sentido sociológico o como sinónimo de "política exterior" en cuanto acción política del Gobierno. Sin pretender una descripción exhaustiva de la reserva en favor del Estado, sí ha identificado alguno de los elementos esenciales que conforman su contenido. Esta delimitación positiva de contenidos parte de que el objeto de la reserva estatal son las relaciones de España con otros Estados independientes y soberanos, el aspecto más tradicional de estas relaciones, y con las Organizaciones internacionales gubernamentales, por lo que forman parte del núcleo duro del título competencial las cuestiones esenciales de la actuación del Estado en el ámbito del Derecho internacional: la celebración de tratados (ius contrahendi), la representación exterior del Estado (ius legationis), la creación de obligaciones internacionales y la responsabilidad internacional (SSTC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 5; 31/2010, FJ 125; 80/2012, de 18 de abril, FJ 4, y 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4).

El ius contrahendi ha sido el primer contenido identificado y sobre el que el Tribunal se ha pronunciado de forma más contundente: “sólo al Estado le es dable concertar pactos internacionales sobre toda suerte de materias (no importa ahora con qué límites, sino que basta con afirmar la existencia en nuestro Derecho de un único sujeto dotado de ius contrahendi en la esfera de las relaciones internacionales)” (STC 137/1989, de 20 de julio, FJ 5).

Ejemplo de aplicación de esta doctrina es el clásico conflicto resuelto en la STC 137/1989, de 20 de julio, en relación con el Acuerdo de Colaboración celebrado entre la Comunidad Autónoma de Galicia y Dinamarca. Más recientemente, la STC 198/2013, de 5 de diciembre, declara incompatible con el orden constitucional de distribución de competencias el Acuerdo de Pesca celebrado entre la Comunidad Autónoma del País Vasco y la República Islámica de Mauritania. En este caso, una vez calificado el Acuerdo celebrado como Convenio internacional se concluye de forma inmediata su colisión con el art. 149.1.3 CE. Hay que poner de relieve que la STC 198/2013 descarta que el conflicto haya desaparecido por el hecho de haber quedado integrado en el Protocolo de Pesca UE-Mauritania “pues la referida integración, más allá de sus consecuencias sobre el contenido del acuerdo, no resuelve la disputa competencial suscitada” (FJ 2).

Sí se reconoce a las Comunidades Autónomas facultades limitadas respecto al proceso de elaboración de tratados “siempre que no pongan en cuestión las competencias del Estado para su celebración y formalización”

(STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 119). Por ejemplo, pueden instar del Estado la negociación de ciertos Tratados, recibir información acerca de la negociación (STC 137/1989, de 20 de julio, FJ 4), de iniciativas de revisión y ratificación o realizar observaciones, todo ello como una proyección de la cooperación Estado-Comunidades Autónomas (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 119).

Igualmente, la representación exterior que le corresponde al Estado en el ejercicio de su ius legationis constituye un terreno en que debe verse limitada la proyección exterior de las Comunidades Autónomas, habida cuenta que una actuación de tales características “afecta gravemente a las

Contenidos esenciales de la competencia estatal

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relaciones internacionales del Estado español, al generar interferencias en la política exterior del Estado que pueden perturbar su contenido e incidir negativamente en ámbitos particularmente sensibles, como la política económica o la de seguridad” (ATC 122/2015, de 7 de julio, FJ 4). En definitiva, todo ello acarrearía consecuencias gravemente dañosas para el interés general, pues se generaría una confusión en terceros Estados y organizaciones internacionales sobre el alcance de la acción exterior autonómica en relación con aquella que le corresponde al Estado. No obstante, la apertura de oficinas autonómicas en el ámbito de la Unión Europea será constitucional siempre y cuando su actividad se supedite a la necesaria coordinación con el Estado, a efectos de asegurar la unidad de acción ante las instituciones de la Unión y los demás Estados miembros (STC 135/2020, de 23 de septiembre, FJ 7).

Finalmente, otro límite para la proyección exterior de las Comunidades Autónomas reside en que éstas no pueden desarrollar motu proprio las obligaciones que el Estado, en el ejercicio de sus competencias en materia de relaciones internacionales, hubiese asumido. Esto se plasma, concretamente, en el desarrollo normativo de las previsiones contenidas en instrumentos de Derecho internacional público suscritos por el Estado, a lo que la jurisprudencia constitucional considera parte del núcleo esencial de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales por su aptitud de generar una responsabilidad internacional (STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4).

En suma, la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquéllas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un ius contrahendi, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales (SSTC 165/1994, de 26 de mayo, FJ 6; 31/2010, de 28 de junio, FJ 125; 80/2012, de 18 de abril, FJ 4; 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4;

65/2020, de 18 de junio, FJ 18, y 36/2021, de 18 de febrero, FJ 4).

3. La acción exterior del Estado en relación con la acción exterior de las Comunidades Autónomas.

La STC 85/2016, de 28 de abril, resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalitat de Cataluña respecto de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de acción y servicio exterior del Estado. En esta resolución, el Tribunal destaca que en el artículo 149.1.3. CE no sólo se integran las facultades clásicas que el Derecho internacional reconoce a los Estados, sino “también una potestad más amplia de dirección y puesta en ejecución de la política exterior entendida como estrategia, posicionamiento y actuación del Estado en el ámbito internacional en defensa […] de los intereses y valores de España” (FJ 4). Una labor de dirección y ejecución que, de acuerdo con el Tribunal debe desarrollarse de manera coordinada con las Comunidades Autónomas, de modo que se garanticen los objetivos de la política exterior española, y en la que el Gobierno goce de un cierto margen

El análisis de convencionalidad de nuestro ordenamiento constitucional no es un juicio de validez de la norma interna o de constitucionalidad mediata, sino un mero juicio de aplicabilidad de disposiciones normativas

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de decisión a la hora de definir las líneas directrices de la política exterior (FJ 8). Por tanto, “si la fijación de directrices y objetivos es consustancial a cualesquiera tareas de dirección y coordinación, máxime en un Estado compuesto como es el nuestro, ello es aplicable, incluso con mayor intensidad, en el ámbito de la acción exterior del Estado, en el que se ha de combinar la competencia exclusiva que el mismo ostenta en materia de relaciones internacionales ex art. 149.1.3 CE (que, entre otras cosas, se reitera, conlleva que solo el Estado pueda relacionarse en el exterior como sujeto de Derecho internacional) con la existencia, que hemos reconocido, de una multiplicidad de sujetos habilitados para realizar, en el ejercicio de sus competencias, actuaciones con proyección internacional” (FJ 4). En todo caso, el Tribunal advierte que esta facultad de dirección y coordinación no deberá exceder el ámbito propio de la dirección de la política exterior.

Esta facultad estatal de dirigir, ordenar y coordinar los fines y objetivos de la política exterior, derivada de su competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales, es compatible con la proyección exterior autonómica de sus competencias propias. Una labor que, en todo caso, requerirá “una actuación no fragmentada, común y coordinadora, dirigida por el Estado en cuanto titular de la representatividad de nuestro país a nivel internacional” (STC 85/2016, FJ 4). En consecuencia, esta facultad estatal no se traduce en la sustitución de la titularidad de la competencia autonómica mediante la asunción de la función ejecutiva del Estado, lo que conllevaría un vaciamiento efectivo de las competencias autonómicas (STC 36/2021, FJ 13). Por el contrario, la coordinación estatal supone que el Estado pueda evaluar la adecuación de las políticas autonómicas a las directrices y objetivos estatales en materia de política exterior o supervisar la creación de oficinas autonómicas en el exterior (STC 85/2016, FJ 5).

Por otro lado, en relación con el posicionamiento de las Comunidades Autónomas en el marco de la acción exterior, la STC 228/2016, de 22 de diciembre, ha precisado que las Comunidades Autónomas no son sujetos de Derecho internacional, pero sí pueden presentarse como actores internacionales, estando facultadas para realizar determinadas actuaciones en el marco de sus competencias y para la promoción de sus intereses (FJ 4).

Pero esta configuración como actor internacional “en ningún caso puede ser entendida como una atribución de subjetividad internacional” (FJ 4). Esta falta de subjetividad internacional no impide que las Comunidades Autónomas puedan atribuirse competencias en materia de acción para la promoción de sus intereses siempre que las mismas no invadan la competencia exclusiva estatal y respondan a las directrices y coordinación estatales (SSTC 31/2010, 46/2015, 85/2016, 228/2016). En este sentido, el Tribunal ha considerado que sí se enmarcan dentro de las competencias autonómicas en materia de acción exterior el establecimiento de relaciones con gobiernos de otros Estados siempre que se respete la competencia estatal en materia de relaciones internacionales y no se asuman las facultades que el Derecho internacional reconoce a los Estados (STC 22/2016, FJ 9). Así, las Comunidades Autónomas están facultadas para celebrar acuerdos internacionales de carácter administrativo en materias propias de su competencia y con sujeción a lo que disponga el propio tratado internacional en cuyo marco se concreten, con previa emisión de un informe

La Ley 25/2014 de tratados y otros acuerdos

internacionales regula la celebración por las CCAA de acuerdos internacionales administrativos y acuerdos

internacionales no normativos. Fuera de estas dos categorías, las leyes autonómicas no pueden

habilitar a sus ejecutivos para celebrar acuerdos internacionales.

En los tratados que no son self- executing el Estado y las CCAA deben adoptar las medidas

necesarias para su ejecución, en la materia de sus respectivas competencias o en el ámbito de sus respectivas competencias.

Ius contrahendi/ius ad tractatum

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de la asesoría jurídica internacional del Ministerio de Asuntos Exteriores acerca de su naturaleza, procedimiento y más adecuada instrumentación (STC 36/2021, FJ 5). Por el contrario, el Tribunal ha determinado que no es posible que las Comunidades Autónomas establezcan relaciones institucionales con cuerpos consulares por considerar que “propicia una asunción […] de una función representativa a nivel internacional que no le corresponde” (STC 228/2016, FJ 9). Tampoco es compatible con el artículo 149.1.3 CE el apoyo de las Comunidades Autónomas a los procesos de independencia de territorios extranjeros porque no puede encuadrarse en la promoción de los intereses autonómicos (STC 228/2016. FJ 6). Por otro lado, tampoco sería constitucional la participación en foros multilaterales en la medida en que persiga dar a la comunidad autónoma una apariencia de subjetividad internacional (STC 135/2020, de 23 de septiembre, FJ 7).