TERCER ESCENARIO DE LA INTERMEDIACION
residuos de envases y embalajes. El objetivo principal de esta directriz es armonizar los modelos de gestión existentes hasta el momento.
En consecuencia -para la estrategia empresarial- en la gestión de residuos de sentar las bases para una posible intermediación de intereses a escala comunitaria, este nuevo escenario implica pasar de un nivel de acción informal (europeización encubierta mediante el modelo francés de gestión) a un nivel formal (participación en la elaboración de una directriz comunitaria). Se abre un nuevo frente que refuerza la influencia empresarial: los empresarios no sólo intentan influir en la directiva elaborando un modelo que pueda servir de referente (modelo francés), sino que además participan de manera formal en la elaboración de dicha directriz.
Este nuevo escenario permite también la participación oficial de organizaciones empresariales sectoriales, al margen de la acción continuada aunque menos oficial o explícita del conocido lobby ERRA.
No obstante, la nueva participación de las organizaciones sectoria- les que teóricamente refuerza la influencia empresarial tiene efec- tos perversos para la estrategia de los grandes grupos empresaria- les representados por ERRA. Así, si bien son los propios empre- sarios, especialmente el lobby ERRA, quienes reclaman una armonización urgente de las PPVREE (políticas de valorización de los residuos de envases y embalajes) alegando que la disparidad de
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criterios existente obstaculiza la libre circulación de las mercade- rías, son también los empresarios con la articulación de acciones a nivel sectorial (por ejemplo, la acción del sector plásticos) los que dificultan dicha armonización. El impacto sectorial de las polí- ticas de valorización de los REE desencadena un verdadero con- flicto de intereses; cuestión que prevé y advierte con anterioridad el lobby ERRA.
En resumen, en este capítulo, además de presentar la evolución en los contenidos de la nueva directriz, se ponen en evidencia los conflictos intersectoriales en el seno del propio colectivo empre- sarial l65. Estos conflictos, existentes básicamente entre los pro- ductores de materias consideradas como ecológicas (vidrio, papel, cartón ondulado) y los productores de materias proscritas (plástico y compuestos) dificultan la tarea de sentar las bases para una estructura de intermediación de intereses a nivel europeo. Aquí, la actuación del lobby ERRA vuelve a ser decisiva en conciliar las desavenencias empresariales. Sin embargo, desaparece la posibili- dad de que, con la elaboración de la directriz, alcancen los resul- tados esperados por los sectores más influyentes del empresaria- do. Esta nueva directriz no sólo aumenta el nivel de exigencia (en términos de tasas de recogida y recuperación y de plazos de consecución) respecto al modelo francés, sino que (más preocu- pante para los empresarios) permite cierta discrecionalidad a las Administraciones de los Estados europeos miembros.
Así, la aprobación de la directriz, supuestamente reclamada por algunos sectores empresariales por creer que permitiría dejar las cosas bien atadas en cuanto al impacto sectorial y a la posibilidad de intermediar intereses con la Administración, no permite poner punto final a una acción empresarial que se remonta al año 1989.
Tanto más cuanto que el proceso de transposición de la directriz significa una nueva oportunidad y un nuevo escenario para un último e inesperado íour de forcé de los empresarios, o mejor dicho, de la organización multinacional de sus intereses. Esta cues- tión se analiza en el próximo capítulo, sobre la transposición de la directriz en España.
6 . ! . L a a p r o b a c i ó n d e l a D i r e c t r i z D / 9 4 / 6 2 / C E : u n p r o c e s o l a r g o , difícil y p l u r a l
En el mes de abril de 1991, la Comisión Europea prepara la elaboración de un borrador de directriz para regular a nivel euro-
165 Este es el sentido de este capítulo: la dificultad de ganar una batalla cuando no se reconoce al enemigo.
peo la gestión de los residuos de envases y embalajes. Amparán- dose en el artículo I00A del AUE 166 (Acta Unica Europea) pre- tende el triple propósito de armonizar los modelos de gestión existentes a nivel estatal, incrementar el nivel de protección me- dioambiental e impulsar la consecución del Mercado Unico. A tal propósito, la Comisión considera imprescindible elaborar una nue- va normativa sobre los residuos de envases que amplíe el ámbito de aplicación del precedente comunitario (D/85/339/CEE) referido exclusivamente a los envases para alimentos líquidos.
Es oportuno presentar previamente y de forma concisa algunos elementos formales del proceso de aprobación de la directriz. Dada la gran complejidad del proceso de aprobación (ver esquema I), es preciso realizar la periodificación de las grandes fases decisionales que sirven de referencias temporales a lo largo de este capítulo:
A) del borrador (abril 199!) a la propuesta inicial (agosto 1992);
B) de la propuesta inicial (agosto 1992) a la propuesta modificada (septiembre 1993);
C) de la propuesta modificada (septiembre 1993) a la posición común del Consejo Europeo (marzo 1994);
D) de la posición común del Consejo (marzo 1994 a la aprobación de la directriz (diciembre 1994);
E) finalmente, se presenta un esquema recapitulador de todo el procedimiento.
Estas fases se exponen de forma sinóptica, en los esquemas que muestran la vía seguida en términos decisionales para la aprobación de la Directriz.
A) Desde el borrador (abril ¡991) a la propuesta inicial (agosto 1992)
Respecto a esta primera fase, el Acta Unica Europea no introduce muchos cambios respecto al Tratado de Roma l67. La Comisión Europea toma la incitativa del proceso legislativo, confiando la pre- paración de la propuesta a una Dirección General, en nuestro caso, la D G XI. N o obstante, anteriormente a esa decisión de reglamentar por parte de la Comisión, se produce una fase de preparación y de consulta por la que la Comisión Europea establece contactos forma- les e informales con otros agentes comunitarios y extracomunitarios.
166 El artículo 100 A regula las disposiciones comunitarias referentes a la consecución (integración) del mercado interior, indicando que las directrices pueden ser aprobadas p o r mayoría cualificada y no p o r unanimidad. Este artículo refuerza, p o r t a n t o , la dimensión federal de los objetivos integracionistas.
167 Para un estudio profundizado de la evolución en los procedimientos de decisión comunitaria ver Didjanski, D. (1992).
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A continuación se presenta el esquema de esta fase:
La C o m i s i ó n nombra a un comisario responsable, a un grupo de tres o cuatro comisarios más y a la Dirección General
pertinente ( D G X I ) .
t
Se elabora una orientación general.
(outline proposal, abril 1991)
t
La D G X I inicia las consultas con/a través de:
- o t r a s Direcciones Generales;
- la Conferencia de representantes gubernamentales;
- e s t u d i o s de expertos independientes;
- documentos e informes de organismos profesionales y de o t r o s grupos de interés;
- c u e s t i o n a r i o s a los ministerios y a las Administraciones c o m p e t e n t e s.
t
La D G X I elabora un p r i m e r anteproyecto y vuelve a consultar a agentes inter y extracomunitarios.
t
La C o m i s i ó n elabora una propuesta de directriz (agosto 1992)
En esta fase preliminar, los grupos de interés se esfuerzan para utilizar sus recursos, estableciendo contactos formales e informales con los funcionarios de la Comisión. Entre estos grupos destacan las organizaciones de ámbito europeo que disponen de una capacidad de influencia directa y casi exclusiva, aunque no preponderante respecto a las organizaciones nacionales (Sidjanski, D., 1992). La Comisión deja que los grupos europeos (eurofederaciones en el caso de los intereses empresariales) jueguen un papel de árbitro entre los diferentes grupos e intereses nacionales afiliados. Los encuentros entre representantes de la Comisión y las eurofederaciones se com- binan con contactos concretos y específicos con empresas clave (generalmente multinacionales) y organismos específicos (en el caso que nos ocupa el lobby ERRA)/(Morata, F., 1995).
El Acta Unica Europea, al comportar un mayor volumen de activi- dad para la Comisión, la impulsa a establecer contactos más fre-
cuentes con agentes extracomunitarios, hasta el punto de confiar algunas responsabilidades a expertos exteriores. Ello comporta una enorme proliferación de despachos de consultoría en Bruselas (Coopers & Lybrand, Price W a t e r House, A r t h u r Andersen, Ernst and Young,...) (Quermonne, J.L, 1993) l68. Esta intensificación de los contactos con agentes extracomunitarios implica cambios en la gestión administrativa y en el estilo de tomar las decisiones por la Comisión Europea. Así, es necesaria una mayor comunicación horizontal entre las instancias de la Comisión (entre las DG's (Direcciones Generales) y sus respectivos grupos de trabajo) para facilitar redes de información y evitar barreras administrativas. En definitiva, esta primera fase se caracteriza por una permeabilidad progresivamente mayor por cuanto los agentes extracomunitarios devienen más funcionales a las instancias comunitarias. Esta cir- cunstancia es aprovechada, obviamente, por los grupos de interés que no dudan en intensificar su actividad de lobbying.
B) De la propuesta inicial (agosto 1992) a la propuesta modificada (septiembre 1993) según el procedimiento de cooperación La propuesta de la Comisión, acompañada de la recomendación (Dictamen) del Parlamento Europeo (y eventualmente del CES), es examinada por el Consejo (el COREPER y los grupos de trabajo en los que participan también representantes de la Comisión), y debe ser adoptada como posición común por el Consejo. A con- tinuación se presenta el esquema de esta fase:
Propuesta de la C o m i s i ó n Europea transmitida ai Parlamento y al Consejo (eventualmente al CES)
el Parlamento adopta enmiendas el Parlamento no t o c a el t e x t o y con mayoría de la C o m i s i ó n y no hace una recomendación absoluta hace ninguna recomendación
recomendación del Parlamento (y eventualmente del CES) transmitida al Consejo.
el Consejo adopta p o r unani- el Consejo adopta con la propuesta de la C o m i - midad cualificada la propues- mayoría la propuesta de sión no es adoptada ni ta de la Comisión la C o m i s i ó n enmendada
posición c o m ú n del Consejo la C o m i s i ó n abandona transmitida al Parlamento o modifica la propuesta
168 En el caso de los REE que examinamos tiene un papel relevante la consultoría C o o p e r s & Lybrand que trabaja en colaboración con el lobby ERRA.
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En el caso de los RSU, la posición común no se asume en una primera lectura y se repite el proceso con una propuesta modifi- cada de la Comisión, tal como prevé el procedimiento de la cooperación (artículo 149 del Tratado) l69.
C) De la propuesta modificada (septiembre 1993) a la posición común del Consejo Europeo (marzo 1994)
En un segundo intento, el Consejo toma en consideración la propuesta modificada por Comisión y adopta, por mayoría cualifi- cada, la posición común. Esta es enviada y explicada al Parlamento para proceder a una segunda lectura.
propuesta modificada de la C o m i s i ó n transmitida al Consejo
el Consejo enmienda p o r unanimidad cuali- ficada la propuesta de la C o m i s i ó n
el Consejo adopta p o r mayoría cualificada
posición c o m ú n del Consejo transmitida al Parlamento
la propuesta de la C o m i s i ó n ni se adop- ta ni se enmienda
la C o m i s i ó n aban- dona o modifica la propuesta
Sin embargo, al iniciarse la segunda lectura en el Parlamento, el Comité de Medio Ambiente del Parlamento introduce unas enmien- das importantes en la posición común del Consejo. Este prevé que no conseguirá un consenso para adoptar las enmiendas del Parla- mento y recurre al COREPER 170 que a su vez decide convocar un Comité de Conciliación, abandonar el procedimiento de coopera- ción e iniciar la vía de la codecisión 171. Así, en la fase D) el Consejo
169 El p r o c e d i m i e n t o de cooperación o t o r g a un papel más i m p o r t a n t e que en el caso de la consulta al Parlamento Europeo.
170 El COREPER se convierte progresivamente en una instancia de negociación y de decisión (con capacidad para hacer contrapropuestas) en la medida en que los problemas cada vez más complejos ( p o r el hecho de involucrar a más Estados miembros) bloquean la capacidad de deliberar del Consejo. Las contrapropuestas del COREPER, j u n t o con el derecho de v e t o que tienen los Estados en el Consejo, limitan cada vez más el p o d e r legislativo de la C o m i s i ó n . El ejemplo de la D i r e c t r i z 62/94/CE muestra claramente c ó m o el poder legislativo de la C o m i s i ó n puede consistir únicamente en tener poder de iniciativa.
171 Este p r o c e d i m i e n t o de decisión se incorpora a partir del T r a t a d o de Maastricht (se regula en su artículo 189 B). La regulación de los residuos de
convoca al Comité de Conciliación, iniciándose el procedimiento de codecisión hasta conseguir la aprobación de la Directriz.
D) De la posición común del Consejo (marzo 1994) a la aprobación de la Directriz (diciembre 1994) (idem)
En un plazo de seis semanas el Comité de Conciliación debe llegar a un acuerdo final (proyecto común). El Parlamento y el Consejo disponen respectivamente de un plazo de seis semanas para apro- bar el texto, de acuerdo con el proyecto común, por mayoría de los miembros del Parlamento y mayoría cualificada del Consejo.
el C o n s e j o c o n v o c a el C o m i t é de C o n c i l i a c i ó n
el C o m i t é de C o n c i l i a c i ó n , en un plazo de 6 semanas, ha de a s u m i r un p r o y e c t o c o m ú n , a d o p t a d o p o r m a y o r í a cualificada de los r e p r e - sentantes del C o n s e j o y p o r m a y o r í a absoluta de los r e p r e s e n t a n t e s del P a r l a m e n t o .
el Parlamento y el C o n s e j o adoptan p o r separado, p o r m a y o - ría absoluta y cualifi- cada, r e s p e c t i v a m e n - t e , el p r o y e c t o c o - m ú n , en un plazo de 6 semanas.
el p r o y e c t o c o m ú n se c o n v i e r t e en acta el 2 0 / 1 2 / 1 9 9 2
el p r o y e c t o n o es a d o p - t a d o en las dichas c o n d i c i o n e s .
la p r o p u e s t a es r e f u - tada y n o se a d o p t a
el C o m i t é no asume un p r o y e c t o c o m ú n en dichas c o n d i c i o n e s .
el C o n s e j o c o n f i r m a el C o n s e j o n o p o r m a y o r í a cualifica- c o n f i r m a su p o - da su posición c o m ú n , slción en dichas e v e n t u a l m e n t e t n o d i - condiciones ficada p o r las e n m i e n -
das del Parlamento.
la p r o p u e s t a es refutada y n o a d o p t a d a
el P a r l a m e n t o rechaza el t e x t o p o r m a y o r í a absoluta en un plazo de 6 semanas
I
la p r o p u e s t a es refutada y n o adoptada.
el Parlamento n o rechaza el t e x t o en las condiciones mencionadas.
la p o s i c i ó n c o - m ú n pasa a ser acta.
A través de estos esquemas se observa la complejidad del proceso de aprobación, que pone de manifiesto el conflicto de intereses que intenta regular la directriz. El recurso al procedimiento de codecisión manifiesta la doble dimensión del problema a regular:
una dimensión económica (integración en el mercado único) y ecológica (reducción del impacto medioambiental de los REE).
envases, al conjuntar aspectos relativos al mercado interior y problemas me- dioambientales, puede acogerse a este procedimiento.
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A modo de recapitulación se presenta el siguiente esquema:
A P R O B A C I O N D E L A D I R E C T R I Z 9 4 / 6 2 / C E
C O M I S I O N out//ne proposal (abril 1991)
C O M I S I O N p r o p u e s t a f o r m a l
(agosto 1992)
E T A P A « A »
CES d i c t a m e n
C O M I S I O N e s t u d i o enmiendas
P A R L A M E N T O E U R O P E O p r i m e r a l e c t u r a
C O M I S I O N p r o p u e s t a modificada (septiembre 1993)
E T A P A « B »
C O N S E J O t o m a en c o n s i d e r a c i ó n
C O N S E J O posición c o m ú n (4/3/1994)
E T A P A « C »
P A R L A M E N T O E U R O P E O segunda l e c t u r a (4/5/1994)
C O M I T E D E M E D I O A M B I E N T E D E L P A R L A M E N T O E U R O P E O r e c o m e n d a c i o n e s (abril 9 4 )
C O M I S I O N e s t u d i o de enmiendas
( 2 5 / 5 / 9 4 )
C O N S E J O a d o p c i ó n final
(junio 1994)
C O R E P E R ( 0 7 / 9 4 )
E T A P A « D »
C O M I T E D E C O N C I L I A C I O N ( 2 0 / 0 9 / 9 4 ) (19/10/94) ( 0 8 / 1 1 / 9 4 )
P R O C E D I M I E N T O D E C O D E C I S I O N
A C U E R D O F I N A L
V O T A C I O N C O N S E J O ( m a y o r í a cualificada) V O T A C I O N P A R L A M E N T O
(mayoría simple) ( 2 0 / 1 2 / 9 4 )
T R A N S P O S I C I O N A L O S M I E M B R O S
(18 meses)
D I R E C T R I Z R E L A T I V A A L O S ENVASES Y R E S I D U O S D E ENVASES
( 9 4 / 6 2 / C E ) ( D O C E , 3 1 / 1 2 / 1 9 9 4 ) FUENTE: Elaboración p r o p i a datos A N A I P - 1 9 9 4 .
6 . 2 . L o s p r o c e s o s d e n e g o c i a c i ó n d e l a D i r e c t r i z D / 9 4 / 6 2 / C E
El estudio del proceso de negociación va precedido de la presen- tación de los condicionamientos generales, internos y externos de las instituciones comunitarias, presentes en el momento en que la Comisión inicia el proceso legislativo.
6.2. / . Condicionamientos intra y e x t r a c o m u n i t a r i o s
Antes de analizar el proceso de elaboración de la directriz es conveniente presentar, esquemáticamente, los condicionamientos internos (cambios en las instituciones y en la normativa existentes) de las instituciones comunitarias, y externas (normativa de los Estados miembros, intereses sectoriales y territoriales identifica- bles) en relación al medio ambiente y más concretamente al pro- blema de los RSU (residuos sólidos urbanos). Cabe enumerar los elementos que, tanto implícita como explícitamente, están presen- tes en las negociaciones.
Los condicionamientos intracomunitarios
En lo que concierne a la predisposición general respecto a los temas medioambientales l72, es ilustrativa la opinión que en el año 199! expresa la Comisión, en uno de sus informes l73: «Bajo el Acta Unica, la CE se comprometió a preservar y proteger un medioambiente sano, mejorar su calidad, salvaguardar la salud humana y asegurar el uso racional y prudente de los recursos naturales. Interviene allí donde estos objetivos pueden alcanzarse mejor a nivel de la Comunidad que a nivel de los Estados miembros actuando individualmente. El principio básico es el de prevenir y remediar el daño medioambiental.»
Ahora bien, estos propósitos pueden entrar en conflicto con la nueva situación socio-económica de la CE -provocada por la incorporación de Grecia (1981), España y Portugal (1986), y sus efectos sobre la consecución inmediata de un Mercado Unico Europeo (diciembre de 1992). En ausencia de cambios en las políticas industriales y tecnológicas, es previsible un írode off entre la consecución del mercado único - e n las condiciones descritas- y la consecución de una política medioambiental preventiva y eficaz, tal como expresaba la Comisión en 1991.
172 En este sentido, cabe r e c o r d a r el conflicto provocado p o r la normativa danesa y la respuesta de las instituciones comunitarias.
173 EC C o m m i s s i o n (1991), The European Community ¡ 9 9 2 and Beyond, Luxem- bourg, Office f o r Official Publications of the EC.
I 92 Medio ambiente: prevención y control de RSU
En este sentido, en 1989 la Comisión publica un Informe titulado The Environment and the Internal Market en la que se afirma que la creación de un mercado único, de la misma manera que la nece- sidad de desvincular el crecimiento económico de la degradación medioambiental, requieren una revisión profunda de la política medioambiental tanto a nivel comunitario como a nivel estatal.
(Hildebrand, 1993, 30).
Esta apreciación pone de manifiesto las posibles contradicciones entre los dos fenómenos a destacar:
1. la voluntad de iniciar una etapa de política medioambiental más rigurosa, sobre la base legal que ofrece la inclusión, a través del Acta Unica Europea, del Título VII (Medio Ambiente) en el Tratado de la CEE;
2. la carrera por cumplir con los plazos fijados para la consecución del Mercado Unico (art. 8 del Tratado) el 31 de diciembre de 1992, exige una armonización de las normativas estatales, incluidas las medioambientales l74.
Durante la elaboración de la Directriz está presente la tensión entre las exigencias medioambientales y los requisitos de un área de libre comercio configurada por el mercado único. Los actores hacen prevalecer, de acuerdo con sus intereses, un aspecto u o t r o en las negociaciones.
En definitiva, como señala Hildebrand (1993), el Acta Unica Euro- pea de 1987 afecta a la política medioambiental en tres aspectos:
- d e s d e un punto de vista procedimental, el AUE introduce la aprobación por mayoría cualificada en el Consejo y el procedi- miento de codecisión es incorporado por el Tratado de Maas- tricht (art. 189 B);
- desde un punto de vista substantivo, el AUE prioriza la consecu- ción del mercado interior pero prevé, a través de la inclusión del Título VII en el Tratado, una base legal sólida para una política medioambiental comunitaria más rigurosa.
174 El A c t a Unica introduce los artículos 100 A y 100 B relativos a ia armoniza- ción de las normativas estatales. Pese a la posibilidad que ofrece el artículo 100 A (4) de aplicar políticas medioambientales estatales particularmente exigentes, las medidas de armonización introducidas p o r el A c t a Unica, con la finalidad de conseguir el mercado único, tienen un impacto evidente en las políticas medioam- bientales, en la medida en que las disposiciones en materia medioambiental que puedan afectar el funcionamiento del mercado i n t e r i o r deben decidirse a nivel comunitario.
Respecto a la normativa comunitaria existente en materia de RSU cabe recordar el precedente de la Directriz D/85/339 relativa a los envases para alimentos líquidos. Esta cuestión se analiza en cone- xión con el estudio de la primera fase decrsional de la Directriz.
Los acondicionamientos externos
En el momento de plantearse la nueva Directriz, los condiciona- mientos externos en las instituciones comunitarias por orden de importancia son los siguientes:
1. El constante incremento del volumen de RSU en gran parte debido a la creciente fracción atribuible a los residuos de envases y embalajes incluida en las basuras domésticas. Este hecho hace más compleja la tarea, tradicionalmente encomen- dada a la Administración local, de eliminar los RSU, y alerta sobre la posibilidad, a medio o largo plazo, de que produzca el llamado infarto por los residuos (basuras).
2. La existencia de modelos estatales de gestión de residuos de envases y embalajes muy heterogéneos. Así, a nivel de tasas de recuperación, las diferencias son notables:
- e n Italia, los objetivos se establecen en reciclar el 50 % del vidrio y de las latas y el 40 % de las botellas de plástico;
- e n el Reino Unido, el gobierno anuncia el propósito de reciclar y/o compostar el 25 % de las basuras domésticas;
- en Flandes, un acuerdo voluntario fija la tasa de recuperación de las basuras domésticas en un 28 %;
- e n Bruselas y Valonia, o t r o acuerdo establece las tasas de reciclaje siguientes: 80 % para los metales, 75 % para vidrio, 30 % para los plásticos y el 25 % para el papel.
En cuanto a las modalidades de valorización, mientras que en Francia el Decreto Lalonde equipara el reciclaje y la incinera- ción (con recuperación de energía), en Dinamarca, el Dutch Covenant limita la incineración a un 30 % de los residuos y en Alemania, la Ordenanza Toepfer la prohibe. También son no- tables las diferencias en lo que se refiere a la responsabilidad de los agentes económicos: mientras que en Francia son los Ayuntamientos los responsables de eliminar los residuos, en Alemania son los empresarios. La financiación (internalización de costos) también varía de un modelo a otro: en Francia, Eco-emballages ha de aportar a los Ayuntamientos los recur- sos necesarios para financiar el sobrecoste de la recogida selectiva; en Alemania, los agentes económicos financian la totalidad del nuevo sistema de gestión.