Los tres componentes de las redes tienen comportamientos distintos desde el punto de vista de la gestión. Mientras la infraestructura tiende al monopolio debido a la gran inversión necesaria y a su dificultad en ser reconvertida, los servicios asociados siguen un esquema de mercado y la infoes- tructura se sitúa en un punto intermedio.
El carácter público de las infraestructuras se manifiesta en dos características principales: la indivisibilidad y la insustituibilidad. La indivisibilidad hace referencia a la imposibilidad de ajustar el tamaño a la oferta y demanda de forma sencilla. Los desajustes, ya sea por exceso o falta de capacidad de la infraestructura, son habituales. El incremento de capacidad no puede regularse ni planificarse de forma continua, sino con saltos bruscos producidos a base de fuertes inversiones. A lo largo de su vida útil la infraestructura pasa habitualmente por etapas iniciales de sobredimensiona- miento para finalizar con un agotamiento de su capacidad. La insustituibilidad consiste en la imposibilidad de reemplazarlas por otras de menor coste con facilidad. Las propias instalaciones son inamovibles o sus productos no son intercambiables por otros, hecho que dificulta la obtención de servicios alternativos más adaptados a las necesidades de los usuarios.
Así, en la construcción de infraestructuras hay un claro predominio del sector público sobre el privado, ya sea a través de inversión pública directa, o bien a través de monopolios o empresas
paraestatales. Las causas que explican los diferentes niveles de participación de los sectores público y privado en la construcción de infraestructuras durante la segunda mitad del siglo XX han ido evolucionando.
Evolución
En los años 50 la teoría del desarrollo atribuía al Estado un papel protagonista. Las razones que explican este predominio son, por una parte, el reconocimiento de la importancia social, política y económica de las infraestructuras, y, por otra, la creencia de que los problemas de suministro, mantenimiento, etc. requerían una respuesta activa por parte de los gobiernos. Se asumía que al sector privado no le resultaban atractivas las inversiones en infraestructura, debido a los elevados costes de construcción, las fuertes cargas financieras durante los primeros años de la explotación, los riesgos técnicos, políticos, etc. En definitiva, las inversiones en infraestructuras se consideraban arriesgadas y a largo plazo.
De este modo, desde la teoría del desarrollo se consideraba que el sector privado carecía de la capacidad de iniciativa y de la experiencia necesaria para protagonizar las inversiones (situación que se producía en un contexto de bajos niveles de ahorro y estrechez de los mercados de capitales); que los mercados en los países en desarrollo eran limitados e imperfectos como para que sus señales pudieran orientar las inversiones; y que el sector privado carecía de las condiciones de coste y de los niveles tecnológicos requeridos para competir en mercados abiertos, por lo que se requerían medidas proteccionistas. Sin embargo, la experiencia posterior del desarrollo y crecimiento industrial de los países del Pacífico cuestionó estas teorías sobre el rol del sector privado con relación al desarrollo. Se comprobó que la innovación, iniciativa y dinamismo de las sociedades modernas se debe en gran medida a la iniciativa del sector privado, incluso en los países más empobrecidos (en estos últimos, especialmente las pequeñas empresas), siempre y cuando exista un marco institucio- nal y un clima económico adecuados.
En este cambio de perspectivas influyeron dos factores. El primero fue la comprobación de las consecuencias de los excesos del modelo intervencionista y proteccionista: rezago tecnológico, estructuras de costes no competitivas, distorsión de los mercados, dimensionamiento empresarial inadecuado, bajo grado de proyección exterior, hipertrofia del estado. El segundo fueron las transformaciones en el entorno internacional, conocidos como globalización económica. El papel de la empresa se revalorizó al tiempo que el Estado perdía capacidad de acción y autonomía en el diseño de sus políticas económicas, al estar obligados a mantener una política macroeconómica disciplinada.
En los años 80 se optó por una nueva vía caracterizada por la liberalización de los mercados interiores, la limitación de las responsabilidades del Estado, la apertura de las economías a la competencia internacional y la búsqueda de la estabilidad económica. En este contexto, el sector privado emergió como un agente productivo básico. Esta nueva confianza en el sector privado inspiró los planes de ajuste estructural y reforma económica, además de las nuevas estrategias de desarro- llo nacional de los países en vías de desarrollo.
Durante los años 90, tras el debilitamiento del Estado y la agudización de las tensiones sociales provocadas por los ajustes y reformas, el enfoque se corrige y se busca que estado y el sector privado se refuercen mutuamente (ver el Informe anual del Banco Mundial de 1997 dedicado a analizar el papel del Estado en el mundo actual). Así, al estado corresponde un papel decisivo en la producción de bienes públicos, creación de instituciones y del clima adecuado para permitir que se desarrolle un sector privado sólido y dinámico, y son los agentes privados quienes deben transformar las energías creativas de la sociedad en proyectos empresariales, asumiendo una doble función: la de agente económico que amplía las capacidades productivas, la generación de renta y empleo; y la de agente social, fortaleciendo la capacidad ciudadana de participación e incidencia en los procesos de decisión colectiva.
En el año 2001, los grandes operadores privados del agua servían, como mucho, a 370 millones de personas, un 6% de la población mundial (euqivalente al 10% de la población bajo cobertura). Así pues, el sector privado de las grandes multinacionales tiene importancia, pero moderada. La importancia del sector privado va mas allá de las grandes compañías y engloba muchas empresas de tamaño medio y pequeño.
Desafíos del sector público
En este contexto, existen tendencias comunes a gran parte de los países en desarrollo que resultan relevantes para las políticas públicas relativas a infraestructuras. Tras todas ellas, más o menos explícitamente, se encuentra la necesidad de fortalecer la capacidad institucional de dichos países. Cambios tecnológicos y comerciales. Los avances tecnológicos como los satélites, la telefonía móvil o la generación eléctrica descentralizada han roto las situaciones monopolísticas basadas en las grandes redes de servicios, ofreciendo una gama mucho más diversa de opciones para satisfacer las necesidades. Esto permite desagregar servicios en mercados que eran habitualmente considera- dos monopolios naturales e introducir competencia. A su vez, el hecho de abrir las oportunidades comerciales permite la búsqueda de nuevas fuentes de financiación. Esta situación, alentada por la globalización económica y las innovaciones tecnológicas, requiere medidas específicas para que la brecha entre los países ricos y pobres no siga aumentando.
Redefinición de los roles en la financiación. En muchos países pobres el sector público es incapaz financieramente de hacer frente a las demandas de infraestructuras, por lo que hay una tendencia a la privatización de las empresas de servicios públicos e infraestructuras, así como un aumento de la participación del capital privado en la financiación de nuevas. Ambos sistemas no deben verse como alternativos, sino como complementarios de forma que, dada la implicación de ambos, se busque obtener una rentabilidad financiera aceptable y los beneficios económicos y sociales deseados. A este respecto destaca que la participación eficiente del sector privado requiere un sector público fuerte, que planifique, regule y tenga, en definitiva, una capacidad de control real. Adecuación de la regulación. Las privatizaciones y desregulaciones demasiado tempranas, pueden conducir a monopolios que no están justificados desde un punto de vista técnico, o a monopolios de información que reducen la transparencia del mercado y, por tanto, dificultan la eficiencia en la asignación de recursos. Para corregir o evitar estas situaciones es necesario que el sector público de los países del Sur (y del Norte) sea capaz de adaptar los marcos regulatorios a las nuevas realidades institucionales y tecnológicas, así como mejorar la competencia técnica y la autonomía de los organismos reguladores.
Nuevos métodos de contratación y propiedad. A la vez que se han liberalizado los mercados de infraestructuras se han adoptado nuevas formas de contratación y definición de la propiedad. Las opciones van desde soluciones puramente públicas hasta puramente privadas, con distintas repercusiones en la distribución de riesgos. Estos avances también requieren capacidad institucional mínima en aspectos jurídico-administrativos.
Integración regional. El proceso de regionalización tiene claras implicaciones sobre la adecuación y ampliación de las infraestructuras que soportan una actividad económica creciente. La planificación y financiación conjunta y el uso común de las infraestructuras alienta a su vez los procesos de integración regional (ver, por ejemplo, Organización de Estados Americanos, 1995).