La Unión Europea (UE) es el principal donante mundial de ayuda al desarrollo si consideramos conjuntamente la cooperación comunitaria (15%) y la bilateral de los estados miembros (85%, sumándolos todos). Entre 1989 y 1998 los compromisos anuales de la UE destinados a terceros países se multiplicaron por 2,6, alcanzando en 1999 los 8.000 millones de euros. la política común de cooperación de los países miembros se materializa a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED)
y del Banco Europeo de Inversiones (BEI).Los programas de desarrollo de la UE quedaron regulados en el título 17 del Tratado de Maastricht, a excepción de las relaciones con los países Africa-Caribe- Pacífico (ACP).
La clara vocación comercial de la política exterior de la UE ha puesto de manifiesto a menudo las contradicciones entre sus diversos objetivos en materia de política exterior, comercial, de seguridad y de desarrollo. Además, la falta de coordinación entre las políticas nacionales de los distintos países miembros ha dificultado en buena medida la política de cooperación de la UE. La resistencia de los países miembros a ceder parte de su soberanía a los órganos comunitarios impide una mayor y deseable coordinación, efectividad e impacto en esta materia.
La complejidad y la burocracia del sistema de la UE dificulta el acceso a la información sobre las posibilidades de participación que ofrecen sus instrumentos a otras instituciones. Desde 2001 se han centralizado los distintos órganos gestores en la Oficina de Cooperación EuropeAid.
La política actual de la UE es el resultado de un proceso histórico centrado en las tres grandes áreas mostradas en la Figura 60. Esta distribución de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) da una muestra de la importancia política que tiene cada región para la UE (o para sus países más importantes, según se mire). Entre las antiguas colonias francesas y británicas, los países de Europa central y del
este, y los países mediterráneos representaron el 79% del total entre los años 1986 y 1995. El resto se reparte entre: Asia un 7,6%, América Latina un 5,5%, Sudáfrica un 1,1% y no asignado 6,8%. Tratados y convenios: evolución histórica
Los Convenios de Lomé conforman el conjunto de acuerdos sobre la política de cooperación europea de mayor relevancia. Su objetivo es promover el desarrollo económico, social y cultural de los estados ACP (África, Caribe y Pacífico) y establecer con ellos una estrecha cooperación en pie de completa igualdad. El Grupo o Países ACP congrega a 500 millones de personas de 71 países subdesarrollados.
Tiene su origen en 1957 en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (o Tratado de Roma) en el cual se describe la asociación de Países y Territorios de Ultramar (PTU), constituido por las colonias francesas y belgas. Posteriormente, en la I y II convención de Yaundé (1963 y 1969 respectivamente) se establecen las preferencias comerciales y de asistencia técnica y financiera con los PTU a través del fondo europeo para el desarrollo (FED). En 1973, a la lista se añaden los países de la Commonwealth (antiguas colonias británicas).
Con la independencia de los primeros PTU de las metrópolis europeas, esas relaciones de asocia- ción fueron reemplazadas por los dos Convenios de Yaundé (Yaundé I, 1964-1969, y Yaundé II, 1971-1975), que asociaban a los 18 estados africanos (más tarde 19), a Madagascar y Mauricio con la entonces Comunidad Económica Europea (CEE).
Tras la firma del Acta de Adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en 1973, se ofreció a los 20 países de la Commonwealth y a otros países de África, el Caribe y el Pacífico, la posibilidad de negociar con la Comunidad Europea los acuerdos que fuesen a regir sus relaciones futuras. Así pues, se planteó la necesidad de constituir mecanismos de cooperación más complejos y aplicables en un ámbito geográfico cada vez más extenso. El resultado son los sucesivos Convenios de Lomé. Estos países, por su antigua condición de colonias, han disfrutado de sistemas de relaciones privilegiados gracias a los cuales muchos productos originarios de allí entran libremente a la Unión Europea; esto es considerado política de desarrollo. Sin embargo, sus resultados no han sido positivos al haberse deteriorado la competitividad de los países del Sur, sus condiciones de acceso al mercado comunitario y los términos reales del intercambio.
El Primer Convenio de Lomé data de 1975. Se trata de un Convenio firmado entre la Comunidad Europea y 46 Estados independientes de África, el Caribe y el Pacífico (países ACP). De este modo se instauraba el que desde entonces es considerado el elemento central y singular de la política de cooperación de la UE. En el primer convenio la cooperación incluía ayuda y comercio y obligaba a los socios europeos a abrir sus mercados a los productos de los países ACP. En 1984 (Lomé III), se decidió hacer hincapié en el desarrollo rural y la seguridad alimentaria de los ACP, con el fin de atender necesidades básicas en lugar de dotarlos de infraestructuras industriales.
Área geográfica
Las antiguas colonias francesas y británicas
A partir de 1975 se desarrollan los convenios de Lomé, fijándose así un grupo de países de preferencia denominados países ACP (África, Caribe, Pacífico).
46.8%
20.6% (30% en
90-95)
Los países mediterráneos
Especialmente con el Magreb (Argelia, Marruecos y Túnez) el Mashreck (Egipto, Jordania, Líbano y Siria), y la Autoridad Nacional Palestina (con Israel se tiene un área de libre comercio desde 1989). A partir de 1995 se impulsó la Asociación Euro- mediterránea, con un peso relativo en la política exterior de la UE.
Los antiguos países de la órbita soviética
Tras la caída del muro de Berlín entran en los programas de ayuda al desarrollo de la UE los países del centro (PECO) y del Este de Europa (NEI), en el marco de la política de preadhesión a la UE.
11.6 % AOD 86-95
En 1990 (Lomé IV), con la aparición del reajuste estructural, se determinan como ámbitos funda- mentales los sectores sociales: salud, educación y recursos humanos. Los fundamentos básicos de este Convenio y de posteriores actualizaciones (Lomé II en 1979) consistían en la discriminación positiva a favor de las ex colonias europeas; el acceso preferencial de éstas al mercado europeo a través de acuerdos comerciales estables, de carácter contractual y no recíprocos; el espíritu de una asociación igualitaria entre dos grupos regionales representando al mundo desarrollado y al subdesarrollado; y la creación de una infraestructura política y normativa para apoyar y legitimar al grupo ACP e institucionalizar su relación con la Comunidad Europea. Posteriormente se definieron como prioritarios la promoción de la democracia y de la economía de mercado, la lucha contra la pobreza, la competitividad comercial y la mejora de la eficacia de la ayuda, siempre teniendo en cuenta las prioridades europeas en todos estos ámbitos.
En 1998, la UE y 77 países ACP iniciaron las negociaciones para un nuevo compromiso de coopera- ción que sucediera al IV Convenio de Lomé, y en el año 2000 se firmó por un periodo de veinte años el Acuerdo de Cotonou o Lomé V. Este nuevo acuerdo prevé el establecimiento de un nuevo marco de cooperación económica y comercial compatible con los principios de la Organización Mundial de Comercio (OMC), y tendente a la creación de una serie de zonas de libre intercambio entre Europa y agrupaciones regionales de estados ACP.
Además de las áreas preferenciales que se concretan en los Convenios de Lomé, la UE ha ampliado las zonas de cooperación hacia otras áreas geográficas a partir de 1970. Así, en 1976 se firman los primeros acuerdos comerciales bilaterales con los países mediterráneos del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez) y un año más tarde del Mashreck (Egipto, Jordania, Líbano y Siria). A partir de los años 90, los cambios en Europa del Este y la desintegración de la Unión Soviética motivaron la extensión de la cooperación comunitaria hacia los países de Europa Central y Oriental los Nuevos Estados Independientes (NEI), para los cuales existen sistemas específicos de ayuda financiera, técnica y política (programas PHARE y TACIS, respectivamente).
En 1992, con la firma del Tratado de Maastricht se puede hablar propiamente de una política comunitaria de cooperación al desarrollo. Los objetivos de la política de cooperación definidos en el Tratado de la Unión Europea (TUE) se articulan en torno a cuatro ejes principales (Gómez y Sanahuja, 1999): el desarrollo económico y social de los países en desarrollo, su inserción progre- siva en la economía mundial, la lucha contra la pobreza,y el desarrollo de la democracia y el Estado de derecho.
Mecanismos de la cooperación horizontal
La UE dispone de varios instrumentos y modalidades de cooperación aplicables a todos los países del Sur, llamados acciones “horizontales”:
El Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG). Nacido en 1971, pretende fomentar la industria- lización y diversificación productiva de los países en desarrollo mediante la reducción o supresión de aranceles de los productos industriales acabados o semiacabados, y de algunos productos agrícolas. El SPG no es una transferencia de recursos, pero sí uno de los más importantes instrumentos de cooperación al desarrollo de la UE.
La cooperación económica en la que destacan el instrumento financiero European Community Investment Partners (ECIP), creado por la Comisión Europea en 1988 y cuyo objetivo es contribuir a estimular al sector privado a través de la creación y mejora del tejido empresarial e industrial de los países en desarrollo. Cabe citar otros programas destinados a promover la cooperación internacional entre empresas, principalmente las pequeñas y medianas, tanto entre Europa con otras zonas geográficas en desarrollo como de estas últimas entre sí: los programas AL-INVEST, para los países de América Latina; MED-INVEST, para los países del Mediterráneo; y ASIA-INVEST, para Asia. La cooperación descentralizada. Consiste en la realización de acciones de cooperación al desarrollo a través de organizaciones que forman parte de la "sociedad civil": municipios, comunida- des autónomas, ONGD, cooperativas, sindicatos, etc. Estos agentes dan un nuevo enfoque a la cooperación, especialmente en lo que se refiere al refuerzo del tejido social y la participación en los países en desarrollo.
Dentro de los actores de la cooperación descentralizada destacan las ONGD que cuentan, desde hace años, con líneas de cofinanciación dirigidas a los proyectos que ejecutan. Se establece así una
estrecha relación entre las ONGD y la Comisión Europea, dando lugar a una división de tareas entre ambas partes. La Comisión elige los proyectos a cofinanciar. Esta financiación puede llegar hasta el 50% del coste total, exigiendo a la vez que un 15% de los costos del proyecto provengan de fuentes privadas europeas. Esto puede llevar a ciertas organizaciones a aumentar artificialmente los costes de un proyecto, con el fin de conseguir que éste sea, en realidad, financiado en su totalidad. La ONGD normalmente identifica, formula, cofinancia, ejecuta y lleva a cabo el seguimiento del proyecto. Si está actuando en coordinación con otra ONG del Sur participa en la formulación, puede prestar además asesoramiento técnico y/o evaluar el proyecto.
La ayuda humanitaria. En el año 1992 se creó la "European Community Humanitarian Office" (ECHO), y en 1996 se estableció el fundamento jurídico detallado de la ayuda humanitaria, según el cual: La ayuda humanitaria de la Comunidad comprende las acciones no discriminatorias de asistencia, socorro y protección a favor de las poblaciones, y especialmente de los países en desarrollo, victimas de catástrofes naturales o de conflictos armados. Esta ayuda incluye también acciones de preparación previa ante riesgos y acciones de prevención de catástrofes.
La ayuda alimentaria. El objetivo de esta ayuda, que data de 1968, es fomentar la seguridad alimentaria y mejorar la situación nutricional de las poblaciones, a través de medidas que contribuyan a un desarrollo económico y social equilibrado en los países beneficiarios. Entre 1990 y 1995 la ayuda alimentaria ha oscilado entre los 500 y los 800 millones de ecus al año. Aproximadamente dos terceras partes se destinan a la compra de productos y el resto a financiar su transporte y distribu- ción. La ayuda alimentaria se distribuye a través de agencias gubernamentales en los países en desarrollo, ECHO, ONG humanitarias y de desarrollo, y también a través de organismos internacio- nales como el Programa Mundial de Alimentos (PMA).
Otras líneas específicas de financiación que con carácter horizontal ha establecido la Comisión Europea son: Derechos Humanos, democracia y desarrollo; protección del medio ambiente; mujer y desarrollo; lucha contra la droga y las toxicomanías; lucha contra el Sida y, por último, población y demografía.