En el anterior capítulo ha quedado demostrado que, durante los últimos tres siglos, el Estado ha mudado radicalmente la forma de relacionarse tanto con la ciudad como con la sociedad. Inicialmente, ciertos factores, entre los que se encuentran el derrocamiento del absolutismo; la reorganización territorial de Occidente, o bien mediante la unificación de territorios, o bien mediante su escisión; así como el avance del militarismo, dibujaron una estructura estatal que se sustentaba en la fuerza y la dominación. La ciudad, con sus ciudadanos en algunos casos intimidados y en otros insubordinados, pasó de constituir una expresión de los modos de vida de sus habitantes, al campo de acción de los técnicos con la finalidad de reforzar la supremacía estatal, mientras que la Administración Pública trabajaba en la contención de las manifestaciones de los ciudadanos.
Esto supuso un reforzamiento de la imposición del poder político a los administrados bajo la idea de soberanía y de autoridad125, lo que implica reconocer que, por lo general, la relación que se estableció entre los individuos y el Estado en el inicio de la Edad Moderna, fue de simple mando y sometimiento. Consecuentemente, en aquel entonces, en el seno social predominaban las intervenciones estatales de policía para hacer predominar la voluntad del depositario de la monarquía absolutista o ilustrada, contra la que nadie podía oponerse, incluso en lo que concernía a la composición del espacio urbano.
La respuesta a este sistema vino a continuación y se derivaba de los movimientos revolucionarios de finales del siglo XVIII, cuyo ideario se sostuvo sobre la noción de la voluntad general era la primera fuente del Derecho y de que el ejercicio del poder por el Estado necesariamente demandaba justificación en Ley previa126.
125 Vid. R. CARRÉ DE MALBERG, Teoría General del Estado, Fondo de Cultura Económica, México D.F.,
2000, 2.ª ed., 1.ª reimpresión, p. 7-8.
126 Vid. E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Curso de Derecho Administrativo, vol.
Asimismo, de tales movimientos resultó un nuevo sistema de libertades ciudadanas, las cuales se materializaron en un sistema de garantías individuales y de derechos subjetivos públicos susceptibles de entrar en conflicto con el Estado y que representaron un claro límite a la tarea estatal de reglar la convivencia ciudadana. El pujante prestigio del individuo, así como el predominio de la razón, transformaron toda la escala de valores hasta entonces imperante en la ciudad, de modo que esta mudanza comenzó por las tareas estatales.
El poder político, ahora liberado de la función puramente interventora, vio como se redujo su protagonismo, hasta el punto de que solo le restaron como únicas tareas, las de policía, las cuales se restringían, exclusivamente, a la conminación y rectificación de los abusos de los titulares de los derechos127; ahora bien, dicho ejercicio se realizaba en conformidad con una legislación emanada de la voluntad popular, teóricamente, con el fin de preservar el orden jurídico-social. En este Estado de Derecho de índole liberal se construyeron, poco a poco, las ideas de la soberanía popular y de la Administración Pública enfocada en el cumplimiento del interés público resguardado por la Ley.
Tanto el Estado de Derecho francés, basado en la racionalización de sus funciones, como el Estado de Derecho norteamericano, totalmente volcado en el bill of rights, constituyen perfectos e ilustrativos ejemplos de dicha construcción. Tales modelos implicaron un cambio de paradigma acerca del Estado y de la Administración Pública128, cambio que se fundamentaba en la Constitución, escrita o consuetudinaria,
como instrumento restrictivo del Poder Público. Ahora bien, según he puesto de manifiesto, el Estado de Derecho, de pronto, adoptó la actitud de abstenerse.
Doy por supuesto el proceso que culminó tanto con el surgimiento de los modelos del Estado contemporáneo más desarrollados jurídicamente, como con la
127 En palabras de SANTAMARÍA PASTOR, al Estado Liberal le competía «corregir las disfunciones más
graves y ostensibles del mercado y de la sociedad civil» (vid. J. A. SANTAMARÍA PASTOR, Principios de
Derecho Administrativo General, Vol. I, Iustel, Madrid, 2009, 2.ª ed., p. 66).
reconfiguración de la noción de Administración Pública129. Sin perjuicio de ello y de
modo muy somero, el primer modelo constitucional de la modernidad se apoyó en tres pilares: la declaración de los derechos individuales, el sometimiento del Estado a la Ley resultante de la voluntad general y la separación de los poderes del Estado.
El sistema de garantías ciudadanas fue un marco para la experiencia jurídica, aunque los expresivos cambios sociales permanecieron tras su consagración. A mediados del siglo XIX, los estallidos sociales surgidos a causa de los males derivados del individualismo, el excesivo laissez-faire y el abstencionismo estatal liberal despertaron otro tipo de conciencia ciudadana, así como la demanda de una mejora del sistema de garantías.
Como ya he examinado con anterioridad, el colapso del liberalismo redundó en la reinserción del Estado en el seno socioeconómico con vistas a satisfacer el interés general130, a partir de la construcción de la noción de la prestación de servicios públicos y de actividades de fomento. Por otro lado, también ganó fuerza la idea de que los administrados no podían ser abandonados a su propia suerte frente a la lógica del mercado, lo cual demandaba una especial protección del Poder Público. A esto se le sumó el reconocimiento de algunas demandas sociales, que por su naturaleza, o bien no podían ser proporcionadas por la iniciativa privada, o no eran de su interés, de modo que era al Estado al que le correspondía satisfacerlas131.
Esto implicó la consolidación del modelo de Estado Social volcado en el bienestar general y en la promoción de la igualdad, lo que se vislumbra claramente en las experiencias jurídicas de principios del siglo XX. Lo importante en este punto, es que esta fórmula jamás se vio libre de controversias dado que representó un significativo golpe de timón. Durante un largo periodo, los valores sociales que entraban en conflicto se habían resuelto mediante el privilegio de la autonomía
129 Solo como recordatorio, FORSTHOFF considera que la asunción del sentido moderno de Administración
puede verificarse en la historia, en el momento en que el Estado pasa a tener cometidos de índole general (vid. E. FORSTHOFF, Tratado de Derecho Administrativo, cit., p. 37).
130 Para el propósito de esta investigación, entiendo como interés general o interés público, al conjunto de
necesidades sociales de carácter esencial que transciende la esfera de los intereses puramente individuales, que no logran ser satisfechas ni individualmente ni por la iniciativa privada, tal y como lo define RIVERO (vid. J. RIVERO. Direito Administrativo. Almedina, Coimbra, 1981, s/e, p. 14).
individual y de los bienes jurídicos privados, de manera que la intención de beneficiar a la colectividad brillaba por su ausencia132.
En cambio, la noción de Estado Social de Derecho surgida en esa misma época y que se instaló de forma inexorable en la mayoría de los países occidentales133 trajo consigo las nociones del bienestar colectivo, de la intervención estatal impulsora del mercado y de la economía en pro de una mínima promoción de cierta igualdad entre los ciudadanos.
En lo que concierne específicamente a la ciudad, las controversias a las que me refiero se originaron por motivos variopintos. Destaco dos de ellos por parecerme que son más expresivos: en primer lugar, presupuso la idea de una efectiva intervención estatal en un derecho individual admitido como una de las libertades ciudadanas, el Derecho de propiedad. Esto redundó en un mayor control estatal del ejercicio del Derecho de propiedad, ahora sometido a los designios de las políticas públicas de uso y ocupación del suelo urbanizado. Un significativo ejemplo de la concreción de este control es el planeamiento urbanístico.
En segundo lugar, implicó un cambio de perspectiva en la gestión del Estado de las políticas públicas de planeamiento urbanístico. Estas pasaron a guiarse, en teoría, por el interés colectivo del disfrute y preservación del espacio urbanizado, la generación del bien común y la promoción de la igualdad.
132 DUIGUIT sostiene que a la evolución que resultó de la conversión del Estado de Derecho en Estado
Social, le correspondió una transformación particular de las ideas y de las instituciones, que no obedeció el orden evolutivo natural (vid. L. DUGUIT, Las transformaciones del Derecho Público, Analecta, Pamplona, 2006, p. 42).
133 La forma de Estado Social presupuso, y todavía lo continúa haciendo, diversas medidas de
intervención social y de garantía de los ciudadanos, en los diversos países que han adoptado dicha forma. Sobre todo, porque el alcance de la intervención, del fomento de actividades y de la prestación de servicios públicos mantiene un vínculo directo con el poder económico, es decir, con la sostenibilidad de las prestaciones de las que dispone cada nación. Aun así, se puede constatar que la idea de Estado Social de Derecho se difundió incluso en economías menos pujantes, tanto bajo la forma de la función social de la propiedad como la de la prestación estatal de determinados servicios o actividades económicas.