Como en 2006 sólo el 7,88 por ciento de los solicitantes de asilo sobre cuya peti- ción de protección internacional el ministro del Interior firmó la resolución defi- nitiva obtuvieron una respuesta favorable (la concesión del estatuto de refugiado o de una protección complementaria), un año más miles de personas (4.159 en con- creto) quedaron en un absoluto desamparo. Es verdaderamente dramática la vul- nerabilidad social de las personas que reciben la notificación de que su solicitud de asilo ha sido inadmitida a trámite o denegada, ya que se les comunica la obligación de abandonar España en el plazo de quince días.
Durante un tiempo considerable estas personas han desarrollado su proceso de integración social en España apoyadas por la Administración central, a través de programas sociales y de inserción laboral específicos. Sin embargo, este proceso se interrumpe de manera abrupta y quienes, después de huir de su país de forma deses- perada y traumática, lograron llegar a España e iniciar un proceso de adaptación e integración, superando muchos obstáculos, se enfrentan ahora con una repentina situación de irregularidad.
Hay que tener en cuenta, además, que la inmensa mayoría de estas personas permanece en nuestro país y busca una solución a su nueva situación administra- tiva a través de las vías de regularización que pueda ofrecer la legislación de extran- jería, aunque la tendencia de esta legislación es el endurecimiento de los requisi- tos para aquellos que se encuentran en situación irregular. De hecho, la última reforma del Reglamento de Extranjería establece, como uno de los requisitos para la concesión de la autorización de residencia temporal y trabajo, que los trabajado- res extranjeros no se encuentren irregularmente en territorio español.
La solución habría que buscarla entonces en los supuestos excepcionales que contempla la norma. La aprobación del Reglamento en 2005 estuvo acompañada de un proceso extraordinario de regularización, entre febrero y mayo de aquel año, del que se beneficiaron 572.961 trabajadores extranjeros, tal y como analizó el Informe 2006 de CEAR. Aquel proceso fue una solución también para los solici- tantes de asilo, que pudieron acogerse a éste sin renunciar a su petición de protec- ción internacional. A pesar de que no se han podido obtener datos, es probable que muchos solicitantes de asilo recurrieran a esta opción, ante la evidencia de las pocas posibilidades de lograr el estatuto de refugiado.
Frente a la opción de los procesos de regularización a la que han recurrido los sucesivos gobiernos desde 1985, CEAR siempre ha apostado por configurar en la legislación de extranjería soluciones permanentes y a largo plazo para los solici- tantes de asilo que quedan sin protección.
Después del cierre de aquel proceso extraordinario, el Reglamento convirtió los supuestos de autorización de residencia temporal por circunstancias excepcio- nales en la única vía que incluye los supuestos de residencia por razones de arrai- go y se va a prestar ahora especial atención al llamado “arraigo laboral”.
Para lograr esta autorización por razones de arraigo laboral es preciso demos- trar, además de la carencia de antecedentes penales tanto en España como en el país de origen, la permanencia continuada durante un periodo mínimo de dos años y haber trabajado como mínimo durante un año con uno o varios empleadores. No parecen requisitos difíciles de cumplir para las personas que se encuentran en situación irregular pero que han tenido la condición de solicitantes de asilo duran- te alrededor de dos años y han podido trabajar de forma regular una vez cumplidos seis meses desde la admisión a trámite.
El problema surge cuando el Reglamento establece que la única forma de demostrar la existencia de relaciones laborales es la presentación de una resolu- ción judicial que la reconozca o una resolución administrativa confirmatoria de una infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Esta exigencia puede concebirse como una forma de controlar el fraude de ofertas o contratos de traba- jo ficticios, pero no se entiende por qué no se ha incluido como medio de acredi- tación de una relación laboral otro tipo de documentación oficial (por ejemplo, un informe de vida laboral emitido por la Tesorería de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales).
Con estas exigencias, el Gobierno evidencia así un desconocimiento absoluto de la realidad de los extranjeros que durante algún tiempo disfrutaron de la regu- laridad administrativa y que son colectivos social y laboralmente integrados como los solicitantes de asilo, los que realizaron estudios universitarios y otros supues- tos. En estos casos no creemos que pueda ponerse en duda que el concepto de arraigo existe, entendido éste como un grado de integración en el mercado laboral español y los vínculos que estas relaciones laborales establecen con la sociedad española en su conjunto.
Por tanto, el concepto de arraigo laboral debería interpretarse con indepen- dencia del carácter legal o irregular de esos vínculos laborales y, si bien de la nor- mativa vigente se puede deducir que el trabajador extranjero irregular puede llegar a estar arraigado laboralmente en nuestro país tras dos años de residencia y uno de trabajo irregular, con más razón se puede considerar “arraigado laboralmente”,
a los efectos del artículo 45.2 c) del Reglamento, a un extranjero que haya trabaja- do legalmente al amparo de la normativa de extranjería durante los mismos plazos. En la práctica el solicitante de asilo, una vez recibida la denegación, suele intentar mantener la relación laboral que le permite contar con un salario y evita comunicar al empleador su nueva situación de irregularidad hasta no verse en la necesidad de demostrar que puede trabajar de forma legal (en el momento de renovación de un contrato, por ejemplo).
Existe otro tipo de autorización, en este caso por arraigo social, que exige más de tres años de estancia en España, frente a los dos del arraigo laboral, se ha con- vertido en la única vía de regularización para estas personas. Sin embargo, de forma injusta se les obliga a estar durante varios meses e incluso un año a la espe- ra del cumplimiento de los tres que exige dicho arraigo, con el consiguiente riesgo de expulsión que sufre cualquier extranjero en situación irregular.
Por otra parte, la exposición de motivos de la última reforma de la Ley de Extranjería señala que los supuestos que antes se amparaban en la suprimida figu- ra de la exención de visado se incluyen a partir de ahora en el ámbito de la autori- zación de residencia temporal por circunstancias excepcionales. Entre esos casos está el de los extranjeros titulares de una cédula de inscripción1
, que podrían acce- der a una exención de visado y, tras la entrada en vigor de esta Ley, a una autoriza- ción de residencia por circunstancias excepcionales.
De manera sorprendente, el Reglamento de Extranjería no incluye de modo expreso este supuesto en su artículo 45, dedicado a la definición de los casos de autorizaciones de residencia por circunstancias excepcionales, una carencia que está originando situaciones muy contradictorias de personas que son documenta- das por España, pero están en situación irregular. Sin embargo de la lectura de su texto íntegro se desprende que éste no es el propósito del legislador, ya que su artícu- lo 107.10 (dedicado a las personas indocumentadas) señala: “El extranjero al que le haya sido concedida la cédula de inscripción podrá solicitar la correspondiente autorización de residencia por circunstancias excepcionales si reúne los requisitos para ello”. Incluso establece que dicha solicitud podrá presentarse y resolverse de manera simultánea con la petición de la cédula de inscripción.
Este grave error está causando que haya titulares de una cédula de inscripción que no puedan acceder a una autorización de residencia por circunstancias excep- cionales, a pesar de que la propia Ley de Extranjería cuando se refiere a las perso- nas indocumentadas exige la concurrencia de circunstancias excepcionales para la concesión de la cédula.
Por otro lado, en el último año los ciudadanos nigerianos que se han quedado sin protección han tenido muchos problemas para acogerse a los supuestos de
residencia temporal por circunstancias excepcionales. El problema medular surge con respecto a la legalización del certificado de antecedentes penales emitido por las autoridades de su país, ya que en abril de 2006 el Consulado de España en Lagos difundió una nota informativa en la que advertía que la policía nigeriana exige la comparecencia personal del interesado para emitir este documento, puesto que debe estampar las huellas. En consecuencia, el Consulado anunció que no iba a legalizar ningún certificado sin la presencia física del titular.
Las Delegaciones del Gobierno, que desde el verano pasado empezaron a tener la competencia sobre las autorizaciones por arraigo, fueron informadas al respec- to y al menos la de Madrid empezó a resolver de manera desfavorable estas solici- tudes de autorización de residencia al comprobar que no existía sello de salida de España y entrada en Nigeria y que aportaban certificados de antecedentes penales sin haber viajado a su país.
En esta coyuntura, los ciudadanos nigerianos se ven obligados a presentar certificados con sellos falsos (la mayoría muy defectuosos, escaneados), y en muchos casos sin saberlo ya que los han comprado, por lo que pueden ser acusados de delito. Además, debemos tener en cuenta que esta situación no sólo afecta a los permisos por arraigo, sino también al resto de autorizaciones por circunstancias excepcionales contempladas en el artículo 45 del Reglamento de Extranjería.
Así, por ejemplo, una mujer nigeriana víctima de violencia de género no va a poder acceder a una autorización por no poder presentar un certificado de antece- dentes penales debidamente legalizado, lo que evidencia, además de una vulnera- ción de la Ley Integral contra la Violencia de Género en este caso, una clara discri- minación por razón de nacionalidad hacia todos los ciudadanos de Nigeria que quieran acogerse a la única alternativa de regularización.
8.2. EL PROGRAMA DE AYUDAS FINANCIADO POR EL FONDO EUROPEO