André Rufi no do Vale (***)
II. Amicus curiae y audiencias públicas
El Supremo Tribunal Federal ha perfeccionado los mecanismos de acceso al proceso constitucional a una, cada vez mayor, pluralidad de sujetos. La Ley N° 9.868/99, en su artículo 7, § 2, permite que la Corte Constitucional admita la intervención en el proceso de otros órganos o entidades, denominados amici
(4) HÄBERLE, Peter. Hermenêutica Constitucional. A Sociedade Aberta dos Intérpretes da Consti- tuição: contribuição para a Interpretação Pluralista e “Procedimental” da Constituição. Traduc- ción de Gilmar Ferreira Mendes. Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 1997.
curiae, para que estos se puedan manifestar sobre la cuestión constitucional en debate.
Ese modelo presupone no solo la posibilidad de que el Tribunal se valga de todos los elementos técnicos disponibles para la apreciación de la legitimidad del acto cuestionado, sino también un amplio derecho de participación por parte de terceros interesados.
Los denominados amici curiae poseen, actualmente, amplia participación en las acciones de control abstracto de constitucionalidad y constituyen piezas fundamentales del proceso de interpretación de la Constitución por parte del Su- premo Tribunal Federal.
Así, es posible afi rmar que la jurisdicción constitucional en Brasil adopta, hoy, un modelo procedimental que ofrece alternativas y condiciones, las cuales tornan posible, de modo cada vez más intenso, la interferencia de una pluralidad de sujetos, argumentos y visiones en el proceso constitucional.
Más allá de la intervención del amicus curiae, la Ley N° 9.868/99 (artículo 9) permite que el Supremo Tribunal Federal, en caso de necesidad de esclare- cimiento de una materia o circunstancia de facto, requiera informaciones adi- cionales, designe peritos o una comisión de peritos para que emitan su parecer sobre la cuestión constitucional en debate, o realice audiencias públicas desti- nadas a recoger las declaraciones de personas con experiencia y autoridad en la materia.
El Tribunal ha utilizado ampliamente esos nuevos mecanismos de apertura procedimental, con relieve en las audiencias públicas recientemente realizadas en el ámbito de las acciones del control abstracto de constitucionalidad.
En la Acción Directa de Inconstitucionalidad (ADI) N° 3.510/DF(5), en la que se discutió sobre la constitucionalidad de la investigación científi ca con células-madre embrionarias, la audiencia pública realizada el día 20 de abril del 2007 contó con la participación de especialistas en la materia (investigadores, académicos y médicos), además de diversas entidades de la sociedad civil(6),
(5) STF, Pleno, ADI N° 3.510/DF, Rel. Ministro Carlos Britto, juzg. 29.5.2008.
(6) Cfr. MARTINS, Tahinah Albuquerque. Audiência Pública na Ação Direta de Inconstitucionali- dade 3510/DF: Breves Considerações. Observatório da Jurisdição Constitucional, Instituto Bra- siliense de Direito Público, Brasilia, año 1, octubre, 2007.
produciéndose una impresionante gama de informaciones y datos que permitie- ron al Tribunal, en el juzgamiento defi nitivo de la acción (el 29/05/2008), reali- zar un efectivo control y revisión de hechos y prognosis legislativas, apreciando el tema en sus diversas connotaciones jurídicas, científi cas y éticas. El resultado fue la declaración de constitucionalidad del artículo 5 de la Ley Nº 11.105/2005, aunque por una apretada mayoría de seis votos contra otros cinco, que contenían diversos considerandos fundados en distintos aspectos de esa compleja cuestión constitucional, algunos de ellos representando verdaderas sentencias aditivas con contenido manipulativo de los sentidos normativos de la ley impugnada(7). Lo que quedó marcado en ese juzgamiento, de todos modos, fue la amplia parti- cipación de múltiples segmentos de la sociedad, lo que hizo de la Corte un foro de argumentación y de refl exión con eco en la colectividad y en las instituciones democráticas.
Otras audiencias públicas fueron realizadas por el Supremo Tribunal Fede- ral en acciones cuyo juzgamiento todavía no ha sido concluido. En la Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF(8)) N° 101, la audiencia pública realizada el día 27 de junio de 2008 debatió el tema de la importación de neumáticos usados y su problemática de cara a los principios constitucio- nales que protegen el ambiente ecológicamente equilibrado. En la Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental N° 54, fueron realizadas audiencias públicas los días 26, 28 de agosto y 4 de setiembre de 2008 para discutir el com- plejo tema del aborto de fetos anencefálicos.
En ambas acciones se esperan juzgamientos llenos de discusiones que refl e- jen los argumentos recogidos por diversos segmentos de la sociedad civil, lo que ciertamente propiciará mayor legitimidad democrática respecto de las decisiones que serán emitidas.
El Reglamento del Supremo Tribunal Federal ya cuenta con normas que prevén las competencias y el procedimiento de convocatoria y realización de las audiencias públicas (Enmienda Reglamentaria N° 29, del 18 de febrero de 2009).
(7) Se confi eren los votos de los ministros Menezes Direito, Ricardo Lewandowski, Eros Grau, Cezar Peluso y Gilmar Mendes (presidente).
(8) Nota de traducción: La ADPF es una herramienta legal utilizada para evitar o reparar la lesión de
un precepto por parte del poder público. No existe una traducción precisa de los recursos procesa- les del Derecho brasileño, sin embargo puede ser entendido como: argumento de incumplimiento de precepto fundamental.
El 5 de marzo de 2009, la Presidencia de la Corte, con fundamento en las referidas disposiciones reglamentarias, convocó a audiencia pública para la dis- cusión de diversas cuestiones relacionadas a la salud pública en Brasil(9). Las informaciones y los datos producidos en esa audiencia pueden ser utilizados para la instrucción de cualquier proceso en el ámbito del Tribunal que discuta la materia relativa a la aplicación de normas constitucionales en el tema de salud pública.
Es importante resaltar que el artículo 154 del Reglamento señala que las audiencias públicas deben ser transmitidas por TV Justicia y por Radio Justicia, lo que pone en conocimiento general, irrestricto e inmediato, por parte de toda la población, los debates producidos en las audiencias. Por ello no existe duda de que el STF cuenta, actualmente, con efi cientes canales de comunicación y participación democrática en relación con las actividades del Tribunal(10).
(9) Despacho de Convocatoria de Audiencia Pública, del 5 de marzo de 2009, del Presidente del Supremo Tribunal Federal. Entre otras, la Audiencia Pública sobre salud se destina a debatir las siguientes cuestiones: 1) Responsabilidad de los entes de la Federación en materia de derecho a la salud; 2) Obligación del Estado de proporcionar prestaciones de salud prescritas por un mé- dico no perteneciente al cuadro del Sistema Único de Salud (SUS) o sin que el pedido haya sido hecho previamente a la Administración Pública; 3) Obligación del Estado de costear prestaciones de salud no cubiertas por las políticas públicas existentes; 4) Obligación del Estado de disponer medicamentos o tratamientos experimentales no registrados en la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria o no aconsejados por los Protocolos Clínicos del SUS; 5) Obligación del Estado de pro- porcionar medicamentos no licitados y no previstos en las listas del SUS; 6) Fraudes al Sistema Único de Salud.
(10) El Supremo Tribunal Federal cuenta con diversos mecanismos de aproximación con la sociedad, dentro de los cuales sobresalen TV Justicia, Radio Justicia y la Central del Ciudadano. TV Justi- cia es un canal de televisión pública de carácter institucional, administrado por el Supremo Tribu- nal Federal y que tiene como propósito ser un espacio de comunicación y aproximación entre los ciudadanos y el Poder Judicial, el Ministerio Público, la Defensoría Pública y los abogados. Más allá de llenar una laguna dejada por las emisoras comerciales en relación con las noticias ligadas a cuestiones judiciales, el trabajo de la emisora es desarrollado en la perspectiva de informar, esclarecer y ampliar el acceso a la justicia, buscando tornar transparentes sus acciones y decisio- nes. La emisora tiene como principal objetivo concientizar a la sociedad brasileña en favor de la independencia de la judicatura, la justicia, la ética, la democracia y el desarrollo social además de proporcionar a las personas el conocimiento sobre sus derechos y deberes. Radio Justicia es una emisora pública de carácter institucional administrada por el Supremo Tribunal Federal. Las transmisiones en FM comenzaron el 5 de mayo de 2004. Además de la frecuencia 104.7 MHz, la emisora también es sintonizada vía satélite y por la Internet. Al tratar los temas jurídicos a profundidad, Radio Justicia busca evitar que asuntos importantes y complejos sean abordados superfi cialmente. Más allá de la producción de noticias por parte de su propio equipo, periodistas de otros tribunales y de entidades ligadas al Poder Judicial son corresponsales de Radio Justicia en todos los Estados. Actualmente, uno de los principales canales de comunicación entre la so- ciedad y el Tribunal es la Central del Ciudadano. En la redacción del artículo 2 de la Resolución Nº 361, del 21 de mayo del 2008, la misión de la Central del Ciudadano es servir de canal de
En el caso de los amici curiae, la Corte ya reconoció inclusive el derecho de esos órganos o entidades a sustentar oralmente en los juzgamientos (ADI-QO 2.777, Rel. Ministro Cezar Peluso, juzgamiento 26.11.2003; artículo 131, § 3, Reglamento Interno del STF), lo que antes estaba restringido al abogado de la parte requiriente, al Abogado-General de la Unión y al Ministerio Público.
Esa nueva realidad permite –además del amplio acceso y participación de sujetos interesados en el sistema de control de constitucionalidad de normas– la posibilidad efectiva del Tribunal Constitucional de contemplar las diversas pers- pectivas en la apreciación de la legitimidad de un determinado acto cuestionado. Es innegable que esa apertura del proceso constitucional fue fuertemente infl uenciada, en el Brasil, por la doctrina de Peter Häberle(11).
A propósito, obsérvese que Peter Häberle defi ende la necesidad de que los instrumentos de información de los jueces constitucionales sean ampliados, especialmente en lo que se refi ere a las audiencias públicas y las “intervencio- nes de eventuales interesados”, asegurándose nuevas formas de participación
comunicación directa entre el ciudadano y el Supremo Tribunal Federal, con vista a orientar y transmitir informaciones sobre el funcionamiento del Tribunal, promover acciones que apunten a la mejora continua de la atención de las demandas, colaborar en la toma de decisiones destinada a simplifi car y modernizar los procesos de entrega de la justicia, ampliando su alcance, como elevar los patrones de transparencia, presteza y seguridad de las actividades desarrolladas en el Tribu- nal. En esa línea de actuación, compete a la Central del Ciudadano, de acuerdo con el artículo 3 de la referida Resolución: I) recibir consultas, diligenciar junto a los sectores administrativos competentes y prestar las informaciones y esclarecimentos sobre actos practicados en el Tribunal o de su responsabilidad; II) recibir informaciones, sugerencias, reclamos, denuncias, críticas y elogios sobre las actividades del Tribunal y encaminar tales manifestaciones a los sectores ad- ministrativos competentes, manteniendo al interesado siempre informado sobre las providencias adoptadas; III) mediar la interacción entre las unidades internas para la solución de los cuestiona- mientos recibidos; IV) sugerir al Presidente políticas administrativas tendientes a la mejora y al perfeccionamiento de las actividades desarrolladas por las unidades administrativas, con base en las informaciones, sugerencias, reclamaciones, denuncias, críticas y elogios recibidos; V) realizar, en sociedad con otros sectores del Tribunal, eventos destinados al esclarecimiento de los derechos del ciudadano, incentivando la participación popular y promoviendo internamente la cultura de la institución dirigida hacia los intereses y las necesidades del ciudadano; VI) mantener y garantizar, a pedido o siempre que la situación lo exija, el sigilo de la fuente de las sugerencias, reclamos, de- nuncias, críticas y elogios; VII) encaminar al Presidente del Supremo Tribunal Federal un informe trimestral de las actividades desarrolladas por la Central del Ciudadano.
(11) HÄBERLE, Peter. Hermenêutica Constitucional. A Sociedade Aberta dos Intérpretes da Cons- tituição: contribuição para a Interpretação Pluralista e “Procedimental” da Constituição. Tra- ducción al portugués por Gilmar Ferreira Mendes. Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 1997.
de las potencias públicas pluralistas como intérpretes en sentido amplio de la Constitución.
De este modo, no hay cómo negar la “comunicación entre norma y hecho” (Kommunikation zwischen Norm und Sachverhalt), la cual constituye condición de la propia interpretación constitucional. El proceso de conocimiento envuelve la investigación integrada de elementos fácticos y jurídicos(12).
Si en el proceso de control de constitucionalidad es inevitable la verifi ca- ción de hechos y prognosis legislativas, es posible constatar la necesidad de adopción de un modelo procedimental que otorgue al Tribunal las condiciones sufi cientes para proceder a ese contraste.
Así, es cierto que al cumplir las funciones de Corte Constitucional, el Tri- bunal no puede dejar de ejercer su competencia, especialmente en lo que se re- fi ere a la defensa de los derechos fundamentales frente a una decisión legislati- va, bajo el alegato de que no dispone de los mecanismos probatorios adecuados para examinar la materia.
Entonces, es evidente que esa fórmula procedimental abierta constituye un excelente instrumento de información para la Corte Suprema.
No existe duda de que la participación de diferentes grupos en procesos ju- diciales de gran signifi cado para toda la sociedad cumple una función de inte- gración extremamente relevante en el Estado de Derecho.
Al tener acceso a esa pluralidad de visiones en permanente diálogo, el Supremo Tribunal Federal pasa a contar con los benefi cios decurrentes de los subsidios técnicos, implicaciones político-jurídicas de elementos de repercusión económica que puedan ser presentados por los “amigos de la Corte”.
Esa innovación institucional, además de contribuir para a la calidad de la prestación jurisdiccional, garantiza nuevas posibilidades de legitimación de los juzgamientos del Tribunal en el ámbito de su tarea precipua de guardián de la Constitución.
(12) MARENHOLZ, Ernst Gottfried. “Verfassungsinterpretation aus praktischer Sich“. En: Ver- fassungsrecht zwischen Wissenschaft und Richterkunst. Homenagem aos 70 anos de Konrad Hes- se. Heidelberg, 1990, p. 53 (54).
Finalmente, la admisión del amicus curiae confi ere al proceso constitucio- nal un colorido diferenciado, prestándole carácter pluralista y abierto, funda- mental para el reconocimiento de derechos y la realización de garantías consti- tucionales en el Estado Democrático de Derecho.