Antecedentes Desde las Recomendaciones del Consejo de Europa hasta la

19/03, de 23 de diciembre

La Ley Orgánica 19/03, de 23 de diciembre, efectuó una reforma profunda de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.35 Pero esta modificación sustancial y los principios que la inspiraron no fueron el fruto de ninguna improvisación o de una decisión de oportunidad política, sino que se fueron gestando a partir de los siguientes hitos:

I. Las Recomendaciones del Consejo de Europa, mediante las que se instó a los Estados miembros para que adoptaran en sus Ordenamientos internos las normas adecuadas para agilizar más los procesos judiciales, mejorar el acceso de los solicitantes de tutela y la conveniencia de que las legislaciones internas delimitaran la función jurisdiccional de las tareas propias del personal que le da soporte y de los medios puestos a su disposición. En especial, subrayaremos las tres siguientes:36

 La Recomendación R (81) 7, sobre medidas para facilitar el acceso a la Justicia (Adoptada por el Comité de Ministros el 14 de mayo de 1981, en su 68º período de sesiones).37

Tal como se recoge, su ámbito de aplicación se destina a los procesos civiles, comerciales, administrativos, sociales y asuntos fiscales, con exclusión de las causas penales, porque estas últimas, debido a sus peculiaridades, requieren de un tratamiento específico. En este caso el Consejo remarcó que por parte de los Estados miembros debía procurarse la efectiva información a los usuarios de la Justicia y que existiera una relación directa entre el cumplimiento efectivo del art. 6, apdo. 1, del Convenio Europeo de Derechos Humanos, con respecto a la velocidad en la que se llegue a una decisión.

 La Recomendación R (86) 12 del Comité de Ministros de los Estados miembros, relativo a las medidas para prevenir y reducir la sobrecarga de trabajo en los tribunales (Adoptada por el Comité de Ministros el 16 de septiembre de 1986, en la 399ª reunión).38

35

BOE 309, 26 de diciembre.

36

Todas ellas se hallan en la página Web del Consejo de Europa (documento original en inglés): <http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_cooperation/administrative_law_and_justice/Texts_&_ Documents/1_Adopted_texts_CJ-DA%20E.asp#TopOfPage> (18 de marzo de 2004).

37

Último párr. del Punto 15 y apdo. C del Principio 8º, Punto 34.

38

Preámbulo, párrs. 1 al 3 y 5. Punto II. Apdos. 1 y 2 Exp. Motivos. Objetivos: Puntos 17 al 19. Primer inciso Punto 23.

Es la más destacada en relación a la separación de funciones y distribución de la carga de trabajo que se ha propugnado con el nuevo diseño de los Órganos judiciales y la Oficina que le da soporte. Su Preámbulo nos lo adelanta:

“Visto el creciente número de casos presentados ante los tribunales, que pueda interferir con el derecho de todos a una audiencia dentro de un plazo razonable en virtud del artículo 6,1 de la Convención Europea de Derechos Humanos;

Considerando, por otra parte, el elevado número de tareas no judiciales a realizar por los jueces que, en algunos países, tiene una tendencia a aumentar;

Convencida del interés de limitar el número de tareas no judiciales realizadas por los jueces, así como de reducir el exceso de carga de trabajo de los tribunales con el fin de mejorar la administración de justicia;

Invita a los gobiernos de los estados miembros, además de la asignación a los jueces de los medios necesarios para hacer frente de forma eficaz con el aumento del número de procedimientos judiciales y no judiciales de las tareas, a fin de examinar la conveniencia de aplicar uno o más de los siguientes objetivos (…)”.

De este modo, -añade- que “la preocupación por mejorar la eficiencia del sistema judicial es compartida por muchos gobiernos. No es nada nuevo: la congestión y la lentitud han sido desde hace mucho tiempo características del proceso judicial. Pero el problema es particularmente grave hoy, porque los europeos están en condiciones de recurrir a mayor libertad del sistema judicial, probablemente debido a que los continuos cambios en la sociedad dan lugar a un número creciente de conflictos que deben resolverse y las situaciones que deben ser resueltas. Por razones presupuestarias, sin embargo, los Estados podrían tener dificultades para cumplir con el creciente número de casos sin el aumento correspondiente de los diversos recursos puestos a disposición del sistema judicial”. La mejora del funcionamiento del sistema judicial ya fue uno de los principales temas de la 121h Conferencia de Ministros Europeos de Justicia, celebrada en Luxemburgo en mayo de 1980.

Aunque se reconoce que el concepto de "tareas no judiciales" no puede ser fácilmente definido, es evidente que una parte considerable del tiempo de trabajo está ocupado con actividades que no guardan relación con los litigios y son administrativas, no de carácter judicial, señalando como solución más adecuada que “las tareas que de este modo se retiran de los magistrados podrían darse a la función pública o, en algunos casos, a los funcionarios judiciales (…)”.

 La Recomendación R (94) 12 del Comité de Ministros a los Estados miembros relativa a la independencia, la eficiencia y la función de los jueces (Adoptada por el Comité de Ministros el 13 de octubre de 1994, en la 516ª reunión).39

En ésta, se exhortó a los gobiernos de los Estados miembros para que adoptaran o reforzaran todas las medidas necesarias para promover el papel de cada uno de los jueces y el poder judicial en su conjunto, fortaleciendo su independencia y eficacia mediante la aplicación, en particular, de estas medidas:

- La prestación de un apoyo adecuado de personal y equipo, en particular, la automatización de oficinas y las instalaciones de procesamiento de datos, para garantizar que los jueces puedan actuar de manera eficiente y sin demoras indebidas;

- Tomando las medidas adecuadas para asignar tareas no judiciales a otras personas, de conformidad con la meritada Recomendación n º R (86) 12, relativa a las medidas para prevenir y reducir la sobrecarga de trabajo en los tribunales.

II. En otro nivel comenzaremos desde una premisa, cual es que la LOPJ fue planteada, en el proyecto que prosperó y culminó con su aprobación en 1985, por “administrativistas”40 encabezados por el Ministro Ledesma y su Gabinete, cuya consecuencia fue que siguió con la estructura tradicional de los órganos judiciales y la rigidez del sistema. Con posterioridad, entre los años 1987 y 1988, a raíz también de la misma Recomendación, se abrió un debate en torno a la necesidad de la reforma.

En este contexto destacamos el Informe elaborado por la empresa “SEINTEX” titulado “la Oficina Judicial. Consideraciones para un nuevo

diseño”, encargado por el Ministerio de Justicia y el Departamento de

Presidencia, Justicia y Desarrollo Autonómico del Gobierno Vasco, fechado en el mes de junio de 1989.41 En su parte introductoria se insistía en las disfunciones que padecía en ese momento la Administración de Justicia y que reclamaban un cambio sustancial para dotar de credibilidad a este servicio público. Se incidía en la evidencia de que la Administración de Justicia debía servirse de las nuevas tecnologías, señalando la utilidad que en ese momento desempeñaba el programa INFORIUS para la informatización de las oficinas judiciales –sobre el cual regresaremos en el tema correspondiente-. Sin embargo –añadió- que “el modelo organizativo de la

39

Como pasajes relevantes resaltamos los párrs. 4 a 7 de su Preámbulo. En lo referente a su ámbito de aplicación, los principios I, punto 1, y III, letras D) y E).

40

Entendido como especialistas en la rama contencioso-administrativa.

41

Una copia de este documento, en su versión resumida, fue obtenida directamente de la Subdirección General de Nuevas Tecnologías, sita en Madrid y dependiente del Ministerio de Justicia.

infraestructura administrativa soporte de la función jurisdiccional no ha sido todavía formalmente cuestionado ni revisado. Su esquema, basado en la atomización y autonomía de cada órgano, no responde a las necesidades actuales, cerrando el paso a una administración ágil y eficaz que dé satisfacción al justiciable y al equipo humano adscrito al sistema judicial”. Se preveía, en consecuencia, y a la luz de la Ley de Demarcación y Planta Judicial (LDPJ), que si en ese momento el modelo era cuestionable se auguraba su redoblamiento ante las perspectivas en el incremento de órganos judiciales –acontecimientos que vistos desde la óptica actual tuvieron lugar-. En el apartado correspondiente a las “directrices para un nuevo diseño”,42 se criticaba esta tendencia a la concentración porque desembocaba en una situación irracional desde el punto de vista del aprovechamiento de recursos, resultando una insatisfacción para el ciudadano. Se abogó, en aras a romper esta realidad, por la “concentración de recursos en estructuras comunes, manteniendo en todo caso la figura del órgano jurisdiccional que quedaría integrado únicamente por el Magistrado”, proponiendo el siguiente esquema:

 Servicios Comunes. En los que se desarrollarían toda una serie de actividades susceptibles de ser aisladas y centralizadas, como el registro de entrada, notificaciones, embargos, caja judicial, subastas, depósito de piezas de convicción, archivo, servicio de información, estadísticas,…etc.

 Oficinas comunes de tramitación. Como las encargadas de impulsar el procedimiento durante toda la vida del asunto y de controlar su evolución, tomando declaraciones, mecanografiando sentencias,…etc, amén de la emisión de todos aquellos documentos que desencadenan el avance procesal.

 Secretarías particulares de Jueces y Magistrados. Configuradas como Secretarías de atención directa cuyas funciones básicas serían la agenda personal, gestión de llamadas telefónicas, recepción de visitas,…etc.

 Gerencias de Servicios. En el planteamiento inicial la gestión de recursos humanos y materiales quedaba asumida por la propia jerarquía judicial en sus diferentes niveles, pero con el inicio de la descentralización de la gestión de los recursos se crearon las “Gerencias Provinciales y Unidades Técnicas de Gestión”. Estas tareas de gerencia –se recomendaba- que debían entenderse en sentido amplio, incluyendo, en general, la organización, dirección y control de los recursos humanos, materiales y económicos puestos a disposición para dar soporte a la función jurisdiccional.

 Comisiones de coordinación. Se reconocía que el modelo propuesto quedaría incompleto en caso de no arbitrarse los mecanismos necesarios de coordinación entre el estamento judicial y el ejecutivo, habilitando canales

42

que permitieran recoger sugerencias, quejas y necesidades, tanto humanas como materiales, planificando de forma adecuada la asignación de recursos. Estas vías debían partir de los distintos niveles con que se estructuraban las jerarquías de las Gerencias (Partido judicial, Provincia y Comunidad Autónoma), sin olvidar la coordinación al máximo nivel con el Consejo General del Poder Judicial.

Situándonos en el contexto de sus conclusiones,43 dos premisas se requirieron para la puesta en marcha de las reformas:

 La primera fue el reconocimiento de que la proyección temporal de la reforma debía ser a largo plazo, aplicando la idea de progresividad que debía presidir su implantación. Es decir, no se solicitaron reformas legislativas bruscas, ya que el cambio suponía un enfoque distinto al que tradicionalmente había tenido la Justicia en España.

 Y, en segundo lugar, se recomendó que la primera experiencia fuera restringida en un ámbito geográfico y, por ende, más controlable, lo que permitiría efectuar rectificaciones y ajustes coyunturales, y sólo cuando ésta estuviera consolidada proceder a su expansión. Aunque también, como contrapartida, supondría la congelación de la LDPJ en el resto del territorio. Con el sustento en los anteriores pilares y desde una perspectiva posible y realista, se formularon las siguientes propuestas:

 La necesaria decisión política para adoptar y asumir la reforma, definiendo el modelo final que se desea alcanzar y su plazo de implantación prolongado en el tiempo.

 La dotación al nuevo modelo, desde el inicio, del mínimo soporte normativo. Un primer avance se situaría en la reforma parcial de la LDPJ y del Reglamento Orgánico de los Cuerpos de Oficiales, Auxiliares y Agentes Judiciales, sin olvidar que en paralelo debía trabajarse en la modificación de las leyes procesales.

 La aplicación de este modelo a los ámbitos funcionales y geográficos que contaran con los recursos de impulso, control y seguimiento adecuados.

 En el aspecto presupuestario, se incidía en que el nuevo modelo dotaría de eficiencia al sistema con el consiguiente ahorro de costes, atenuándose de forma significativa la necesidad en el incremento de personal, la creación de nuevos órganos judiciales, así como la disminución de inversiones y gastos corrientes en infraestructuras.

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 También quedaría afectada la tipología de los puestos de trabajo establecidos, con la ampliación y especialización de la gama, contribuyendo también a la promoción profesional. Se trataba, en definitiva, de disponer de funcionarios mejor formados, más eficaces y, por ende, mejor retribuidos.

 La apertura de un nuevo escenario en el reparto de competencias entre el Poder Judicial y el Ejecutivo con la explícita delimitación en la asignación de responsabilidades, con la inevitable necesidad de fijar la frontera entre la potestad jurisdiccional y las funciones que desarrollarán las estructuras comunes (Servicios y, en especial, las Oficinas de Tramitación) reflejo, en todo caso, de la confluencia de los dos poderes sobre una misma organización. Acaba por señalar la consecuencia clave que supondrían estos cambios, al indicar que “una de las principales ventajas que aporta el modelo es la radical liberación al estamento judicial de las tareas administrativas, de gestión y de intendencia que ahora tienen asumidas y que van en detrimento, en definitiva, del principio de inmediatez y oralidad. Ello redundará sin duda en un incremento de la calidad de la justicia y en una dignificación de la figura del Magistrado”.

Hemos detallado el contenido de este Informe porque fue y ha sido crucial tanto para abordar la reforma de la estructura básica de los órganos judiciales y de la nueva Oficina Judicial, como para dotar de contenido la misma. Sus elementos e ideas esenciales, como comprobaremos, se han transpuesto en el nuevo modelo.

III. La doctrina del Tribunal Constitucional, iniciada con la citada Sentencia 56/1990 –analizada-.

IV. El Acuerdo alcanzado en la “Conferencia Sectorial”, celebrada entre el Ministerio de Justicia y las Comunidades Autónomas con competencias transferidas en materia de Justicia, celebrada en Las Palmas de Gran Canaria el 22 de mayo de 2001 y que sentó las bases para la adopción de los siguientes instrumentos jurídicos.

V. El “Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia”, suscrito el 28 de mayo de 2001 entre las principales fuerzas políticas.44

VI. La “Carta de Derechos de los Ciudadanos ante la Justicia”, adoptada como proposición no de ley por el Pleno del Congreso de los Diputados y por unanimidad de los Grupos Parlamentarios, el 16 de abril de 2002.

44

Ejemplares del Pacto como de la Carta de Derechos, pueden descargarse desde la página Web del Ministerio de Justicia [www.mjusticia.es].