España vivió a finales de los sesenta y principios de los setenta las primeras manifestaciones de nuevas formas de amenaza sobre los derechos fundamentales respecto del uso de la informática y, especialmente, de su repercusión sobre el derecho a la intimidad. Se buscaban nuevas fórmulas para su protección jurídica y así, en 1970 se creó una Comisión Interministerial de Informática y, en 1976 se constituyó un grupo de trabajo en el seno de las actividades de la entonces Escuela Nacional de Administración Pública, que llegó a redactar un borrador de “Anteproyecto de Ley Reguladora del acceso a la información y de los bancos de datos” y se empezó a elaborar el Plan Informático Nacional.
Sorprende conocer cómo, en aquellos momentos, ya había en España una importante preocupación por lo que la informática podía llegar a suponer para la vida de las personas, incluso, que podía perjudicar en igual grado que beneficiar al desarrollo de sus derechos y libertades. Mientras que en otros países ya se estaba tratando este problema, en el nuestro, aún se veía sólo
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 19 de diciembre de 1966 (artículo 17); el Convenio Europeo de Derechos Humanos, de 4 de noviembre de 1959 (artículo8); las Directrices para la regulación de los archivos de datos personales informatizados, adoptadas mediante resolución 45/95 de la Asamblea General de Naciones Unidas; y, la Tratado de Niza de 7 de Diciembre de 2000, conteniendo la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo8), publicada en el DOCE nº 364-1, el 18 de diciembre de 2000.
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como un riesgo de la evolución de la sociedad y de las necesidades de protección de los individuos que la conforman.
Las posibilidades de almacenamiento y tratamiento de información personal de los ciudadanos que comenzaba a ofrecer la informática, se hacía más tentadora para los poderes públicos, quienes veían una capacidad de control ilimitada sobre sus administrados. La interrelación de informaciones personales permite la obtención de perfiles personales, pudiendo tomarse decisiones sobre los afectados, sin que sean consultados o sin que siquiera lo sepan144. La fiscalización económica y política de un individuo podía llevarse a cabo libremente, sin saber éste que cada dato que proporcionaban en un momento dado, para la correcta prestación de un servicio público, iba a ser continuamente puesto en relación con otros que ya obrasen en poder de la administración, elaborándose auténticos perfiles de comportamiento y personalidad de cada ciudadano y, todo ello supuestamente, lo sería con base en algún “interés general”.
Como decía DANZIN, “es posible establecer mecanismos de control para detener los abusos del poder”145, y en este sentido, la Constitución Española configuró en 1978 el artículo 18.4 de la CE, pero ¿cuáles fueron los pensamientos del constituyente hasta llegar a la conclusión de que era importante recoger su expresa mención?
PEREZ LUÑO consideró que era necesario preocuparse tanto de la defensa de las libertades individuales como del “control democrático y el ejercicio social de la tecnología informática”146 y éste fue sin duda el fin último de la introducción del artículo 18.4 en la Constitución Española, aún partiendo de un análisis puramente individualista y directamente vinculado con la dignidad del ser humano.
144
HEREDERO HIGUERAS, M.: “La informática y el uso de la información personal”. Ribero y Santodomingo: Introducción a la informática jurídica. Ed. Fundesco. Madrid, 1986. p. 35.
145
DANZIN, A. “Informática ¿técnica de opresión o de liberación?”, Nuestro Tiempo, nº 262, Servicio de publicaciones de la Universidad de Navarra. 1976. p. 52.
146
PEREZ LUÑO, A. E. “La protección de la intimidad frente a la informática en la Constitución española de 1978” Revista de estudios políticos. Nº 9. 1979. p. 69.
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Los trabajos preparatorios de la Constitución acusaron la influencia de su antecedente portugués y, ya en el primer borrador, figuraba el artículo 18.4 dedicado a la informática: “La Ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos”, y así fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes nº 44 del 5 de Enero de 1978, integrado en el Título II “de los derechos y deberes fundamentales”. Esta primera redacción fue finalmente modificada por un inciso que, en realidad, supuso el elemento clave para llegar a determinar su núcleo esencial y, que fue precisamente clave en el debate constitucional sobre este precepto. Las posturas mantenidas durante el debate147, conviene exponerlas de manera sucinta, pero precisa, para mostrar el pensamiento de aquel momento, en el que se evidenció la existencia de dos tendencias maestras en las discrepancias doctrinales en torno al bien jurídico protegido por el artículo 18.4 de la Constitución. Debe señalarse, en primer lugar, que el diputado SANCHO ROF, integrado en el grupo parlamentario de la U.C.D., propuso la supresión de este precepto aludiendo, por una parte, a que el primer número del artículo tutelaba suficientemente los supuestos principales148 y, por otra, al peligro que suponía para la perdurabilidad de la Constitución, mencionar expresamente la informática y obviar otros medios que ya existieran en la época o que pudieran aparecer en el futuro: “ha de limitar no sólo el uso de la informática, sino cualquier otro medio que viole ese derecho al honor y a la intimidad”149, postura que compartía GASTÓN SANZ150, del Grupo Parlamentario Mixto, y para la que solicitaba la inclusión de la expresión “uso de la informática y cualesquiera otros procedimientos que pudieran dañar el honor a la intimidad personal y familiar de los ciudadanos”. Otras enmiendas en esta línea, fueron las expuestas por CARRO MARTÍNEZ y JARABO PAYÁ151, de Alianza Popular, que solicitaban la supresión de este apartado, o bien la “sustitución de la palabra “informática” por la más sencilla y clara de “información”. Destacar de entre las posturas expuestas en esta línea, la enmienda nº 339 del Grupo Socialista del Congreso, que pedía la exclusión del término “ciudadano” porque este derecho debía “referirse a todos los
147
SAINZ MORENO, F. (Ed). Constitución Española; Serie I. Trabajos Parlamentarios. Cortes Generales. Servicio de Estudios y Publicaciones. Madrid, 1980. pp. 2581 – 2533. (En adelante, C.E.T.P.)
148 Enmienda nº 716 al Anteproyecto. 149 Enmienda nº 779 al Anteproyecto. 150 Enmienda nº 79 al Anteproyecto. 151
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hombres” y no sólo a aquellos que gozaran del status de o la condición política de “ciudadano”, pues se trataba en todo caso de dar texto a la garantía de un derecho humano.
Los planteamientos que se manifestaron de acuerdo con incluir este apartado para la Constitución, lo hicieron en la sesión celebrada en el Congreso el 19 de Mayo de 1978152, comenzando con la intervención de
ROCA JUNYENT (Minoría Catalana), que remarcó señalando que si la propuesta quedaba limitada a la tutela del honor y de la intimidad, no se protegería el ejercicio de otros derechos como el de asociación, de reunión, de gestión o iniciativa económica, etc., insistiendo en que su enmienda (la nº 117) “fundamentalmente supone el incorporar entre los límites de la informática el de que se garantice el pleno ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos. Mantiene para defenderlo que es evidente que la informática está planteando problemas graves en los países más desarrollados de interferencias e injerencias en la libertad del ciudadano”.
MARTÍN TOVAL por su parte, y por el Grupo Socialista de Cataluña, sostuvo que “El tema es muy importante. Parece que estamos hablando de una técnica más, pero es una técnica cada vez con más incidencia en el ámbito de estos derechos individuales a que nos estamos refiriendo. Es evidente que existe una tendencia objetiva hacia la autorización creciente de la informática, penetrando en el dominio de lo que debe ser estrictamente la privacidad de la independencia y de la libertad del ciudadano. Consideramos por tanto muy útil que en la Constitución se hable sobre este tema y justamente en este precepto. Asimismo que se establezca una cláusula de garantías de protección de esos derechos; que se incluya ya en el texto de la Ponencia, pero también con referencia específica a la plenitud del ejercicio de todos los demás derechos reconocidos a la persona en la Constitución” y completa la exposición diciendo que “la informática es una técnica que proporciona una capacidad de control creciente sobre las vidas y circunstancias de los individuos y, por el contrario (...) es muy difícil que una auténtica capacidad de control sobre esa creciente capacidad de control que
152
C.E.T.P. Tomo I. p. 1069. (Diario de Sesiones del Senado-Comisión de Constitución, 19 de Mayo de 1978, nº 70, p. 2527).
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es el uso de la informática en manos del ejecutivo”153. Se pretendía una Constitución que perdurase con el paso del tiempo y, en general, estas motivaciones que compartieron JIMÉNEZ BLANCO (senador por UCD) y ZARAZAGA BURILLO (senador en el Grupo Mixto), defendían estos argumentos aludiendo a que “el actual estado de tecnología y los, sin duda, seguros avances que en ésta se van a producir, originarán el empleo de otros medios que deben ser sometidos al mismo tipo de limitaciones que el de la informática”154. Se subrayaba la importante necesidad de ampliar la referencia a la informática a otros procesos tecnológicos que pudieran afectar al pleno ejercicio de los derechos y libertades.
Finalmente, cuando se logró elaborar un proyecto de Constitución por la Comisión Mixta Congreso-Senado (publicado el 28 de octubre de 1978 en el Boletín Oficial de las Cortes), fue remitido a las Cámaras para ser aprobado por separado en cada una de ellas. El Pleno del Congreso de los Diputados lo aprobó por 316 votos a favor, 6 en contra y 3 abstenciones, y el Pleno del Senado, lo aprobó por 226 votos a favor, 5 en contra y 8 abstenciones. Es interesante reflejar estas votaciones, porque nos muestran el mayoritario interés que había entre aquellos representantes para dotar al pueblo de un completo catálogo de derechos y libertades. Esto nos da además una indicación de cómo las circunstancias del momento histórico, en que se someten a aprobación normas de este calibre, influyen decisivamente en el resultado. El 1978, tras la dictadura, el clamor era por la libertad y por la posibilidad real de ejercitar los derechos individuales y así, en el referéndum convocado el 6 de diciembre de 1978 para aprobar la Carta Magna, de casi 18 millones de votantes españoles, 15 lo hicieron a favor. Sin embargo, casi 30 años después y, en un contexto que supera las fronteras estatales, hemos visto cómo el proceso para la Constitución Europea, se ha visto paralizado (aún con la esperanza de muchos de no darlo por muerto) por la negativa de los ciudadanos europeos, consultados en sus países, a dotarse de esa norma suprema. Todo ello no es sino fruto de las circunstancias históricas del momento.
153
C.E.T.P. Tomo I. p. 1070. (Diario de Sesiones del Senado-Comisión de Constitución, 19 de Mayo de 1978, nº 70, p. 2528).
154
C.E.T.P. Tomo III. p. 3254. (Diario de Sesiones del Senado-Comisión de Constitución, 24 de agosto de 1978, nº 43, p. 1848).
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La previsión constitucional de un derecho fundamental, exige si duda reconocer la necesidad de dotarlo además de un contenido aplicable a la práctica, que detalle las circunstancias y posibilidades de defensa de sus destinatarios, a fin de impedir que se convierta en un mero “derecho de papel”. Su interpretación constitucional es necesaria “cuando debe darse contestación a una pregunta de Derecho Constitucional que, a la luz de la Constitución, no ofrece una solución clara”. Cuando el Texto Fundamental se aplica por primera vez a un nuevo presupuesto de hecho, lo que en realidad se produce es una actualización de la norma fundamental”155.
El constitucionalismo nace sobre la tradición europea que desconfía del Estado, como posible fuente de transgresión de los derechos del hombre, y por ello intenta limitarlo. La Constitución es norma superior y expresión de la soberanía del pueblo, y así, toda actividad del Estado, todas las leyes y, cualquier interpretación que de éstas se haga por los tribunales, se ha de subordinar a ella, y el Tribunal Constitucional será el órgano competente para resolver sobre cuantas cuestiones se planteen en este sentido.
Dotar de contenido a los conceptos jurídicos y a los principios constitucionales, no es un simple fenómeno de aplicación de la norma, debe tenerse en cuenta también el entendimiento de los ciudadanos, pues es el que va a determinar la vivencia real de la norma, explicando su actualización y en definitiva la cultura que debe atender. “La Constitución va suponiendo cada vez más un conjunto de normas subconstitucionales que pueden hacer llegar a olvidar después de X tiempo el significado primitivo del texto, produciendo el fenómeno de la “concretización” y “actualización al crearse subnormas que se imponen a todo acto, normativo o no, de rango inferior”156.
155
ALONSO GARCÍA, E. La interpretación de la Constitución. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1984. p.1. El autor cita a Hesse [Grundzüge des Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 11 ed., 1978, pp.20 - 21], explicando el proceso de subsunción, es decir, el proceso de creación de nuevas normas que delimitan y especifican el contenido de las genéricas (las constitucionales), que a primera vista son las únicas aplicadas. Esta norma “subconstitucional” surge de la parte dispositiva de las Sentencias, formulada en términos abstractos , de modo semejante a una norma jurídica.
156
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Sin entrar en el debate de si la interpretación del Tribunal Constitucional, es o debe ser jurídica o política157, pues se considera que ambas son necesarias y solo útiles como una única, se puede afirmar que la jurisdicción constitucional en nuestro país es el mecanismo que por excelencia va a sustentar la flexibilidad y capacidad de adaptación del sistema jurídico a la realidad que ordena. Toda interpretación que se haga de la Norma, ha de resultar siempre en un presupuesto lógico y coherente que las dote de significado. Debe tenerse en cuenta no sólo su entorno normativo sino también social, político, económico, etc., porque todas las normas que contiene la Constitución son piezas en el Estado de Derecho y, entenderlas en uno u otro sentido, en uno u otro momento, es lo que va a delimitar la interrelación de los poderes públicos y los individuos, precisamente ahí radica la importancia que debe darse a las decisiones del Tribunal Constitucional. Independientemente de que se utilice un criterio interpretativo material, formal, sistemático o evolutivo, la ponderación interpretativa del jurista es la que debe aportar a sus destinatarios la seguridad de que, aun siendo “gobernados” por normas que fueron dictadas en un momento en que las necesidades existentes las requerían así, tenían un sentido concreto, no han cambiado en su esencia, sino en el sentido en que eran interpretadas entonces.
El cometido del conjunto de las normas constitucionales debe ser el de marcar fronteras para el intérprete, que no podrá traspasar si quiere respetar el sistema establecido. Siguiendo a PÉREZ LUÑO158, los principios interpretativos básicos que deben guiar al Tribunal Constitucional en su tarea son:
a) Principio de la “unidad” constitucional: el conjunto de normas constitucionales forman una totalidad coherente, y es necesario dotarlas de un sentido integrador.
157
“Una Constitución sin un Tribunal Constitucional que imponga su interpretación y la efectividad de la
misma en los casos cuestionados en una Constitución herida de muerte, que loga su suerte a la del partido en el poder, que impone en esos casos, por simple prevalencia fáctica, la interpretación que en ese momento le conviene”. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Ed. Civitas. Madrid, 1985. pp. 199 y ss. Y, Curso de derecho administrativo. Vol. I. Ed. Civitas. Madrid, 2008.
158
PÉREZ LUÑO, A. Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución. Ed. Tecnos. Madrid, 1984. p. 277.
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b) Principio de la “funcionalidad”: el marco en que se protegen las normas se compone de poderes con funciones concretas asignadas, y así deben ser respetadas.
c) Principio de “eficacia o efectividad”: la aplicación práctica de lo interpretado debe responder a criterios de máxima eficacia que en ningún caso distorsione su contenido esencial.
Sin embargo, KONRAD HESSE contempla la labor interpretativa, como un esfuerzo determinante para concretar las lagunas a interpretación constitucional, buscando no tanto comprender como concretar los preceptos, y para ello deben dejarse de lado los métodos clásicos de interpretación. Según este autor, los principios interpretativos que ha de seguirse son159:
a) El principio de “unidad” de la Constitución: La interpretación de la Constitución debe considerarla un conjunto armónico y sistemático, a partir del cual se va a organizar el sistema jurídico.
b) El principio de “concordancia práctica”: Todo conflicto entre disposiciones constitucionales debe solucionarse sin sacrificios, es decir, ponderando de forma equilibrada los valores, derechos o principios afectados, y considerando que todo precepto constitucional está orientado a la protección de los derechos fundamentales, y éstos, considerados como manifestaciones de la dignidad humana, cuya defensa es el objetivo principal del Estado.
c) El principio de “corrección funcional”: El juez constitucional debe respetar en todo caso las competencias de los órganos constitucionales, al realizar su labor
159
HESSE, K. Escritos de Derecho Constitucional. Traducción de Pedro Cruz Villalón. 2ª Ed. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1992. pp. 45-47.
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interpretativa, de forma que así se garantice plenamente el respeto de los derechos fundamentales y, con ello, el equilibrio propio del Estado Constitucional.
d) El principio de “función integradora”: El resultado de la interpretación constitucional deberá contribuir a ordenar y armonizar las relaciones de los poderes públicos entre sí, y las de éstos con los ciudadanos.
e) El principio de “fuerza normativa”: La interpretación debe dirigirse a fomentar el respeto de la Constitución como norma jurídica, vinculante para todo poder público y para la sociedad.
Por otra parte, para HESSE, el sentido de la interpretación es el de encontrar el resultado constitucionalmente correcto a través de un procedimiento racional y controlable, creando certeza, previsibilidad y seguridad jurídica. En este sentido, considera que “la Constitución debe permanecer incompleta e inacabada por ser la vida que pretende normar vida histórica, y en tanto que tal, sometida a cambios históricos”. Su fuerza normativa radica en su pretensión de vigencia, de adaptación a las circunstancias, así “la primacía de la Constitución escrita no la convierte en la última fuente del derecho”, es más, “la Constitución debe su legitimidad al acuerdo en torno a su contenido o al menos al respeto del mismo. Pero ni siquiera el más completo acuerdo es capaz de excluir una contradicción entre la constitución y los más altos principios del Derecho como último fundamento de la legitimidad. Cuya fuerza de obligar, sin embargo, no puede ser constatada por ninguna otra instancia sino por la conciencia jurídica”160.
Si bien la Constitución es el orden jurídico supremo de la comunidad, no puede entenderse que lo regula todo, sino sólo los aspectos más importantes o especiales de la vida social y estatal, dejando el resto a la configuración particularmente del legislador161.
160
Ibídem. pp. 19, 22 y 23. 161
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Centrándonos en la tarea interpretativa del Tribunal Constitucional, es preciso señalar que no siempre ha mostrado la rigidez162 que se le presupone, si no que el problema se ha manifestado cuando los posicionamientos políticos y el puro sentido de la evolución, han originado sentencias a veces contradictorias. Sí es cierto que la tónica habitual en España es de gran respeto por los antecedentes interpretativos en materia constitucional pero, es inevitable que en función de las circunstancias que se den en el momento en que van a ser aplicados, se siga una u otra corriente, se delimite uno u otro alcance. Con todo ello, el Alto Tribunal tiene una ardua labor en la defensa y protección de la Constitución y, de todos aquellos que bajo su mandato conviven, pues su valor normativo no es otro que el de velar por la estabilidad del Estado donde se promulga y con esta intención