ASPECTOS INSTITUCIONALES PARA LA OBSERVANCIA DE LOS SALARIOS MÍNIMOS

La observancia de los salarios mínimos depende del marco institucional existente para la promoción de su conocimiento y cumplimiento. En esta sección se analizan algunos aspectos relevantes en torno a la administración de la tutela de los derechos laborales, en especial, en relación con los salarios mínimos en Costa Rica.

1. Sistemas de promoción y difusión del salario mínimo

Una de las políticas que permiten aumentar el nivel de observancia de los salarios mínimos es el fortalecimiento de la acción de las partes involucradas (empleadores y trabajadores) para promover su autocumplimiento. Este se facilita en mayor medida mientras más simple sea la estructura de los salarios mínimos y más organizados estén los trabajadores (Cunningham, 2007). Sin embargo, esta situación no representa el caso de Costa Rica, pues aunque existen pocas clases salariales, trabajadores y empleadores tienen dificultades para determinar a cuál nivel corresponde una ocupación específica. Si bien existe un listado de ocupaciones típicas para cada clase salarial y una descripción general de las características de estas clases, esta no es exhaustiva ni completamente clara. Por esta razón, la principal actividad que realiza el Departamento de Salarios del MTSS (secretaría técnica del CNS) es responder consultas sobre qué salario mínimo corresponde a ocupaciones específicas. Según la Memoria Institucional de 2009, este departamento respondió 16.000 consultas telefónicas y algo más de 2.500 verbales sobre el tema durante 2009 (MTSS, 2010). Las consultas telefónicas subieron a 22.542 en 2010 y a 23.276 en 2011 (MTSS, 2012a). Por otra parte, la ausencia casi total de organización por parte de los trabajadores en el sector privado tampoco favorece el autocumplimiento, aunque como se ha analizado, en los establecimientos donde existe

19 _{Las encuestas de hogares no indagan sobre la existencia de contratos escritos pues estos no son necesarios} según la legislación laboral de Costa Rica. Basta con que el trabajador muestre la existencia de un pago para considerar la presencia de una relación laboral contractual. Por esta razón, la ausencia de comprobantes de pago es una de las faltas más comunes identificadas en las labores de inspección laboral.

esa organización el riesgo de no pagar el salario mínimo es bastante inferior que donde no se cuenta con ella.

Aunque el autocumplimiento no tiene bases sólidas, sí existe una amplia difusión de los salarios mínimos. Por un lado, para cada fijación semestral existe una gran cobertura de prensa sobre las propuestas que cada parte (empleadores, trabajadores y gobierno) presenta, así como sobre el resultado final del ajuste acordado. Del mismo modo, el MTSS difunde en su página web el decreto y los salarios mínimos vigentes para una lista de ocupaciones típicas. Por otro lado, algunas organizaciones empresariales también reproducen en sus páginas web el decreto de los salarios mínimos vigentes, como es el caso de la Cámara de Industrias, y la participación de los empleadores en el CNS se concreta con representantes nombrados por la Unión Costarricense de Cámaras de la Empresa Privada (UCCAEP), en cuya junta directiva participan representantes de las distintas cámaras empresariales del país. Más recientemente, durante la gestión de la Ministra del Trabajo y Seguridad Social Sandra Piszk, se anunció que el objetivo central era combatir el incumplimiento20_{. Considerando}

que la difusión habitual era insuficiente, la ministra emprendió desde agosto de 2010 una Campaña Nacional de Salarios Mínimos. Esta tenía un componente mediático de información y sensibilización, con anuncios en los medios de comunicación, en los paraderos del transporte público, dentro de autobuses y en espectáculos de participación masiva, entre otros lugares. La campaña consideraba una ampliación de las facilidades para hacer denuncias sobre el no pago del salario mínimo y mejorar su control. Con este objetivo se reforzó una línea telefónica gratuita donde se pueden hacer consultas y denuncias, que se tramitan directamente a la Dirección Nacional de Inspección (DNI). Esta última posibilidad de hacer denuncias no existía previamente, pues se requería la visita del interesado a las oficinas de Trabajo. El reforzamiento implicó más personal y un horario más extenso de atención. En el primer año de la campaña, esta línea telefónica atendió 77.816 llamadas, de las que 988 fueron denuncias y, de estas, 768 (78%), denuncias sobre salarios mínimos.

En cuanto al control por medio de inspección, la campaña buscó fortalecer la DNI con más recursos y personal, aunque no en la medida de lo programado inicialmente y se trató de mejorar la eficiencia de la labor de inspección. Con esta finalidad promovió inspecciones focalizadas principalmente en el cumplimiento del salario mínimo y suscribió un convenio

Al inicio del segundo año de esta campaña, en julio de 2011 se firmó un acuerdo de cooperación entre el MTSS y la CCSS. Sin embargo, la complejidad del sistema de salarios mínimos, así como la existencia de un salario mínimo de cotización por debajo del salario mínimo complica esta identificación por parte de los inspectores de la CCSS. Este no es el caso del trabajo doméstico, donde el salario mínimo de cotización coincide con el salario mínimo específico, pero lo que la CCSS hace es cobrar las cuotas sobre ese salario, con independencia del salario reportado por el hogar empleador. En parte, esto explica el bajo nivel de aseguramiento de estos trabajadores, aunque el predominio de las jornadas parciales es otra traba, pues la seguridad social solo acepta asegurados a tiempo completo. Más recientemente se introdujo la inspección virtual, ahora llamada documental, para facilitar la primera etapa de la inspección laboral. En esta inspección se solicita a la empresa información sobre las planillas por Internet y se revisan en la oficina, sustituyendo la primera visita. Si se detectan infracciones, se formula la visita respectiva. Esta inspección documental se ha visto favorecida por el acuerdo con la CCSS. Mediante este acuerdo, la Caja ha puesto a disposición del MTSS información proveniente del sistema centralizado de recaudación (SICERE), aunque también se usan las planillas del seguro de riesgos del trabajo, las planillas internas y otros documentos que se soliciten a las empresas bajo investigación (MTSS, 2012b). Este procedimiento se aplica a empresas medianas y grandes.

En materia de inspección no se logró establecer una estrategia de intervención focalizada en los sectores y establecimientos donde el incumplimiento activo es más alto, pues no se dispone de un directorio de estos completo, actualizado y menos georreferenciado. Las inspecciones de oficio, aunque focalizadas en el cumplimiento del salario mínimo, siguen dependiendo de las decisiones que tome el inspector, lo que genera una sobrerrepresentación de inspecciones en las zonas más cercanas a la oficina regional y en esa medida concentrada en las actividades comerciales en pequeña escala.

La campaña incluyó también un seguimiento de sus resultados, que se encomendó a la Dirección General de Planificación del Trabajo de esa dependencia. Esta unidad ha realizado un seguimiento mensual de la campaña, favorecido por la informatización de las inspecciones en la misma época, pero cuyo origen es distinto. Cada mes, en especial durante el primer año y medio de la campaña, la Ministra de Trabajo difundió sus resultados en una conferencia de prensa, y se debatió si se hace pública la lista de las empresas infractoras. La Dirección de Planificación también ha seguido el grado de cumplimiento mediante las encuestas de hogares de 2009, 2010 y 2011. Días antes de dejar el cargo, la Ministra difundió los principales resultados de 2010 y 2011. Aunque la campaña se planteó con un horizonte de un año, posteriormente se decidió mantenerla por el período gubernamental.

Una evaluación sobre el primer año de la campaña, realizada por Gindling, Mossaad y Trejos (2012) mostró resultados positivos, aunque sin lograr una reducción significativa del porcentaje de trabajadores que ganan menos del salario mínimo. La evaluación utiliza un panel de las ENAHO de julio de 2010 (antes de la campaña) y de julio de 2011 (a un año del

comienzo de la campaña) y pone su atención en los trabajadores que están justo por debajo del salario mínimo específico (grupo de tratamiento) para compararlos con los que se encuentran justo por sobre el salario mínimo (grupo de control)21_{. Con una metodología de}

regresiones discontinuas, que tiene diferentes anchos de banda y técnicas de estimación, la evaluación encuentra un aumento de los salarios de los trabajadores que estaban por debajo del salario mínimo de un 10% por sobre los que estaban por encima del salario mínimo, lo que se traduce en una reducción del incumplimiento. Este aumento de los salarios fue mayor, y estadísticamente significativo, en las mujeres, los más jóvenes y los menos educados, contribuyendo a la equidad de género. También se evaluó el impacto en el empleo y no se encontró evidencia negativa en los trabajadores que laboran jornadas completas, ni en la generación de oportunidades de empleo en las empresas privadas, aunque sí se detectó un pequeño efecto negativo, no estadísticamente significativo, en quienes laboran jornadas parciales. La evaluación tampoco encontró evidencia de que la campaña afecte el pago de las compensaciones extrasalariales de carácter obligatorio, como el aseguramiento, el pago de horas extras, los pagos por enfermedad o las vacaciones pagadas. En ese sentido, no hay evidencia de que la campaña promueva un incremento del empleo informal. También encuentran un efecto positivo mayor en las mujeres y un resultado más uniforme en todas las ramas. Esto último sugiere que la campaña en los medios tuvo más efectos que la inspección focalizada, la cual sobredimensiona al sector comercial.

2. Sistema de infracciones y sanciones por incumplimiento del salario mínimo

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no tiene potestad para establecer multas por infracciones a la legislación laboral y esta responsabilidad descansa en la justicia laboral, por medio de los tribunales laborales. Estos tribunales, 72 en 2009, corresponden a los denominados Tribunales de Trabajo de Menor Cuantía, órganos colegiados que tienen tres jueces y realizan juicios orales, y los Juzgados de Trabajo de Menor Cuantía, órganos unipersonales compuestos por un solo juez y con sentencias escritas (Solana, 2011). El sistema de inspección funciona bajo una lógica de doble visita. Si en la primera visita, que puede ser por oficio o por denuncia, se comprueba el incumplimiento de la legislación laboral, como por ejemplo el no pago del salario mínimo, se le formula una prevención al

el empleador se mantiene en regla. Esto es lo que algunos denominan la impunidad de la doble visita (Chacón, 2003).

Solo si el empleador persiste en la infracción, durante la segunda visita se prepara la denuncia y se eleva a los tribunales de trabajo. Para esto, la DNI cuenta con un equipo de asesores legales y una Unidad de Asesoría Legal, responsable de entablar las acciones y recursos judiciales y darles seguimiento. Tiene 13 asesores legales y un jefe de unidad. Siete de estos y el jefe se encuentran en la sede central mientras que los seis restantes se distribuyen en cada oficina regional de la DNI. No obstante, el MTSS no cuenta con un sistema para dar seguimiento a los casos denunciados por infracciones laborales ante los tribunales de justicia y solo existen unos pocos estudios puntuales (Godínez, 2011).

En un estudio sobre las denuncias presentadas por el MTSS de 2005 a 2009 se encontraron problemas de información importantes en los tribunales de trabajo, de modo que este capítulo solo se ha concentrado en 14 de las 72 oficinas, donde se ha puesto en marcha un nuevo sistema de información que ofrece más datos, pero todavía sin consolidar (Solana, 2011). De los casos que planteó el Estado, uno de cada cinco fue presentado por el MTSS y cuatro por la CCSS. De los que presentó el MTSS y que concluyeron en el período, un 38% tiene una sentencia dictada por el fondo de la causa; en estos, cerca de la mitad se declaró a lugar. Más frecuentes son los casos sin sentencia por el fondo de la causa: de aquellos con resultado conocido, un 16% son prescripciones y un 13% conciliaciones. Esto significa que en menos del 20% de los casos tramitados por el MTSS en los tribunales de trabajo se logra una sentencia a favor de los trabajadores, aunque también hay conciliaciones para otro 13% de los casos.

El Código de Trabajo establece que, salvo indicación expresa de otra disposición que establezca sanciones distintas, las infracciones a las leyes de trabajo y seguridad social serán sancionadas con una multa que fluctúa de 1 a 23 salarios base. Este salario base corresponde al salario del puesto de “Oficinista 1” que aparece en la relación de puestos de la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, aprobada en noviembre anterior a la fecha en que se comete la infracción. Este salario se sitúa en torno al equivalente de US$ 450 por mes, de modo que la multa máxima apenas puede superar US$ 10.000. Como la multa se asocia con el salario de un empleado público, esta se actualiza anualmente, al menos por inflación. Dentro de ese rango no existe un monto explícito establecido para las infracciones al salario mínimo. La legislación establece que el juez establecerá el monto de la multa una vez corroborada la falta, y este dependerá de su gravedad, el número de faltas cometidas y la cantidad de trabajadores afectados, manteniendo los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad (Godínez, 2011). Dentro de los criterios no figuran recargos por reincidencia. La legislación también estipula que el juez debe justificar el monto de la sanción impuesta en la sentencia, salvo que dicte la multa mínima.

El estudio cualitativo sobre una muestra de sentencias de 2005 a 2009 efectuado por Godínez (2011) encontró que las multas no superaban los 8 salarios base. En el 53% de los casos, la multa fue de un salario base, y en el 80% no superó los tres salarios base. Esto se traduce en una media por multa de 2,6 salarios base, cerca de US$ 1.200. No todas las sentencias contienen los criterios o justificaciones requeridas y en ocasiones, cuando se exponen, se usan criterios no considerados en la legislación. Otro hallazgo importante, que refleja limitaciones al aplicar la legislación, es que existen incongruencias al dictar diferentes multas según el número de trabajadores involucrados y las faltas cometidas. Así por ejemplo, en casos donde hay 6 trabajadores afectados, las sanciones impuestas han sido de 1 salario base en 4 infracciones, de 3 salarios base en 2 infracciones y de 4 salarios base en 1 infracción22_.

El estudio también determina que en los casos donde se desestima la denuncia, son frecuentes las razones asociadas con problemas de gestión y seguimiento del MTSS. Esto corresponde a problemas en la formulación de las actas por parte del inspector, deficiencias en la declaración posterior de este e incluso por su no presentación al juicio. Finalmente, aunque la totalidad de las sentencias condenatorias revisadas incluyen en su parte expositiva la expresión de que el denunciado o acusado también deberá restituir los derechos violados y reparar el daño causado, remitiéndose al procedimiento de ejecución de la sentencia para esto, el estudio señala que se desconocen las acciones efectuadas por el MTSS para comprobar la ejecución de la sentencia (Godínez, 2011). En general, la reparación del daño causado no considera actualizaciones por inflación ni el reconocimiento de intereses dejados de percibir; solo con la aprobación de la nueva reforma al Código de Trabajo, conocida como la ley procesal laboral, se incluye este tipo de ajustes. No obstante, hasta junio de 2014 esta ley no había entrado en ejecución pues ha sido vetada por el Poder Ejecutivo en dos artículos relacionados con las huelgas en servicios públicos esenciales.

Debido a estas limitaciones en el juicio oportuno de las infracciones a la legislación laboral se ha estado debatiendo la conveniencia de que el procedimiento de juzgamiento de las infracciones a las leyes del trabajo y seguridad social sea llevada a cabo en la sede administrativa y que su resultado final sea impugnado en la sede judicial. Así sucede en la actualidad con los juicios por las infracciones a la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el caso del aseguramiento a la seguridad social. La caja tiene incluso la facultad de cerrar temporalmente un establecimiento en caso de morosidad con la seguridad social, que le

3. Sistema para verificar el cumplimiento del salario mínimo

Como se ha señalado, hasta fines de los años dos mil no existía un seguimiento del nivel en que se cumplía el pago del salario mínimo y prevalecía la noción de que este se respetaba sin mayores problemas, a pesar de la existencia de estudios puntuales que habían señalado lo contrario.

En el Consejo Nacional de Salarios este no era un tema de discusión y su secretaría técnica, el Departamento de Salarios del MTSS, no contaba con los recursos humanos ni financieros necesarios para hacer el seguimiento al menos de la evolución de los salarios y otras condiciones del mercado de trabajo; más bien este organismo había experimentado un proceso de contracción por la salida de personal que no se había reemplazado. La Dirección General de Planificación del MTSS se limitaba a apoyar al Ministro en la preparación de la propuesta de ajuste que debía presentar el gobierno cada semestre, básicamente en cuanto a la estimación de la inflación por el acuerdo de concertación existente, y el tema del cumplimiento del salario mínimo no estaba en la agenda, aunque tenían capacidad operativa para manejar las bases de las encuestas de hogares del INEC. No fue sino hasta que la Ministra del Trabajo impulsó la Campaña Nacional de Salarios Mínimos, en el segundo semestre de 2010, que se le asignó un papel más activo a la Dirección de Planificación tanto para dar seguimiento a la campaña como para verificar el incumplimiento a partir de las encuestas a hogares del INEC (MTSS, 2011, 2012b). También esta dirección retomó la preparación de las estadísticas de acciones de todas las direcciones y departamentos del MTSS, incluida la DNI. El primer anuario publicado corresponde a 2009.

La Dirección Nacional de Inspección de Trabajo manejaba un sistema manual de información sobre las inspecciones, donde cada oficina regional preparaba un resumen de su actividad y la remitía a la sede central para consolidar la información nacional (Beguerí, 2010). Como las inspecciones revisan algo más de 70 posibles infracciones, en estas síntesis no se especificaban los tipos de infracciones. Para conocer el tipo de infracción, la DNI con su Unidad de Investigación y Calidad de la Gestión realizó, a partir de una muestra, un estudio de las infracciones cometidas, primero en 2000 y después en 2007 (Vargas et al., 2009). En este estudio aparecía el incumplimiento del salario mínimo detectado en el 39% de los establecimientos visitados y se constituía en una de las principales infracciones junto a no ofrecer comprobante de pago (45%), no pago del seguro de riesgos del trabajo (40%), no contar con salidas de emergencia (40%) y no pago de la seguridad social (36%).

A mediados de 2010 la DNI empezó a ingresar información en el sistema electrónico de casos, que se generalizó desde 2011 como sistema de información laboral y administración de casos (SILAC) (Beguerí, 2010). Este se introdujo con un proyecto denominado Cumple y

Gana, que busca fortalecer a los ministerios de Trabajo de la subregión centroamericana

en sus capacidades de inspección. El proyecto financió el diseño del sistema y ha apoyado su aplicación en los ministerios de la subregión. A partir de 2011 se empezó a contar con información más amplia, oportuna y veraz, aunque el sistema no está totalmente consolidado.

Este proyecto también apoyó el diseño de la campaña sobre el salario mínimo y financió algunas de las etapas iniciales de la campaña mediática y del seguimiento.

El proyecto Cumple y Gana surgió de una iniciativa más amplia tendiente a preparar a los