El desarrollo de las políticas para lograr una mejor integración de los ciudadanos no comunitarios y las medidas que deben adoptarse para alcanzar este objetivo están dispersas en la legislación europea. En el Tratado de Ámsterdam se incluyó un títu- lo sobre empleo que establece un marco coordinado para el conjunto de la UE. Por su parte, la Estrategia de Lisboa fijó su objetivo prioritario en convertir a la UE “en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social”. Este aspecto de la integración es esencial y adquiere más trascendencia ante la evidente necesidad de trabajadores extranjeros de la UE. Por supuesto, las políticas de integración están vinculadas de manera ineludi- ble a los instrumentos financieros que aseguren su puesta en marcha y varios ins- trumentos de la UE han apoyado dichos compromisos políticos en el ámbito de la integración, el empleo y la cohesión social. La fórmula para desarrollar medidas de interés para la UE son las denominadas Iniciativas Comunitarias, que se reservan a acciones de carácter innovador. Para las mismas, se dispone de un 5,35% de los créditos comprometidos por los fondos estructurales de la UE, es decir, 2.847 millones de euros para el conjunto de los Estados miembro. De estos fondos, para el periodo 2000-2006 se asignó a España el 18% del total.
En este contexto surgió la Iniciativa Comunitaria Equal, propuesta por la Comisión como parte de una estrategia integral para el empleo cuyo objetivo es buscar nuevas formas de luchar contra la desigualdad en el mercado laboral. Para lograr este objetivo, los proyectos Equal debían incorporar una visión innovadora que se fundara en la cooperación entre entidades de distinta naturaleza y engloba- das en un trabajo transnacional que permitiese la transferencia de buenas prácti- cas. Se trataba de crear un instrumento que permitiera que un proyecto con una actuación en un ámbito limitado se pudiera trasladar a otros contextos para mejo- rar las políticas y prácticas existentes.
Equal actúa en varias áreas temáticas, definidas en el contexto de los cuatro pilares de la estrategia de empleo. España seleccionó las áreas temáticas del pro- yecto desde una perspectiva de complementariedad a las políticas estatales de empleo; así, escogió seis de las ocho áreas temáticas incluidas en las directrices de la Comisión, con un presupuesto inicial total de 524,5 millones de euros. El Programa de la Iniciativa Comunitaria Equal se basa en la experiencia de las Iniciativas Comunitarias Adapt y Empleo desarrolladas entre 1995 y 1999.
En el caso de nuestro país, la Iniciativa Comunitaria Equal se dividió en dos periodos de ejecución repartidos entre los años 2002-2004 y 2005-2007 y el
proyecto Eneas-Equal estuvo destinado a la “integración sociolaboral de los solici- tantes de asilo”, enmarcados en el eje 5 de la Iniciativa y con un presupuesto del 2% del total (10,49 millones de euros). El desarrollo de este eje se divide entre las acciones destinadas directamente a los demandantes de asilo y las actuaciones dirigidas a hacer visible a este colectivo ante el conjunto de la sociedad.
La Iniciativa Equal incluye una figura novedosa denominada Agrupaciones de Desarrollo (AD), que la Comisión definió como “asociaciones estratégicas que reúnen a los agentes interesados que posean las competencias pertinentes y que trabajarán en cooperación en el marco de un área temática”. En España, la AD está promovida por el organismo correspondiente de la Administración, en un principio el IMSERSO y desde 2004 la DGII, a través de los cuatro Centros de Migraciones que gestiona directamente, y las tres ONG que suscriben un convenio anual con el Ministerio de Trabajo e Inmigración, entre ellas la Cruz Roja, ACCEM y CEAR. El presupuesto inicial para la segunda fase del programa Eneas-Equal (2005-2007) fue de 4.957.532,60 euros. De esta cantidad, se asignó a la DGII 1.515.021,96 euros; 1.386.126,11 a CEAR; 1.252.272,73 a la Cruz Roja; y 804.111,80 a ACCEM. En cuanto al número de usuarios, CEAR atendió a 1.362 entre 2002 y 2007, con un presupuesto total concedido de 2.733.717,71 euros.
El proyecto tenía objetivos en dos niveles diferentes, pero complementarios. En primer lugar, el desarrollo de acciones directas con los usuarios basadas en la metodología de itinerarios de inserción laboral y, en segundo lugar, la ejecución de las llamadas “acciones comunes” que tenían más relación con los objetivos comu- nes de la AD, es decir, “generar nuevas soluciones a los problemas de discrimina- ción y desigualdad en relación al mercado laboral”.
La Iniciativa Equal incorpora ocho principios clave y seis criterios comple- mentarios que servirán para valorar y evaluar los proyectos. Los principios clave que inspiran el proyecto y que serán los que se midan para valorar sus resultados han sido la cooperación institucional y la capacitación; la innovación; la coopera- ción transnacional (en el caso de España, Dinamarca y Polonia); la capacidad de transferencia de las soluciones innovadoras y eficaces a las políticas públicas gene- rales; la igualdad de oportunidades; la complementariedad y la concentración.
Uno de los aspectos fundamentales es la citada capacidad de transferencia. Los dos grados de transferencia de que se disponían eran, en primer lugar, el que podría llamarse horizontal, referido a cada uno de las AD, y, en segundo lugar, la llamada transferencia vertical, dirigida a políticas más globales. Este segundo nivel se ha canalizado a través de las actividades de los Grupos Temáticos Nacionales y de la autoridad de gestión y, por otro lado, la Acción 3, que permitía a las AD obtener una cofinanciación adicional del Fondo Social Europeo para crear, difundir y transferir las innovaciones desarrolladas en sus respectivos proyectos.
Otro principio fundamental ha sido el trabajo en red, que constituye en sí mismo una innovación en el proyecto y que se ha valorado de forma positiva por las partes involucradas. La experiencia ha sido muy enriquecedora y el intercambio de buenas prácticas, la implementación de una metodología común, la comunicación fluida… han otorgado al proyecto una visión integrada y uniforme dirigida al tra- bajo con solicitantes de asilo y la instauración de la cooperación entre diversos agentes como una finalidad en sí misma. La transnacionalidad se ha concebido como parte esencial de los proyectos Equal con el objetivo de promover el inter- cambio de experiencias para encontrar la búsqueda de soluciones.
Con la transnacionalidad incorporada al proyecto, la AD ha podido conocer otros sistemas de atención a solicitantes de asilo en otros países (en este caso los de Dinamarca y Polonia) y percibir que España cuenta con una de las metodologías de trabajo con solicitantes de asilo menos restrictiva de la UE. En definitiva, el pro- yecto ha permitido plantear un trabajo eficaz con los solicitantes de asilo como fac- tor de integración en su parte estratégica y su planteamiento formal.
Ya en la valoración concreta del Equal II, conviene subrayar que un proyecto tan ambicioso exige recursos materiales y humanos para desarrollarlo en todas sus líneas de actuación y alcanzar todos los objetivos. Sin embargo, el personal adscri- to a esta experiencia innovadora ha sido insuficiente para mantener las atenciones, participar en los grupos de trabajo locales, en las áreas temáticas planteadas, incorporar e implementar todas las acciones transversales a las labores cotidianas, el trabajo transnacional y, además, generar herramientas e instrumentos para la mejora y optimización de recursos ha sido un hándicap para todas las posibilidades que se podrían obtener de un proyecto de tal magnitud.
Uno de los obstáculos reseñables fue la dificultad para inscribir a los solici- tantes de asilo en los servicios públicos de empleo, tal y como subraya la memo- ria final del programa Eneas-Equal II. A lo largo de 2007, este problema se detectó en algunas oficinas de Barcelona, Sigüenza (Guadalajara), Salamanca, Canarias, Madrid y la Comunidad Valenciana, si bien a inicios de 2008 ya se había subsanado.
Como no pueden incorporarse al mundo del trabajo hasta que se cumplen seis meses de la resolución de admisión a trámite, se ha previsto un periodo formativo previo que sirva tanto para reciclar sus conocimientos como para aprender profe- siones con demanda en el mercado laboral. Este proceso, denominado “itinerarios para la empleabilidad”, se convierte en imposible cuando los servicios públicos de empleo no quieren incorporar como demandantes de formación ocupacional a los solicitantes aun teniendo reconocido el derecho. De este modo, la única alternati- va que queda es sufragar a través de formación privada su preparación, lo que por
una parte supone un gasto presupuestario que podría asumirse a través de los ser- vicios públicos y, por otra, excluye a estas personas de los servicios normalizados.
Las competencias del acceso a la formación en los servicios de empleo están transferidas a las comunidades autónomas, pero cada una de éstas decide a quién inscribe. CEAR considera que debería garantizarse el acceso de los solicitantes de asilo a los servicios de formación ocupacional pública que existen en las comuni- dades autónomas para permitir a estas personas incorporarse con normalidad al mercado laboral.
Otro de los asuntos que parecería anecdótico si no se analiza en profundidad es la no convalidación de los carnés de conducir a los solicitantes de asilo, lo que supo- ne un desajuste entre lo que el mercado laboral demanda y lo que se puede ofertar. Algunos de los trabajos que se ofertan en España exigen el carné de conducir, pero los solicitantes de asilo no pueden, mientras no tengan reconocida su condición de refu- giados, convalidarlo (si proceden además de alguno de los países autorizados) y, por tanto, se les restringe el acceso a puestos de trabajo a los que su perfil se ajusta.
En cuanto a la metodología, CEAR apuesta por su eficacia por los procesos de itinerarios individualizados, sin embargo, es preciso reflexionar sobre algunos asuntos como los tiempos en que se realizan las fases del proceso, sobre todo si los periodos formativos coinciden con las necesidades de los solicitantes, equilibrar las acciones formativas con los ajustes del mercado, ser exhaustivos con los segui- mientos de la inserción, generar motivación y compromiso a las personas; en defi- nitiva, proporcionarles herramientas para su autonomía durante todo el itinerario. Una de las opciones más destacables y que ofrece un campo para trabajar es la for- mación en prácticas ya que la valoración de los resultados obtenidos es muy posi- tiva. Este caso es un ejemplo de ello:
Nací en Abidjan, capital de Costa de Marfil, hace 31 años, tengo dos hijos de 12 y 6 años que viven en mi país. Estudiaba Derecho y participé en asocia- ciones estudiantiles contrarias a algunos sectores gobernantes y muchos de mis compañeros huyeron debido a esta situación. Empecé a tener problemas en 2001, ya que recibí amenazas de muerte al igual que mis compañeros. En aquel momento mis dos hijos ya habían nacido, por lo que no era tan fácil exiliarme. Como continuaron las amenazas, aproveché que era miembro de la selec- ción nacional de kárate y que viajamos a Europa para competir. Intenté solici- tar asilo en Suecia, después de haber vivido allí dos años, pero, al haber pasado antes por España, las autoridades de este país resolvieron que debía solicitar asilo aquí por la aplicación del Reglamento de Dublín. En aquel país me man- tuve trabajando en un restaurante de comida rápida. Finalmente, en España obtuve la protección complementaria.
Durante los ocho primeros meses residí en un piso de acogida de CEAR, fue una experiencia interesante ya que compartí espacio con otros solicitantes de asilo. Fue un periodo duro, pero de mucho aprendizaje. En aquel tiempo asistí a clases de español y, como me gusta aprender idiomas, lo aprendí rápido. En el marco del proyecto Eneas-Equal, pude realizar un curso de gestor de agencia de viajes IATA de siete meses de duración y tuve unas prácticas de tres meses en una agencia de viajes en Madrid. Mi inquietud por estudiar me llevó a realizar un curso de auxiliar administrativo y ahora me gustaría retomar mi formación universitaria o poder realizar un máster de Relaciones Internacionales, pero mi horario laboral y mi escaso salario convierten esta aspiración en un proyecto a largo plazo.
Ahora comparto piso con otros dos compatriotas africanos. He trabajado en diversos sectores, primero en un horno de panadería, pero sus horarios no me permitían continuar con la formación que quería, por lo que, con el apoyo de CEAR, encontré trabajo como auxiliar administrativo y después como profesor de idiomas. Ahora trabajo como agente en una empresa mayorista de viajes. Estoy muy contento con mi trabajo, aunque me gustaría tener más tiempo para formarme y retomar mis estudios.
Continúo en contacto con mi familia, a quienes envío dinero cada mes, y también sigo apoyando a mis padres, ya que uno de los negocios de mi padre no tuvo éxito. Mis hijos siguen creciendo, tengo muchos proyectos para el futuro. Mi situación en España mejora poco a poco y en algún momento me gustaría volver a estudiar y retomar lo que tuve que abandonar. Ahora tengo una nueva vida, una nueva oportunidad de desarrollarme social y personalmente. Atrás queda mi país, a donde me gustaría regresar algún día y ver a mi familia, a mis hijos…
Uno de los indicadores para evaluar las políticas públicas es el presupuesto que conceden para la ejecución de las acciones, pero no debe ser el único. Las experiencias adquiridas, las buenas prácticas, las necesidades planteadas y, en el caso español, la estrategia de integración deben trasladarse a las políticas públicas estatales y europeas. Otros indicadores que podrían evaluarse en el futuro serían la cantidad de convenios suscritos entre la Administración y las ONG, la formación de los funcionarios en materia de asilo y extranjería o el presupuesto concedido para la integración de los solicitantes de asilo.
Por otra parte, es esencial vincular las políticas de integración con la legisla- ción en materia de asilo y extranjería para avanzar hacia un modelo integrador que apueste por la innovación en las políticas. Toda esta experiencia ha derivado en la
continuidad del trabajo con solicitantes de asilo en los mismos ámbitos que se venían trabajando en la Iniciativa Comunitaria Equal, pero a partir de 2007, y hasta 2013, en el marco del Programa Operativo de Lucha contra la Discriminación, financiado por el Fondo Social Europeo (FSE).
Los elementos determinantes de este proyecto tienen su marco de actuación en la Estrategia de Lisboa, en la estrategia europea por el empleo, los programas nacionales de reforma y las directrices integradas de crecimiento y empleo. Una de las prioridades incorporadas al nuevo reglamento del FSE a consecuencia de la experiencia Equal es el principio de cooperación: “Movilizarse en pro de las refor- mas en materia de empleo y de inclusión, promoviendo asociaciones, pactos e ini- ciativas mediante la creación de redes de interesados, como por ejemplo los inter- locutores sociales y las ONG a escala nacional, regional, local y transnacional”.
También se ha reflejado en el nuevo reglamento un principio básico que apuesta por “la innovación, el intercambio de buenas prácticas y la transferencia de las lecciones aprendidas a las políticas generales”. Estos principios y otros que se recogen en el nuevo reglamento del FSE son un buen inicio para el periodo 2007-2013, pero los mecanismos y herramientas para que estos principios permi- tan lograr los objetivos finales son imprescindibles. Esta oportunidad de continuar trabajando en la línea de los itinerarios de inserción como metodología eficaz para trabajar la integración, el trabajo en red, el intercambio de buenas prácticas… es un paso importante y una perspectiva de trabajo que conviene consolidar.
Para establecer un marco operativo válido, parece también indispensable impulsar la legitimación social y laboral de las entidades de la AD o de las propias AD en los procesos de acompañamiento e intermediación laboral. Es importante, asimismo, que las políticas generales tomen en consideración la información que se traslada desde las organizaciones sociales que trabajan con este colectivo, crear mecanismos de salvaguarda para que la integración se convierta en un objetivo, defender ante sus homólogos europeos la necesidad de un sistema eficaz y no excluyente que garantice una sociedad integradora y sobre todo reflexionar y ana- lizar acerca de los objetivos futuros y de las herramientas para alcanzarlos.