El 6 de junio de 2007 la Comisión Europea aprobó el denominado Libro Verde, que pretende la creación de un sistema de asilo único en la UE para finales de 20101
. Antes de examinar este documento, en el próximo epígrafe, es imprescindible valorar el contenido de las directivas de asilo y su aplicación para evaluar sobre qué fundamentos puede construirse a medio plazo ese sistema europeo de asilo. Conviene recordar que estas directivas se refieren a aspectos tan variados como las normas mínimas relativas al procedimiento de concesión y retirada del estatuto de refugiado (Directiva 2005/85/CE de 1 de diciembre de 2005); las normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo (Directiva 2003/9/CE de 27 de enero de 2003); y la determinación del estatuto de refugiado y del estatuto de beneficiario de una protección internacional (Directiva 2004/83/CE de 29 de abril de 2004).
Una vez aprobadas en el ámbito comunitario, las directivas deben ser tras- puestas a los respectivos ordenamientos nacionales. El objetivo de la primera fase fue la armonización de los marcos legales de los Estados miembro sobre la base de normas mínimas comunes que garantizaran la justicia, la eficacia y la transparen- cia del procedimiento de asilo, de la determinación del estatuto de refugiado o de los procedimientos de acogida. En un primer momento, estas directivas han pues- to en evidencia las notorias diferencias en las condiciones de acogida y el procedi- miento de asilo. De hecho, a consecuencia de este proceso, la Comisión Europea ha impulsado diversos programas a través de sus vías de financiación que tienen por objeto dar a conocer y comparar los diferentes sistemas europeos de protección. En su participación en este tipo de proyectos, CEAR ha constatado en numerosas ocasiones estas diferencias, que resultan evidentes, por ejemplo, en asuntos tan importantes como la asistencia letrada en la solicitud en frontera o la detención de solicitantes de asilo en los centros de internamiento.
Asimismo, la simple aprobación de directivas que aspiran a la homogeniza- ción de los procedimientos de asilo no debe ser juzgada a priori como algo positi- vo, sino que se debe realizar un análisis tomando como referencia las normas de derecho internacional de obligado cumplimiento por parte de los Estados. Incluso en algunos casos, la aprobación e interpretación de las directivas ha tenido graves consecuencias para determinados colectivos de solicitantes de asilo2
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La Directiva 85/2005 sobre el procedimiento común de asilo es un claro ejem- plo de una homogenización de mínimos que puede presentar contradicciones con el Derecho Internacional, ya que el no reconocimiento claro de la asistencia jurí- dica, la indefinición de los conceptos de “primer país de asilo” y “tercer país segu- ro”, o la falta de obligatoriedad en el carácter suspensivo de los recursos ponen en
peligro los principios más básicos del derecho internacional de asilo como el acce- so al procedimiento o la garantía de no devolución.
A ello se une, además, el agravante de la enorme diversidad de los distintos sistemas administrativos que cada Estado quiere preservar y que ha convertido esta directiva en un instrumento farragoso e inmanejable en el que, entre tantas excep- ciones, derogaciones discrecionales y obstáculos para acceder al procedimiento de asilo (procedimientos acelerados de inadmisión, denegaciones de entrada, con- ceptos de primer país de asilo, tercer país seguro, país de origen seguro...), existe confusión sobre cuál es la regla general, o el procedimiento mínimamente armo- nizado, para examinar el contenido de fondo de una solicitud de asilo.
Con una normativa tan discrecional y tantas excepciones, es difícil construir una sólida base para que el sistema europeo común de asilo sea garantista. Se trata, sin duda, de textos poco valientes, que no estimulan a los Estados con los sistemas de protección más avanzados a hacer grandes innovaciones ni imponen excesivas mejoras a aquéllos que necesitan más desarrollo, ya que les permiten mucho mar- gen de actuación e interpretación.
En este sentido, en septiembre de 2007 ACNUR elaboró un documento de análisis del Libro Verdede la Comisión Europea3
, en el que, por un lado, apoya el establecimiento de estándares mínimos con el objeto de que ciertos Estados admi- tan normas europeas y a la vez no impiden que otros puedan aumentar los grados de protección, pero insiste en que en ningún caso debe significar que se implanta en todos el mínimo común denominador, es decir, la mínima protección.
ACNUR considera que tanto la directiva de determinación del estatuto como la de procedimiento de asilo no respetan en su integridad los estándares internacio- nales sobre la protección del derecho de asilo y alerta de que en ningún caso su aplicación puede originar que los Estados con la legislación más avanzada dismi- nuyan las garantías jurídicas. Incluso, plantea la posibilidad de añadir protocolos anexos a las directivas con el objetivo de presentar las legislaciones de algunos Estados como modelos de buenas prácticas.
Los Estados miembro muestran serias reticencias a homogenizar sus legisla- ciones de extranjería y de asilo y abordan de manera conjunta en su ámbito nacio- nal el control de las migraciones, la legislación de extranjería y las políticas de asilo (desde las condiciones de acogida, al procedimiento o incluso los criterios de con- cesión). Esto causa, en muchos casos, una clara desvirtuación del procedimiento de asilo por parte de las autoridades, que lo vinculan a la inmigración irregular, y, por lo tanto, a una voluntad defraudadora por parte de los solicitantes de asilo. Por lo tanto, queda por realizar a medio plazo un seguimiento de la aplicación de las directivas en los ordenamientos nacionales.
Por su parte, las organizaciones de protección del derecho de asilo en Europa estiman que no sólo debe realizarse el seguimiento de su aplicación, sino también desarrollar un análisis crítico de los criterios que van a orientar la unificación de los sistemas europeos de asilo. El ECRE, que ha realizado un seguimiento de la aplicación de las directivas, subraya que sólo seis Estados notificaron a la Comisión la trasposición en el plazo estipulado de la directiva de determinación del estatuto de refugiado.
En lo referente a la directiva de normas mínimas de acogida, se esperaba la publicación en agosto de 2006 de un informe de la Comisión Europea sobre su aplicación, pero todavía está pendiente. Asimismo, el informe sobre la aplicación del Reglamento de Dublín4
se realizó con un año de retraso. Es importante que se realice un balance claro por parte de la Comisión Europea de la aplicación de las directivas antes de avanzar hacia un sistema común de asilo europeo.
En el proceso de armonización de las políticas europeas de asilo, debe exigir- se que no se desvirtúen las principales normas de Derecho internacional de pro- tección del derecho de asilo para evitar políticas y prácticas que impidan u obsta- culicen el acceso al procedimiento o concluyan en una violación del principio de no devolución. En consecuencia, se debe optar por una “uniformización” de la pro- tección a partir de unos estándares que aseguren una protección de calidad, la uni- ficación no puede ser una excusa para rebajar los estándares de protección en cier- tos países y no mejorarlos en otros. El primer objetivo ha de ser cumplir con estos objetivos esenciales. No debería, pues, construirse un sistema común de asilo en Europa sin que estas normas básicas del derecho de asilo se vieran garantizadas.
Por supuesto, todo esto no se puede lograr en el contexto de las actuales polí- ticas y discursos que criminalizan a los migrantes mediante leyes migratorias res- trictivas y que en la práctica derogan normas de Derecho Internacional de obliga- do cumplimiento, impidiendo el acceso a la protección y el reconocimiento de los derechos de los solicitantes de asilo y los refugiados y promocionando los prejui- cios contra estos colectivos. En consecuencia, la segunda etapa lógica de este sinuoso proceso debiera ser lograr un grado de protección más elevado, que ésta fuese más uniforme en todo el territorio de la UE y garantizar más solidaridad entre los Estados miembro. Sólo con este espíritu se podrá construir un auténtico siste- ma europeo de asilo.
Cada vez apremia más la necesidad de una mayor solidaridad que permita compartir de forma equitativa la responsabilidad en la tramitación de las solicitu- des de asilo y la concesión de protección en la UE. En todo caso, este reparto de la responsabilidad no podrá justificar las dificultades de acceso al procedimiento ni la violación del principio de no devolución. Sin embargo, la realidad resulta poco
alentadora, los datos sobre el número de solicitantes y de concesiones del estatuto resultan muy dispares y en ciertos países alcanzan valores muy reducidos. Asimismo, y como se examinó en el Informe 2006 de CEAR5
, en la última década las cifras de concesión del estatuto de refugiado han caído en picado en la Unión Europea. El cada vez más rígido control de fronteras y de las migraciones se carac- teriza por su falta de regulación y de transparencia y los prejuicios y la estigmatiza- ción del derecho de asilo en Europa impiden una convergencia garantista y respe- tuosa del derecho de asilo.
Europa, tradicional tierra de asilo, no puede dejar de fundar su compromiso con la protección del derecho de asilo en instrumentos internacionales de los que fue una gran precursora. Es ahora el momento de forjar un verdadero espacio común de protección de acuerdo a su verdadera tradición de acogida a los perse- guidos.