El 6 de junio de 2007 la Comisión Europea publicó el Libro Verde, cuya parte preli- minar se abre con una declaración de principios: “La creación de un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) como parte integrante de un espacio de libertad, seguridad y justicia partió de la idea de hacer de la UE un espacio único de protec- ción de los refugiados basado en la plena e inclusiva aplicación del Convenio de Ginebra6
(sic) y en los valores humanitarios comunes que comparten todos los Estados miembro. El plan de actuación prevé la adopción de la propuesta de SECA para finales de 2010”.
Después del capítulo introductorio, el Libro Verde se divide en cuatro aparta- dos: los instrumentos legislativos (tramitación de las solicitudes; condiciones de acogida; concesión de la protección; temas transversales (como la integración); las medidas de acompañamiento; la solidaridad y el “reparto de la carga” (responsabi- lidad compartida, solidaridad financiera); y, por último, la dimensión exterior del asilo (“el apoyo a terceros países para reforzar la protección”; reasentamiento, ges- tión de flujos mixtos y fronteras exteriores; papel de la UE en materia de refugia- dos a nivel internacional)7
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La publicación del Libro Verdedio paso a un plazo para la participación de las ONG, las administraciones nacionales, las organizaciones sociales y la ciudada- nía8
. Este proceso culminará en 2008 con la publicación del Libro Blanco, que reco- gerá algunas de las aportaciones y se utilizará como guía para la construcción del sistema europeo de asilo. En el marco de este proceso participativo, el ECRE, que
aglutina a más de 80 organizaciones europeas de defensa del derecho de asilo (entre ellas CEAR, que forma parte de su comité ejecutivo), elaboró un exhaustivo documento que examina los principales aspectos del Libro Verdey analiza la situa- ción del derecho de asilo en la UE9
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La fase actual del proceso de armonización de las políticas europeas de asilo se inició con la entrada en vigor en 1999 del Tratado de Ámsterdam, que incluye un título denominado “Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de las personas”, cuya finalidad es el establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia. Dicho Tratado establece una primera fase de cinco años para adoptar medidas de armonización de las normativas estatales en materia de asilo y una segunda que deberá concluir con la definición del sistema único en 2010.
En materia de asilo, el Tratado de Ámsterdam se desarrolla a través del Programa aprobado en la Cumbre de Tampere (Finlandia) en 1998, que definió las necesidades de una política común de asilo, y el Programa de La Haya, aprobado en noviembre de 2004, que consolidó la idea de la creación del sistema europeo de asilo para 2010. Ambos incluyen las migraciones y el asilo en el apartado de la seguridad.
Tal y como subraya el ECRE en su documento, la lucha contra la “inmigración ilegal” es actualmente una de las obsesiones de la Comisión Europea y en muchos casos se liga de manera inaceptable a la “lucha contra el terrorismo”: se ha creado el sistema de información de visados VIS; se ha implantado el sistema EURODAC para la comprobación de las huellas dactilares; se ha apostado por el dispositivo FRONTEX, tal y como se ha analizado en el capítulo 2; y, en el marco también de la externalización de las políticas de asilo, se ha acuñado el concepto de “tercer país seguro” y se ha acentuado la “cooperación” para el control de las migraciones con los países del Sur por los que suelen transitar los refugiados y los migrantes en su travesía hacia Europa.
Este conjunto de medidas destinadas al control de la “inmigración ilegal” son, junto con otras, las causantes de la grave crisis del derecho de asilo en Europa. Por ello, el ECRE cree que no es realista pensar que en 2010 habrá un sistema común de asilo satisfactorio en la Unión Europea.
De acuerdo con el Tratado de Ámsterdam, en la primera etapa del proceso de armonización, aparecen las directivas, los reglamentos, la aprobación de medidas económicas y los acuerdos con terceros Estados. Las directivas tenían que haber sido traspuestas en 2006, pero no ha sido así en todos los Estados, como ya se ha visto en el epígrafe anterior. El ECRE asegura, además, que las directivas tienen un redactado genérico y vago que permite un margen de actuación excesivo a los
Estados y ocasiona notables diferencias en cuanto a las garantías, la protección y los medios que se ofrecen a los solicitantes de asilo en los diferentes países de la Unión Europea. No es aceptable que una persona pueda ser reconocida como refu- giada en un país y que en otro se le pueda denegar el estatuto y verse expuesta por tanto a la devolución a su país.
La Comisión Europea se comprometió a realizar evaluaciones periódicas del grado de cumplimiento y armonización de las normativas nacionales de asilo, pero hasta principios de 2008 sólo había realizado una. Esta situación no puede prolon- garse, es necesario definir mecanismos obligatorios de cumplimiento de los ins- trumentos de evaluación y supervisión permanente. Asimismo, el ECRE propugna la revisión del Reglamento Dublín II de modo urgente, ya que en la determinación del Estado responsable de examinar una solicitud de asilo no valora las condicio- nes personales del afectado, por lo que perjudica su acogida y su integración.
En cuanto a la directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembro para el reconocimiento o la retirada de la con- dición de refugiado, el ECRE considera que en el Libro Verdeexisten deficiencias muy graves que tendrían que solucionarse antes de plantear la creación de un sis- tema común de asilo (principalmente en los controles de fronteras, los acuerdos de readmisión, el concepto de “tercer país seguro” y las dificultades para acceder al procedimiento). Ante los obstáculos crecientes que impiden a muchos persegui- dos acceder a la protección internacional en la UE, el ECRE señala que deben pre- servarse las garantías existentes y extender la posibilidad, prevista en el ordena- miento español, de solicitar asilo por vía diplomática.
Además, es necesaria la formación de los funcionarios de los puestos fronte- rizos y garantizar el derecho a intérprete, a la asistencia letrada durante todo el procedimiento, así como asegurar el acceso al procedimiento de aquellos migran- tes que se encuentren detenidos. El estudio de las peticiones de asilo debe reali- zarse de manera individualizada y sobre la base genérica de la información que se disponga del país de origen y, por supuesto, ha de garantizarse el respeto absoluto al principio de no devolución.
El procedimiento de asilo instaurado en un futuro próximo en toda la UE debería contemplar algunas salvaguardas esenciales, en opinión de ECRE: el dere- cho a permanecer en el territorio hasta que la instrucción de la solicitud de asilo haya concluido de manera definitiva, la aplicación de medidas de suspensión de la respuesta de la Administración mientras no se resuelva un recurso en los tribuna- les, el examen individualizado de la solicitud…
Para ser eficaz, el procedimiento unificado de asilo tendría que ser un sistema en el que todos los motivos de protección internacional fueran considerados en un
único procedimiento que debería inspirarse en la Convención de Ginebra y el resto de instrumentos de protección de los refugiados. La evaluación de la concesión de una protección complementaria debería producirse después de estudiarse si el soli- citante merece el reconocimiento de la condición de refugiado. Las resoluciones deben estar debidamente motivadas y, por lo tanto, individualizadas respecto a los hechos alegados, así también habría que garantizar el derecho de todos los solici- tantes a presentar una solicitud de reexamen en el caso de la inadmisión a trámite y un recurso judicial también en dicho supuesto y en el de la denegación del estatuto.
Por otra parte, el ECRE se opone de manera tajante a que el sistema unificado de asilo implique el traslado forzado del solicitante y a que se contemple un siste- ma de tramitación único en la UE a través de oficinas descentralizadas, ya que implicaría profundas reformas jurídicas y financieras principalmente.
En cuanto a la directiva de normas mínimas de acogida, señala que, al igual que la anterior, es muy amplia y de redacción muy ambigua. Como en el caso de las otras, ésta también debe ser revisada en profundidad para garantizar el derecho a la asistencia jurídica, concretar y mejorar el tratamiento que reciben las personas con necesidades específicas, eliminar la discrecionalidad para la retirada a un soli- citante de asilo de las condiciones de acogida, garantizar la cobertura de las nece- sidades sociales básicas y la libertad de movimiento dentro del Estado de acogida.
El ECRE subraya que el proceso de integración del solicitante de asilo ha de empezar desde el primer día de la llegada al país de acogida y los Estados tienen que asumirlo así para renunciar a la visión de que esto puede suponer un factor de atracción de personas que no necesitan protección internacional y cuya devolución sería complicada. En ese marco, debe promoverse su autonomía personal para reducir la exclusión social y promover su integración. El trabajo es un elemento de integración fundamental para lograrlo, por lo que deben eliminarse las restriccio- nes innecesarias que limitan el acceso al mercado laboral. Del mismo modo, la posibilidad de obtener una vivienda en alquiler es esencial para ella. Las condicio- nes de acogida deben ser dignas y garantizar, en definitiva, su derecho a la libertad y la seguridad.
La detención puede tener graves consecuencias médicas y psicológicas, espe- cialmente para las víctimas de tortura. De producirse, ha de garantizarse al solici- tante la información en un idioma que entienda, así como la asistencia jurídica, el acceso a las ONG especializadas y la información a ACNUR, la posibilidad de pre- sentar un recurso judicial ante una instancia superior, la realización de frecuentes revisiones judiciales de las detenciones, el control externo e independiente de las condiciones de los centros de detención y la creación de una institución cuyo cometido sea el control de las normativas estatales sobre las detenciones. Además,
el Reglamento Dublín II es un impedimento para la eficacia de las medidas de inte- gración y genera un sufrimiento innecesario al solicitante, especialmente a los grupos vulnerables (menores, mujeres, supervivientes de tortura, víctimas de trata), y por ello es necesaria su revisión global.
Respecto a la directiva que establece normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, el punto más conflictivo es la diferencia entre la concesión del estatuto y la protección complementaria. Ahí el ECRE está de acuerdo con el Libro Verdeen el estudio de un procedimiento único, pero no con las repercusiones que se derivan de la concesión de la protección complementaria. A las personas que obtengan este tipo de protección se les debe garantizar la no devolución, el reconocimiento del derecho a la extensión familiar y la igualdad de derechos, sin embargo, en la propuesta del Libro Verde, la protección complementa- ria queda devaluada respecto a los derechos que otorga el estatuto de refugiado.
El ECRE apoya la existencia de dos tipos de protección, pero propugna que ambas categorías disfruten de idénticas garantías y derechos. Igualmente, cree necesario el reconocimiento de los estatutos entre los distintos Estados y que se garantice la libertad de residencia. Asimismo, la directiva tendría que incluir a todas las personas que tengan reconocido el derecho de no devolución en virtud del Derecho Internacional.
Junto con las previsiones contenidas en las directivas, existen numerosas mate- rias transversales que afectan de modo determinante a los solicitantes de asilo y los refugiados y por lo tanto deben ser abordadas en el establecimiento de un procedi- miento unificado de asilo. Este debe tener unos mecanismos independientes para evaluar su calidad y ACNUR debe desempeñar un papel esencial en la supervisión.
Entre los aspectos transversales, destaca la necesidad de modificar las direc- tivas para aclarar que todos los Estados deben tener medidas específicas de aten- ción a los grupos vulnerables. Se tienen que adecuar los procedimientos, agilizar los trámites, garantizar la asistencia jurídica especializada, preservar la unidad familiar durante el proceso de acogida (con una interpretación amplia del concep- to de “vida en familia”) y revisar el criterio de la “dependencia” del familiar. Así, los beneficiarios de la protección complementaria deben disfrutar del derecho a la extensión familiar en los mismos términos que los refugiados y en el caso de los menores debe primar siempre su “interés superior”.
En materia de salud mental, las víctimas de tortura o de trata de seres huma- nos han de recibir un especial cuidado en el procedimiento de asilo y el personal médico psiquiátrico que les atienda ha de ser especializado.
Con la finalidad de mejorar el proceso de integración, el ECRE recomienda el reconocimiento en plazos realistas de las cualificaciones profesionales y las titula- ciones académicas, el fomento de la formación profesional de estas personas, la promoción de la participación en la vida política y el reconocimiento de los dere- chos políticos, la reforma y simplificación del proceso de naturalización y doble nacionalidad. Los Estados deberían estar obligados a elaborar planes estratégicos de integración que prevean el aprendizaje de los idiomas autóctonos, limiten la obligatoriedad de permanecer en el centro de acogida para poder acceder a la vivienda libremente y contemplen medidas para desterrar la discriminación y el racismo en todos los ámbitos10
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Durante el proceso de construcción del sistema unificado de asilo, la UE se plantea un conjunto de medidas de acompañamiento y de estructuras, como una Oficina Europea de Apoyo al Asilo, que deben tener un carácter democrático, transparente, sujeto a supervisión por el Parlamento Europeo y contar con el apoyo de ACNUR y de la sociedad civil. Igualmente, es necesario definir directrices que garanticen la coherencia, la equidad y la transparencia en los procedimientos y especialmente en supuestos especiales como el género.
En esta línea, el ECRE ha presentado medidas para que los Estados miembro puedan cooperar para reducir las diferencias en los índices de reconocimiento de la protección. Es fundamental la formación del personal, la existencia de directri- ces comunes en la investigación de los casos y también de equipos de apoyo forma- dos por expertos. Asimismo, es necesaria la creación de un portal común de infor- mación y un centro de documentación independiente, ambos accesibles al público para garantizar la transparencia, evitar la duplicación de esfuerzos y lograr la mejo- ra de la calidad y la uniformidad del procedimiento.
Además, el ECRE respalda la iniciativa de ACNUR de crear grupos de expertos para asesorar sobre asuntos internacionales y desarrollar un enfoque común a tra- vés de directrices de armonización. Estos expertos podrían colaborar con EURA- SIL, grupo de trabajo sobre asilo integrado por personal externo y miembros de las Estados que trabajan para la creación de un espacio de libertad seguridad y justicia. Y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo tendría que coordinar la puesta en marcha y el seguimiento de los proyectos de cooperación, la coordinación de los equipos de expertos y de las redes, la participación en los programas de reasentamiento de ACNUR, la definición de normas mínimas de formación para los funcionarios… En cuanto a la corresponsabilidad en la solidaridad con los refugiados, el ECRE critica la apuesta de la UE de trasladar a terceros países una parte importan- te de sus responsabilidades en la atención a las personas necesitadas de protección internacional. Cada día es más evidente que la voluntad de compartir la atención
a los refugiados se materializa principalmente en el interés por patrullar la fronte- ra sur europea, con la creación del FRONTEX.
Por el contrario, el ECRE considera que la legislación debe ayudar a propor- cionar un entorno seguro para los refugiados y facilitar la integración de los solici- tantes y, para ello, es necesaria una revisión total del sistema al objeto de adoptar medidas que promuevan el reparto equitativo de las responsabilidades en la aten- ción a los refugiados. La distribución financiera debe realizarse en función de los costes reales invertidos por los Estados en todo el procedimiento y también tiene que proveerse la dotación presupuestaria necesaria para cubrir programas concre- tos de ayuda ante posibles crisis humanitarias, dotar de recursos a los fondos para el retorno y la integración.
En este sentido, el Reglamento Dublín II es un mecanismo de distribución de la responsabilidad y no un procedimiento de distribución equitativa, al contrario, ha acentuado las diferencias. Además, es necesario conocer sus costes reales, ya que los Estados no pueden permitirse el lujo de emplear grandes cantidades de dinero público para lograr un resultado ineficiente y opuesto a la integración. En esta línea, el Parlamento Europeo solicitó a la Comisión una revisión del Reglamento de Dublín y la introducción de mecanismos para compartir las res- ponsabilidades de modo justo.
El ECRE presentó enmiendas al Reglamento de Dublín en las que pidió garan- tizar el acceso a un procedimiento justo y el efecto suspensivo de la apelación con- tra la denegación del estatuto o la inadmisión a trámite, evitar la detención del soli- citante de asilo durante la aplicación de esta norma y no realizar traslados forzosos a un Estado que no ofrezca protección. Mientras el Reglamento de Dublín no sea modificado, es necesario prestar ayuda a los Estados que sufren más presión por su ubicación geográfica.
Asimismo, apoya la libertad de circulación, pero, mientras no se regule, con- sidera que la UE tiene que fomentar medidas como los intercambios intracomuni- tarios cuando un Estado ha visto superada su capacidad real de “absorción”. Una garantía básica del traslado es que debe regirse por la doble voluntariedad de la persona y del Estado de recepción. Esta redistribución no entraría en las cuotas de reasentamiento y por esta razón apoya el concepto de reasignación, una opción que tendría que utilizarse antes de la determinación de la condición de refugiado ya que influiría en su integración.
El ECRE también defiende que el Fondo Europeo para los Refugiados (FER) debe ampliarse para cubrir las necesidades y costes reales del procedimiento de asilo11
. Igualmente, en la distribución económica tendría que ayudarse a los Estados que tengan un sistema de asilo más precario de cara a la armonización.
En la previsión de la tercera fase del FER (2008-2013), el criterio continúa siendo favorecer a los Estados con un sistema estable y no tiene debidamente en cuenta la capacidad de absorción del Estado. Para ser un sistema eficaz, tiene que conceder más fondos a los Estados con el sistema de asilo menos desarrollado y facilitar medios para la evaluación del cumplimiento y responsabilidad del Estado. El FER debería ser también transferido a asociaciones transnacionales y no sólo a los Estados.
Por último, en su análisis del Libro Verde, el ECRE subraya que los Estados miembro deben compartir la responsabilidad de acoger y amparar a las personas