Dos de las políticas que se impulsaron en el estado de Aguascalientes fueron clave para evitar el desarrollo de los asentamientos irregulares: por un lado, la creación de reservas territoriales, por medio de la expropiación de tierras realizada por el Instituto de Vivienda del Estado de Aguasca- lientes (IVEA) y, por otro, oferta masiva y diversificada de suelo servido y vivienda (pies de casa, etc.) dirigida en especial a la población de escasos recursos. Los proyectos se desarrollaron sobre las reservas territoriales bajo la gestión del mismo IVEA.
El gobierno de Aguascalientes conformó las reservas territoriales a través de la expropiación de tierras a los ejidos cercanos a la ciudad. El financiamiento inicial provino de un programa federal de constitución de reservas territoriales. Su éxito se debió a que a lo largo de casi dos décadas, el gobierno estatal desarrolló una gran capacidad negociadora y de gestión con los ejidatarios, y con los gobiernos municipal y federal. A diferencia de lo que sucedía en el resto del país, les pagó a los ejidatarios un precio más alto que el fijado por los avalúos federales, más cercano al comercial, les facilitó los trámites para llevar a cabo la indemnización y les pagó en tiempos relativamente cortos. Esto evitó la oposición de los ejidatarios a las expropiaciones de tierras por parte del sector público, que suele ser la norma en el país (Cymet 1991).
Además de las condiciones locales, también las federales cumplieron un papel importante para que Aguascalientes pudiera constituir reservas. A partir de la década de los ochenta la federación
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consideró a Aguascalientes como un “polo de desarrollo” para la desconcentración poblacional del país, con el Proyecto Estratégico de Ciudades Medias 1984-1988 (Bassols y Delgadillo 1987, p.23) y posteriormente con el programa Cien Ciudades. Ambos programas canalizaron los recur- sos económicos y administrativos necesarios para poder llevar a cabo las expropiaciones y los dis- tintos programas de suelo y vivienda en la entidad. Un ejemplo de éstos es el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO). Aguascalientes fue uno de los estados, y la capital de Aguascalientes una de las ciudades, en donde FONHAPO intervino de manera exitosa entre 1982 y 1992. Y esto fue posible debido a que contaba con reservas territoriales para los programas (Connolly 2004).
Evaluación de su uso
Las políticas públicas centrales de creación de reservas territoriales, urbanizar y gestionar formal- mente suelo habilitado, y la construcción de una amplia gama de acciones de viviendas, fueron complementadas con otras como: la de ofrecer créditos para materiales de construcción, asesoría técnica, no hacer de la regularización un programa central para “resolver” la irregularidad, la in- troducción lenta de todos servicios, excepto de los esenciales en los asentamientos irregulares, y la sanción a los urbanizadores ilegales, sin sancionar a los compradores. Este conjunto de medidas hizo del caso exitoso de Aguascalientes un ejemplo emblemático de cómo se puede ofrecer suelo y vivienda formal a la población de escasos recursos y evitar la proliferación de asentamientos irregulares.
A partir de 1999, con el cambio de gobierno del Partido Revolucionario Institucional al Partido de Acción Nacional, por primera vez a nivel de gobierno estatal (y federal) y, por segunda, en el municipio de Aguascalientes, se incrementó rápidamente el número de asentamientos irregu- lares. Con el cambio del partido político en el poder, a nivel federal y estatal, se rompió con la continuidad de las políticas que habían sido exitosas en Aguascalientes. Según algunos funciona- rios públicos el número de asentamientos irregulares se llegó a duplicar en sólo un año y medio. Además, durante 2000-2010, ya no hubo partidas federales destinadas para la conformación de reservas de suelo en el país. En su lugar, la política federal entre 2000 y 2012 se enfocó en utilizar la construcción de vivienda como detonador económico (PND 2001-2012) y en la financiación de la política de vivienda (facilitando a los desarrolladores la colocación de créditos otorgados por los organismos de vivienda).1
En Aguascalientes, desde 1999 se optó, como en el resto del país, por hacer de la regularización de la tenencia de la tierra de los asentamientos irregulares a través de la CORETT, una política central para “resolver el problema de la irregularidad” y se dejó atrás la constitución de reservas territoriales y la dotación de suelo barato o la gestión de diferentes tipos de vivienda para la pobla- ción de escasos recursos. Aguascalientes, entonces, dejó de anticiparse al crecimiento irregular. Al mismo tiempo, la política federal dejó atrás el ordenamiento territorial, que funcionaba al menos en algunas ciudades como Aguascalientes, y la expansión urbana con escasa planeación, pasó a manos de los fraccionadores privados.
Ya se mencionó la importancia de la continuidad en las políticas del gobierno de Aguascalientes durante varias décadas; también es importante mencionar que en Aguascalientes la población pobre estaba dispuesta a aceptar la oferta de vivienda por canales formales aun cuando las condi- ciones en desarrollos informales podrían haber sido mejores. Pero desde finales de 1991 y 1992
ya se venía gestando un problema serio para la adquisición de reservas territoriales y una situa- ción propicia para el desarrollo de asentamientos irregulares. Se hicieron cambios al artículo 27 constitucional, y a la Ley Agraria, que permitieron la desincorporación de las tierras ejidales y su consecuente privatización sin precedentes.
Por otro lado, en Aguascalientes a partir de 2000, se rompió con la consistencia en las políticas públicas, y el sector público dejó de ser oferente de suelo habilitado, y vivienda, baratos. El go- bierno del Partido Acción Nacional (PAN) en el municipio de Aguascalientes planteó que no se extendería la mancha urbana de la capital del estado hasta que no se saturaran los lotes baldíos que existían a su interior. Esta es una política positiva, pues se utiliza la infraestructura y equi- pamiento existente; sin embargo, provocó serios problemas para el programa estatal de vivienda del IVEA. La oferta del IVEA se basaba en la habilitación de suelo en las reservas territoriales constituidas cada seis años al inicio de cada gobierno estatal, las cuales se encontraban en la peri- feria contigua a la ciudad. Por ello, la sustitución de la constitución de reservas territoriales por la instrumentación de una política de saturación urbana, donde no había reservas y era caro obte- nerlas, tuvo el resultado de frenar la oferta de suelo y vivienda accesible a la población de escasos recursos, dentro y fuera de la ciudad. Otro cambio que introdujeron los nuevos funcionarios sin experiencia que llegaron al poder con el PAN, es que descontinuaron las políticas de regulari- zación paulatina de los asentamientos irregulares. Así que otra política que implementaron fue, precisamente la regularización de los pocos asentamientos irregulares que había en las ciudades del estado, especialmente en la capital. El resultado fue que, al igual que en el resto del país, los programas de regularización de la tenencia de la tierra detonaron el mercado informal.
En suma, la política exitosa de Aguascalientes recibió el apoyo del gobierno y el reconocimiento de académicos y de funcionarios, hasta que se perdió continuidad, con cambió del partido polí- tico en el poder, y con transformaciones en la normatividad, en las políticas de vivienda y en las condiciones del mercado formal de tierras.