Al final de la década de 1980 comenzaron a aparecer las primeras iniciativas municipales de re- glamentación del Suelo Creado, el cual fue interpretado en diferentes versiones. Se observa una gran diversidad de interpretaciones de las ideas desarrolladas en la década de 1970, e incluso de objetivos para su realización. Una evaluación comparativa de experiencias municipales de imple- mentación (Furtado et al. 2007) muestra como característica notable la ausencia de patrones o modelos, con amplia variedad en la definición de CA básicos, de límites máximos de aprovecha- miento y de fórmulas de cálculo de las contraprestaciones.
En este escenario, la inclusión de la OODC en el Estatuto de la Ciudad en 2001 buscó ofrecer una base para homogenizar las prácticas ya desarrolladas. Las bases del instrumento definidas por el Estatuto tuvieron como principal mérito debilitar reacciones negativas a la implementación de la OODC por los municipios.
Durante el trascurso de la primera década de este siglo, las iniciativas de utilización del instru- mento, tanto bajo la denominación de Suelo Creado como de OODC, comenzaron a dise- minarse de forma más amplia. Como elementos de contexto que sirvieron para incentivar la propagación del instrumento, encontramos, además de las bases del Estatuto de la Ciudad, la diseminación de resultados en algunos casos -sobre todo en lo que tiene que ver con la generación de recursos extra-presupuestarios para hacer frente a los desafíos de la urbanización acelerada-, el apoyo a la revisión de los planes directores municipales y, la adopción de principios como la ges- tión social de la valorización de la tierra por parte del Ministerio de las Ciudades, creado en 2003.
La experiencia de São Paulo: un caso de aplicación de la OODC
en perspectiva
La OODC fue instituida en São Paulo a través del Plan Director Estratégico de 2002, en el que se definieron las bases para su implementación. Estas bases fueron reglamentadas por una ley poste- rior, aprobada en 2004, que indicó también límites al potencial constructivo adicional disponible para cada área de la ciudad, los llamados stocks constructivos.
Para comprender el proceso de implementación de la OODC en la cultura urbanística de la ciu- dad, es preciso considerar la experiencia de dos instrumentos anteriores, utilizados en las décadas de 1980 y 1990: la operación interligada (inter-vinculada) y la operación urbana. Vale anotar que, a diferencia de otras ciudades, el concepto de Suelo Creado, en São Paulo, no llevó al desarrollo inmediato de un instrumento con las características de la OODC. Sin embargo, la innovación de esos dos instrumentos, derivados de una idea común, puede explicar porque la ciudad, que siempre estuvo en la vanguardia de la discusión de instrumentos urbanísticos innovadores, haya
introducido la OODC en su caja de instrumentos de forma relativamente tardía.
La operación interligada fue desarrollada por técnicos que participaron de las primeras discusio- nes sobre Suelo Creado, los cuales vieron allí una oportunidad para la aplicación parcial de tales conceptos y, así, idealizaron un instrumento que permitía cambiar la posibilidad de construir más allá de los límites legales vigentes por una contraprestación en unidades de vivienda social. Las operaciones interligadas estuvieron vigentes entre 1986 y 1998, cuando fueron suspendidas por una acción judicial y, en seguida, declaradas inconstitucionales por constituir alteraciones puntuales a la ley de zonificación (por la vía de actos discrecionales del nivel ejecutivo, sin pasar por el legislativo).
Otro instrumento también utilizado con anterioridad a la OODC en São Paulo fueron las lla- madas operaciones urbanas. Esta figura tampoco recuperaba integralmente el concepto de Suelo Creado, pero asumió la venta de potencial constructivo adicional en segmentos predefinidos de la ciudad como medio para financiar intervenciones en esas mismas áreas. Vigentes desde el inicio de la década de 1990, las operaciones urbanas ayudaron a interiorizar en los desarrolla- dores inmobiliarios de la ciudad la cultura de pago de contraprestaciones a cambio de potencial constructivo.
De esta forma, cuando la OODC fue introducida en el proyecto de ley del Plan Director Estra- tégico de São Paulo de 2002, no se cuestionó la validez del instrumento -incluso porque en aquel momento, su legitimidad estaba garantizada por la reciente regulación nacional-. Las controver- sias se concentraban en la definición del coeficiente de aprovechamiento básico. A diferencia de la propuesta original que proponía un CA básico único e unitario para toda la ciudad, fue aprobada una propuesta de CA básico con valores variados, en función de la zonificación preexistente. Con prácticamente diez años de implementación, la OODC en São Paulo presenta resultados expresivos. Los informes sobre consumo de stocks de potencial constructivo adicional publicados en enero de 2013 revelan que la cantidad consumida hasta ese momento corresponde a la mitad del stock total disponible. Cerca de un año antes, en diciembre de 2011, el stock consumido ya correspondía a cerca de un tercio del total disponible. Tal consumo generó una contraprestación que superó los mil millones de reales (cerca de 500 millones de dólares americanos).
Esos números, que pueden parecer impresionantes a primera vista, son relativizados cuan- do se comparan con el volumen total de proyectos urbanísticos que obtuvieron licencia en la ciudad en el mismo periodo. En realidad, un estudio del municipio muestra que el área adicional objeto de licencia por medio de la OODC no llegó a 10% del área total de cons- trucción aprobada en la ciudad durante el mismo periodo (São Paulo, Cidade 2012).
Evaluación de la OODC
La importancia de la OODC para la política urbana no deriva tan solo de una lectura conceptual del instrumento, sino que gana contenido a partir de sus experiencias de implementación. El caso de São Paulo muestra que, a pesar de algunas advertencias a la reglamentación del ins- trumento, la implementación de la OODC es simple, habiendo sido fácilmente incorporada al proceso de licenciamiento de edificaciones. Otro aspecto positivo es el volumen de recursos
Instrumentos Notables de Políticas de Suelo en América Latina
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que la OODC puede movilizar, inclusive si los mismos son relativizados. En São Paulo, aún encontrándose por debajo de su potencial, el instrumento generó un ingreso adicional anual equivalente a 5% del IPTU (Impuesto predial territorial unificado), en promedio, constituyendo recursos extraordinarios libres para inversión, los cuales sin la OODC serían incorporados de forma privada por los propietarios de terrenos y no por la colectividad.
Un resultado importante es que, al contrario del sentido común, la práctica viene mostrando que la OODC no es un motor de valorización, es decir, no aumenta el precio final de los inmuebles. Por ejemplo, la OODC aún no fue implementada en Rio de Janeiro, ciudad que registra el mayor índice de valorización en los últimos cinco años, alrededor de 200%, mucho más que São Paulo que ya acumula una década de aplicación del instrumento.
Una cuestión que surge frecuentemente tiene que ver con la promoción de la densificación por medio de la OODC. Es importante resaltar que la densificación es definida por los límites máxi- mos establecidos en los parámetros urbanísticos, ya incorporados en las leyes ordinarias de zoni- ficación, uso y ocupación del suelo. Así, no es la introducción de la OODC lo que aumenta la densificación o verticalización, sino la revisión tendenciosa hacia arriba en la zonificación, de los límites máximos de aprovechamiento de los terrenos urbanos.
Incluso así, existen algunas controversias en la reglamentación e implementación de la OODC. El punto más importante es la reglamentación del CA básico, pues en muchos casos, los coefi- cientes preexistentes en la zonificación son asumidos directamente como básicos, demostrando total desconocimiento sobre la función del CA básico en el ordenamiento urbanístico. La regla- mentación del CA básico único e unitario -que daría mayor justicia social, eficacia en la aplica- ción del instrumento y simplificación en el cálculo de la contraprestación-, es aún una excepción a la regla en las implementaciones municipales.
El uso de factores en la fórmula de cálculo para disminuir o incrementar la contraprestación, con el objetivo de incentivar o inhibir el desarrollo de determinados usos en ciertas localizaciones, no se mostró efectivo en São Paulo, siendo contrario a lo esperado por los técnicos que diseñaron el instrumento, pero evidenció en la práctica lo que ya había sido indicado por la teoría (Furtado et al. 2012).
Otra cuestión que requiere ser entendida se refiere a que la OODC, cuando es aplicada de forma correcta, no inhibe la actividad inmobiliaria, puesto que las contraprestaciones establecidas por el instrumento no inciden sobre el desarrollador sino sobre los propietarios de terreno, los cua- les –de no existir el instrumento- se apropiarían integralmente de la valorización derivada de la autorización de un aprovechamiento superior al básico.
Así, se reafirma el objetivo general de la OODC: neutralizar los efectos de la valorización diferen- cial derivada de la atribución de diferentes aprovechamientos a los terrenos urbanos. El objetivo más directamente identificado por los gestores urbanos –de obtener recursos para financiar in- versiones en áreas carentes de la ciudad- es, por lo tanto, un objetivo subsidiario de la aplicación del instrumento.