Instrumentos Notables de Políticas de Suelo en América Latina 37
Instrumentos Notables de Políticas de Suelo en América Latina
Néia Uzon
Av. Carlos Gomes (3ª Perimetral), Porto Alegre, Brasil | Fotografia por João Fiorin / Prefeitura Municipal de Porto Alegre 2006
Introducción
La ciudad de Porto Alegre es la capital del estado de Rio Grande do Sul, situado en el extremo sur de Brasil. La ciudad de 496 km² tiene una población de aproximadamente 1.410.000 habitantes. Es el centro económico, financiero, político, cultural y administrativo de 31 ciudades satélites que componen su región metropolitana y tiene la peculiaridad de tener una fuerte influencia cultural de las ciudades de la América española. La ciudad fue conocida internacionalmente por
sus experiencias de democracia participativa, de las cuales la más conocida es el presupuesto par- ticipativo, y por haber sido sede del Foro Social Mundial.
A partir de la promulgación y entrada en vigor de la constitución brasileña de 1988, el gobierno municipal desarrolló legislación propia, alcanzando varios aspectos de la planeación urbana y de la tributación. Con instrumentos innovadores, constituyó una verdadera “política de responsabi- lidad social” y, en aquello que es posible en escala municipal, creo una política de “redistribución de la plusvalía urbana”. Fueron aprobadas leyes municipales que establecieron alícuotas de Im- puesto predial territorial urbano (IPTU) progresivas sobre el valor de que “quien más tiene más paga”- y también alícuotas progresivas en el tiempo sobre vacíos urbanos. Fue también aprobada la ley de suelo creado (Concesión onerosa del derecho de construir), la ley de concesión del dere- cho real de uso -en beneficio de habitantes irregulares que ocupaban áreas públicas municipales hace décadas-, fueron instituidas las áreas especiales de interés social y de interés cultural, etc. La administración pública negoció con dueños de grandes proyectos inmobiliarios y comerciales que pretendían instalarse en la ciudad, buscando compensaciones para mitigar los impactos genera- dos. Se trató de una política de redistribución de plusvalías con el objetivo de desconcentrarla de las manos de los grandes inversionistas y propietarios de tierras.
La experiencia aquí relatada es la de adquisiciones de inmuebles para la ejecución de la 3ª Avenida Perimetral de Porto Alegre, utilizando en gran escala el instrumento de la Transferencia del Dere- cho de Construir. La operación consiste en pagar la expropiación de un lote, o parte del mismo, tan solo con el “permiso de llevar su potencial constructivo para otro terreno”. Con la operación, la municipalidad disminuyó sensiblemente el desembolso financiero. El total de adquisiciones sin desembolsar moneda corriente alcanzó casi veinte y seis (26) millones de reales en valor histórico, que actualizados a noviembre de 20121, se aproxima a 52.150.000 reales o cerca de 22,8 millones
de dólares. A su vez, los propietarios afectados recibieron recursos que alcanzaron valores supe- riores a los de sus terrenos.
La ejecución de la 3ª Vía Perimetral involucró aproximadamente seis mil propietarios y, para reducir el impacto de la intervención, fue creada una estructura administrativa propia, ca- paz de reducir los tiempos para hacer efectivos los contratos de compra-venta y de propor- cionar atención diferenciada al público objeto, basado en técnicas de negociación. Después de un periodo en que la estrategia fue dejada de lado como forma de adquisición de in- muebles por los gobiernos que siguieron; luego, ésta vuelve a la escena en función de las ne- cesidades de expropiación en masa para las llamadas obras de la Copa del Mundo de 2014.
Contexto
Durante la década de 1970 (Decreto municipal 5162 de 1975) se permitió a los propietarios que tuvieran una pequeña parte de su inmueble afectada por destino público, utilizaran el po- tencial constructivo de esa porción del terreno no edificable en el segmento restante del propio inmueble, y transfirieran la parcela de terreno afectada al dominio del municipio de Porto Alegre. Nacía así, en Porto Alegre, la primera forma de adquisición de áreas a través de la transferencia de derechos de construcción. Posteriormente, los planes directores de desarrollo urbano (ley 43 de 1979 y ley 434 de 1999) aumentaron el alcance de utilización del instrumento. La transferencia del derecho de construir permitió la adquisición de aproximadamente 650 inmuebles en diver- sos puntos de la ciudad, lo que representó aproximadamente 175 500 m² de terreno adquiridos
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desde 1975 hasta el año de 1997.
Durante la década de 1990, se obtuvo un financiamiento internacional para la implementación de una importante obra vial, prevista desde el primer plan director - la 3ª Avenida Perimetral-. Después de una larga negociación con agentes financieros, que incluyó la aprobación del finan- ciamiento de 153 millones de dólares por el gobierno federal, y el desarrollo de los proyectos, presupuestos y estudios de viabilidad financiera de la obra, la administración municipal se en- contró con la necesidad de ejecutar 12,3 kilómetros de vías con un diminuto presupuesto para expropiaciones. Tales expropiaciones, avaluadas en la época en más de 20 millones de dólares (aproximadamente 120,5 millones de reales actualizados), eran exigidas por el organismo finan- ciador - el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - como contraparte para el financiamiento. Por primera vez, era el municipio el que procuraba efectuar el canje masivo de inmuebles por po- tencial constructivo, como forma de reducir el impacto del desembolso sobre los cofres públicos. La transferencia del derecho de construir (TDC) requiere ser negociada con los propietarios, ya que la constitución federal prevé la previa y justa indemnización en moneda corriente como forma de pago en la expropiación urbana. Siendo así, en enero de 1998, el gobierno municipal creó una estructura administrativa para recibir propietarios afectados, aclarar sus dudas respec- to del instrumento (que aún no era de dominio general), demostrar sus ventajas y ejecutar los procedimientos jurídicos para la adquisición amigable por este medio prioritariamente. Sin la pretensión de sustituir las estructuras existentes, fue creada una oficina de adquisiciones para la 3ª Av. Perimetral, con las funciones de desarrollar un catastro de los inmuebles afectados, un sistema informatizado de gerenciamiento de las adquisiciones, negociar la adquisición amigable de las áreas necesarias, elaborar los contratos de compra-venta, efectuar las expropiaciones judiciales -en los casos en que fuera inevitable- y promover las eventuales desocupaciones de áreas para permitir el avance de las obras dentro de los plazos pactados con el BID. Los demás órganos municipales dieron soporte al proyecto, aunque no integraron la nueva estructura.
La 3ª Av. Perimetral cortó la ciudad de norte a sur, recorriendo veinte (20) barrios. Fue, sin duda, la mayor obra vial de la ciudad, construida sin interrupciones, en un plazo tan corto; impactó a poblaciones de poder adquisitivo variado, desde las zonas más pudientes de la ciudad hasta regiones de ocupaciones irregulares, por moradores de bajos ingresos. La oficina actuó sobre las operaciones de TDC y fue responsable por todas las adquisiciones de áreas necesarias para la ejecución de la vía, valiéndose de expropiaciones, permutas por otros inmuebles, participación en el reasentamiento de los ocupantes irregulares, etc. Desde la creación de la oficina, en 1998, se adquirieron 131 569,59 m².
1) Reducir el impacto financiero sobre el presupuesto del municipio. El potencial constructivo de los inmuebles de la ciudad es un recurso no presupuestal y su utili- zación en gran escala proporcionó una disminución de aproximadamente 50% del uso de los recursos del presupuesto en expropiaciones, superando la meta inicial que era de resolver hasta 46% de las adquisiciones con este instrumento, en el esce- nario optimista del plan de expropiaciones presentado al BID.
2) Asegurar la finalización jurídica de la adquisición de los inmuebles antes de la reali- zación de la obra, para garantizar que el poder público no se viera obligado a pagar un valor incrementado por los beneficios de la valorización derivada de la propia inversión pública. En esta perspectiva, el objetivo era evitar que esa valorización fuese dada por duplicado a los propietarios, resolviendo la cuestión de la indem- nización amigable (a través de la TDC o del pago en moneda corriente) antes del inicio de las obras.