Causas de la corrupción: mitos y realidades

Vamos a contrastar con la ayuda de evi- dencia empírica –sobre todo comparada– algunos de los mitos existentes en torno a qué factores producen corrupción. La mayoría de estos mitos se hallan muy arraigados en España, tanto en círculos académicos, periodísticos como políticos. Lejos de ser inocuos, estos mitos han sus- tentado políticas anticorrupción que han podido incrementar la corrupción en lu- gar de reducirla.

3.1 El limitado poder explicativo de la historia y la cultura

La cultura y la historia son los primeros fac- tores a los que se recurre para explicar la corrupción. Sin embargo, presentan nu- merosos problemas. En primer lugar, des- de un punto de vista científico son extre- madamente difíciles de falsar: siempre po- demos decir que X es resultado de la cultura de la persona que hizo X. Por ejem- plo, no resulta intelectualmente muy sa- tisfactorio apuntar que la gente hace acti- vidades corruptas simplemente porque es- tán desprovistos de moral (Erlingsson 2008: 600), como se ha argumentado en muchísimas ocasiones, sobre todo en relación con las culturas “inmorales” de la Europa mediterránea (Banfield 1958). La cultura y la historia dificultan la explora- ción de otros factores. En segundo lugar, el efecto de las variables culturales, cuan- do se pueden medir, acaba desaparecien- do si se controla por las variables adecua- das, por lo general variables instituciona- les. En tercer lugar, resulta difícil recurrir a argumentos culturales para explicar di- ferencias dentro de un mismo país. Como hemos señalado, la corrupción parece variar significativamente de unos niveles administrativos a otros en España. Ade- más, dentro de un mismo nivel, puede ha- ber instituciones más proclives a la corrup- ción que otras1. ¿Es esa diferencia debi- da a cambios en la cultura? Cuando un empleado público o un ciudadano se mue- ve de una institución a otra, ¿cambia su cul-

1 Por ejemplo, el Informe Global 2008 sobre Corrupción en España, de Transparencia Internacional, muestra las notables diferencias en las percepciones que los españoles tienen sobre la corrupción en varias instituciones (Villoria 2008: 8).

tura automáticamente? Un problema aña- dido de las explicaciones culturales es el de que, con frecuencia, sus correlaciones entre una determinada característica cul- tural y el nivel de corrupción tienden a ocultar una causalidad inversa.

En ese sentido, uno de los factores cul- turales más señalados como responsa- ble del nivel de corrupción de un país es el nivel de confianza social o el capital social (Putnam 1993). Aquellos países en los que, por un lado, existe un bajo nivel de confianza generalizada (es de- cir, confianza en aquellas personas que no conocemos) y, por otro, hay elevados nive- les de confianza entre los miembros del mismo grupo social o étnico, tenderán a ser más corruptos.

Si observamos el Gráfico 1 que corre- laciona el nivel de corrupción de un país (medido con el CPI de Transparencia In- ternacional) y el nivel medio de confian- za interpersonal o generalizada (es decir,

confianza en los desconocidos), podemos ver una intensa relación positiva entre ambas variables.

Sin embargo, como recientes des- arrollos teóricos y empíricos sugieren, la causación puede ser la opuesta a la predicha tradicionalmente (Rothstein y Stolle 2008). Es la existencia de un go- bierno imparcial y no corrupto lo que fa- vorece la creación de confianza gene- ralizada y no a la inversa. Los individuos interpretan las actuaciones públicas como señales de cuáles son las reglas de juego mayoritarias en una sociedad. Y unas instituciones públicas libres de corrupción indicarían que es seguro con- fiar en la gente que no conocemos. Como el informe de Transparencia In- ternacional sobre la corrupción en 2007 destaca, la confianza generalizada en Es- paña es relativamente baja en relación con los países de su entorno. Hasta un 65% de los españoles considera que “to-

das las precauciones son pocas a la hora de tratar con la gente”. Esta descon- fianza generalizada debería ser interpre- tada como el resultado de unos niveles relativamente altos de corrupción y no como la causa de la corrupción. En otras palabras, no tenemos corrupción por- que, a diferencia de otras sociedades, tengamos una “mala” cultura y des- confiemos los unos de los otros; sino que tenemos “mala” cultura y descon- fiamos los unos de los otros porque te- nemos corrupción.

3.2 La democracia como panacea La democracia suele mencionarse como un antídoto natural frente a la corrup- ción: si los gobiernos deben pasar el escrutinio de los votantes, acabarán to- mando medidas para reducir la corrup- ción. Se suele citar, por ejemplo, que de los 10 primeros países en la clasifica- ción de de Transparencia Internacio- nal (TI), nueve son democracias. Como mucho, la corrupción puede aumentar durante los años iniciales del régimen democrático, como resultado de la incer- tidumbre política, pero luego, una vez que los mecanismos de responsabilidad de los políticos vayan consolidándose, los regímenes democráticos irán eli- minando la corrupción por la propia na- turaleza de los dispositivos de selección de los gobernantes. Sólo hace falta sen- tarse y esperar a que la democracia ope- re su magia. En otras palabras, deberí- amos esperar que la corrupción en Es- paña fuera reduciéndose generación tras generación, como fruto de la consolida- ción de la democracia.

Sin embargo, la evidencia empírica demuestra que la relación entre demo- cracia y corrupción es contradictoria (Sung 2004). Existen numerosos y crecientes ejemplos de democracias que, lejos de ir consolidando el buen gobierno, parecen es- tar consolidando la corrupción. Contempo- ráneamente sólo hace falta mirar la evo- lución claramente negativa que muchos Es- tados latinoamericanos o de la Europa del Este presentan en los indicadores de Trans- parencia Internacional durante la última década. Históricamente baste recordar que la primera democracia del mundo, EE UU, sufrió una extensiva plaga de casos de corrupción durante la segunda mitad del siglo XIX y principios del XX, casi un si- glo después de que los mecanismos demo- cráticos estuvieran en marcha (Hoogen- bom 1961). El Gráfico 2 correlaciona la ausencia de corrupción y un indicador estándar del nivel de democracia para los 180 países analizados por TI. Cuanto más alto el país está en la escala de 0 a 10 (eje ho- rizontal), mayor es su nivel de democracia. A primera vista podemos ver cómo los Estados democráticos suelen tener menos corrupción que los más autoritarios.

No obstante, si nos fijamos en los Es- tados más democráticos, observamos dife- rencias muy notables entre países con idén- tico nivel de democracia, Italia o Alema- nia frente a Reino Unido o Suecia, por ejemplo. La democracia (contrapuesta a la dictadura) puede explicar que un país no tenga unos niveles de corrupción cala- mitosos. Pero, dentro del contexto de los países avanzados, existen notables diferen- cias en el nivel de corrupción que no parecen obedecer al grado de democracia del país.

Los defensores de la tesis democrática asegurarían que la clave no es tanto el ni- vel de democracia formal (el recogido en el indicador de democracia utilizado en el Gráfico 2) como el nivel de participación de- mocrática ciudadana. Es la calidad demo- crática la que “correlaciona con la ética en el sector público” (Iglesias 2007: 152). Sin em- bargo, cuando miramos uno de los princi- pales indicadores de la calidad o intensidad democrática –la participación electoral– la relación no parece tan obvia. Como mues- tra el Gráfico 3, no se aprecia un patrón significativo entre la participación electo- ral y la ausencia de corrupción, al menos para los países de nuestro entorno europeo.

Los países con escasísima participación elec- toral tienen mala calidad de gobierno, pero, a partir de un porcentaje de participación li- geramente superior al 50%, el nivel de participación electoral no parece afectar al nivel de corrupción de un país.

Como diversos estudios han demos- trado para el caso italiano (Chang, Golden y Hill 2007) o el IDE-2008 para el español, los mecanismos de responsabilidad electo- ral no parecen funcionar eficazmente para frenar la corrupción. En particular, políti- cos envueltos o incluso convictos en ca- sos de corrupción parecen gozar de las mis- mas posibilidades de reelección que los po- líticos no vinculados a escándalos de

2 En particular, en el caso espanol el 70,7% de los 133 alcaldes afectados por sospechas de corrupción mantuvo la alcaldía y sólo el 29,3% la perdió en las elecciones de 2007 (Estefanía 2008). En ausencia de un grupo de control formado por alcaldes de similares características no envueltos en escandalos de corrupción, resulta di- fícil establecer el efecto exacto de las sospechas de corrupción sobre el voto en las elecciones locales. Sin em- bargo, el número de alcaldes que sobreviven a la corrupción es lo suficientemente elevado como para poner en entredicho el funcionamiento del voto como mecanismo correctivo de la corrupción.

corrupción2. Este fallo democrático se debe a un conjunto de factores... En primer lugar, los escándalos de corrupción, usados por los partidos políticos para desacreditar a sus ri- vales, pueden ser percibidos por el electora- do como una dimensión más de la vida política cotidiana. Además, incluso en el su- puesto de que los votantes sean conscientes de la existencia de corrupción, a la hora de votar los ciudadanos tienen más de una cuestión en mente (Dobratz y Whitfield 1992: 178; IDE-2008: 194).

Estos problemas empíricos del mito de- mocrático nos sirven para subrayar un im- portante sesgo en la literatura sobre corrup- ción. Durante muchos años la preocupa- ción básica para entender tanto el buen gobierno como la ausencia de corrupción ha sido centrarse en los inputs del siste- ma político: es decir, en cómo los ciu- dadanos seleccionan a los gobernantes (democracia frente a dictadura; democra- cia representativa frente a participativa o

deliberativa; un sistema electoral fren- te a otro). En los últimos años la crecien- te evidencia empírica sugiere la relevan- cia de unos factores tradicionalmente subvalorados: cómo se deciden e im- plementan los outputs del sistema políti- co (Rothstein y Teorell 2008). Pasamos a continuación a analizar algunas de esas características de los outputs, empezan- do de nuevo por algunos mitos.

3.3 El supuesto efecto negativo de la “huida del Derecho administrativo” y la Nueva Gestión Pública: hay que volver al legalismo de la

Administración Pública Tradicional Un argumento muy popular en la literatu- ra administrativa es asociar la corrup- ción con la implantación de nuevos modos de gestión pública, como la llamada Nue- va Gestión Pública (NGP). Frente a la Ad- ministración Pública Tradicional (APT), basada en el principio de legalidad, los