Atendiendo a diversos criterios, la Administración Pública puede clasificarse en los cuatro rubros siguientes:
a) Activa y contenciosa. La primera se refiere a las actividades de todos los órganos que integran la Administración Pública; la segunda (contenciosa) supone la existencia de tribunales administrativos que resuelven controversias entre el Estado y los particulares por actos que lesionan a éstos.
b) Directa e indirecta. La administración directa es la que se ejerce por los órganos centralizados dependientes del Poder Ejecutivo, mientras que la in- directa es la que se realiza a través de organismos descentralizados y em- presas de participación estatal u otras instituciones.
c) Federal, estatal y municipal. Atendiendo a los distintos niveles de gobierno que operan en México, se identifica la Administración Pública Federal que opera en toda la República. La estatal alude a la administración que se rea- liza en las entidades federativas a través de un gobernador y sus órganos auxiliares. La administración municipal, en la cual existe junto al presidente municipal un órgano político-administrativo con autonomía denominado ayuntamiento, formado por regidores, síndicos, munícipes o ediles (su número es variado y depende de la importancia del municipio), es un cuerpo colegiado de elección popular directa, al cual corresponde administrar las cuestiones estrictamente locales.
d) Centralizada, desconcentrada y descentralizada. La primera alude al régi- men de centralización administrativa, en la cual, en opinión de Gabino Fraga, “... los órganos se agrupan colocándose unos respecto de otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese orden, los vaya li- gando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en los que existen ciertas facultades...”.13
En un resumen esquemático podemos observar lo siguiente:
13 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, op. cit., p. 170.
Administración Pública
Activa y contenciosa Directa e indirecta
Federeal, estatal y municipal
Centralizada, desconcentrada y descen- tralizada
La concentración del poder de decisión consiste en que no todos lo empleados que forman parte de la organización administrativa tienen la facultad de resolver o de realizar actos jurídicos. Así, la centralización administrativa organiza de ma- nera exclusiva al Poder Ejecutivo mediante una serie de estructuras, unas que man- dan, otras que obedecen, siendo las primeras de mayor jerarquía; por ejemplo, el presidente de la República es la autoridad máxima de toda la Administración Pública, el más alto grado de poder administrativo, centralizando en su persona y en los que forman su gabinete (secretarios de Estado) las facultades de decisión, de mando, de vigilancia, etc., a fin de mantener la unidad en la Administración Pública.
Los poderes y atribuciones involucrados en la relación jurídica que se establece en los órganos y dependencias de la Administración Pública centralizada pueden des- cribirse del modo siguiente:
a) De decisión: este poder es amplísimo; puede consistir en dar orientación, de ejecutar un acto volitivo, o bien para resolver en sentido negativo, positivo o incluso de abstención.
b) De nombramiento: el presidente tiene la facultad para designar a sus más cercanos colaboradores, esperando de éstos lealtad y obediencia.
c) De mando: consiste en ordenar a los inferiores la realización de actos ju- rídicos o materiales, ya sea de manera verbal o escrita.
d) De revisión: alude a la facultad que tienen los superiores para revisar el trabajo de los inferiores.
e) De vigilancia: consiste en supervisar el trabajo de los subordinados, para exigir rendición de cuentas en la tramitación de asuntos y observar el trabajo desempeñado por los inferiores.
f) Disciplinario: éste es la consecuencia de los dos anteriores, y si se encuentran faltas o incumplimientos existen sanciones que van desde una llamada de atención verbal (amonestación) hasta el cese del nombramiento del funcio- nario o empleado.
g) Resolución de conflictos de competencia: para resolver dichos conflictos está la Secretaría de Gobernación, ya que dichos conflictos pueden surgir por- que alguna Secretaría se atribuya facultades que no le correspondan o porque ninguna Secretaría se considere competente para actuar en algún ca- so o asunto en particular.
Esquemáticamente observamos que los poderes y atribuciones de la Adminis- tración Pública centralizada son:
Administración Pública centralizada De decisión De nombramiento De mando De revisión De vigilancia Disciplinario
La Administración Pública desconcentrada alude a una modalidad de la admi- nistración centralizada en la cual se adopta una forma jurídico-administrativa, en la que con organismos o dependencias propios el Poder Ejecutivo presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio nacional. Así, el Estado cumple acercando la prestación de servicios al domicilio del ciudadano y a la vez descongestiona la administración central.
La regulación básica a nivel federal de la Administración Pública centralizada se localiza en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Me- xicanos y en la ley reglamentaria del mismo, denominada Ley Orgánica de la Admi- nistración Pública Federal, así como en los reglamentos interiores de las Secretarías de Estado.
Por otro lado, la Administración Pública descentralizada surge con motivo de la transferencia que se realiza a favor de diversos organismos de la autoridad y funciones para atender necesidades sociales o prestar servicios públicos que originalmente corresponden atender a la administración centralizada; en consecuencia, la Ad- ministración Pública descentralizada se integra por organismos públicos, empresas de participación estatal mayoritaria o minoritaria, sociedades nacionales de crédito y fideicomisos públicos. Como ejemplo tenemos al Instituto Mexicano del Seguro Social, Ferrocarriles Nacionales de México y la Universidad Nacional Autónoma de México. Lo anterior lo podemos representar de la manera siguiente:
Administración Pública
descentralizada
Organismos públicos
Empresas de participación estatal, mayoritaria o minoritaria
Sociedades nacionales de crédito Fideicomisos públicos
Como parte de los aspectos característicos de la Administración Pública descen- tralizada encontramos que sus organismos cuentan con una personalidad jurídica y patrimonio propios y gozan de una independencia decisoria y financiera, liberándo- se en cierto modo de la relación jerárquica. No obstante, dichos organismos están sujetos a la supervisión y vigilancia de la Secretaría del ramo que correspon- da o, en su defecto y/o de manera complementaria, de órganos o entidades distintas del Poder Ejecutivo. De este modo, una importante diferencia con los organismos y dependencias que forman parte de la administración centralizada es la inde- pendencia decisoria y financiera.
Cabe señalar que la regulación básica de los organismos que integran la Ad- ministración Pública descentralizada está prevista en la Ley Federal de las Enti- dades Paraestatales y su Reglamento; en agosto de cada año se publica en el Diario
Oficial de la Federación la lista de entidades que integran dicho sector, así como el nombre de la Secretaría de Estado de su adscripción.
Por último, es necesario comentar que en los últimos años ha surgido una nueva clasificación de organismos a los que se denominan públicos autónomos, como el Banco de México, y escapan al criterio de aplicación señalado.
En resumen podemos esquematizar la Administración Pública mexicana del modo siguiente:14 Administración federal central Presidente de la República Secretarios de Estado Procuraduría General de la República Gobernador Secretarios Procurador de justicia Administración estatal central Administración Presidente municipal Regidores y síndicos
En los tres tipos de adiministración procede la creación de: • Órganos descentraliza- dos • Empresas de participa- ción estatal. • Fideicomisos públicos
14 Cfr. Acosta Romero, Miguel, Teoría general del derecho administrativo, 10ª ed., Porrúa, México,
1991, p. 124.
1. ¿Cuál es la definición de derecho administrativo?