Compromisos y frutos de la práctica convencional comunitaria

En materia de Acuerdos de Asociación Pesquera, conocidos actualmente como Acuerdos de colaboración de pesca sostenible, tienen por objeto permitir a los buques de la UE explotar los recursos excedentarios de las ZEE de terceros países a cambio de una contrapartida financiera en forma de derechos de acceso y apoyo financiero sectorial, fomentando la pesca sostenible y dentro de un marco regulado jurídicamente.477 De los 20 AAP existentes en los últimos años, tan solo 12 están vigentes en la actualidad.478 Esos acuerdos tratan de constituir el marco necesario para mejorar el conocimiento científico subyacente a los derechos de pesca concedidos; fomentar la explotación sostenible de los recursos pesqueros; y consolidar la gobernanza en las relaciones pesqueras bilaterales y generar para ambas partes del acuerdo importantes actividades económicas, no solo a través la explotación de los recursos pesqueros, sino también, mediante el desarrollo de actividades afines.479 Por tanto, las repercusiones de los AAP para las economías locales de los países en desarrollo deberían ser importantes.480

Sin embargo, la generalización de los pabellones de conveniencia, la pesca ilegal, la falta de reglas transparentes y los efectos de las subvenciones públicas llevaron a un creciente falseamiento de la competencia y al desarrollo de prácticas que ofrecían menos garantías para mantener una actividad pesquera sostenible.481 Por ello, la UE se había comprometido a aumentar su contribución al desarrollo sostenible en los aspectos medioambiental, económico y social; a mejorar la gobernanza global a nivel político y financiero; a contribuir a erradicar la pobreza conforme a los objetivos del desarrollo sostenible; y a la integración gradual de los ¿Debieran ser considerados los acuerdos de acceso a recursos pesqueros como subsidios prohibidos? algunas reflexiones a la luz de la evolución de la práctica internacional. En, BOU FRANCH, V., JUSTE RUIZ, J. (Dirs.), SÁNCHEZ PATRÓN, J.M. (Coord.). Derecho del mar y sostenibilidad ambiental en el Mediterráneo. Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, pp. 259-274.

477

El apoyo sectorial se destina a fomentar el desarrollo de la pesca sostenible en los países asociados, potenciando su capacidad administrativa y científica al centrarse en la gestión, la supervisión, el control y la vigilancia de la pesca sostenible.

478

En la actualidad solo están vigentes los siguientes AAP con terceros países: Comores; Costa de Marfil; Gabón; Groenlandia; Guinea Bissau; Kiribati; Mauricio; Mozambique; Marruecos; Santo Tomé y Príncipe; Seychelles y Cabo Verde. Sin embargo, no están en vigor: Gambia; Guinea; Guinea Ecuatorial; Madagascar (el protocolo expiró el 31.12.2014); Mauritania (el protocolo expiró el 15.12.2014); Micronesia (no existe protocolo de pesca desde el 25.01.2010); Senegal (no existe protocolo de pesca desde el 01.07.2006); e Islas Salomón (no existe protocolo de pesca desde el 09.10.2012). Datos actualizados a 30.01.2015 en http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/international/agreements/index_es.htm. También pueden verse al respecto, EUROPEAN COMMISSION. EU 2013 Report on Policy Coherence for Development. Brussels, 31.10.2013. SWD (2013) 456 final; y COMISIÓN EUROPEA. La PPC en cifras. Información estadística básica. Edición 2012.

479

La Comisión Europea expresó en 2011 la necesidad de fomentar la conservación de los recursos a largo plazo, la buena gobernanza en las relaciones pesqueras bilaterales y el desarrollo sostenible del sector pesquero en los países asociados, defendiendo la conveniencia en basar los acuerdos internacionales en los mejores datos científicos sobre el esfuerzo pesquero, así como de realizar auditorías científicas en los acuerdos “mixtos” o que afecten a varias especies, de garantizar el respeto de los derechos humanos, impulsar la vigilancia, inspección y capacidad administrativa o científica, y asegurar una gestión saneada y eficaz de los fondos de ayuda al sector. Vid. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las regiones sobre la dimensión exterior de la Política Pesquera Común, Bruselas, 13 de julio de 2011 COM (2011) 424 final.

480

Cabe recordar que la UE celebra dos tipos de Acuerdos de pesca con terceros países. Por una parte, están los Acuerdos de Colaboración, conocidos también por Acuerdos de Asociación Pesquera (actualmente Acuerdos de colaboración de pesca sostenible), mediante el cual se ofrece ayuda financiera y técnica a cambio de derechos de pesca, destinados generalmente a países asociados del Sur. Por otra, figuran los Acuerdos septentrionales, enfocados a la gestión conjunta de recursos compartidos con Noruega, Islandia y las Islas Feroe.

481

Vid. Comunicación de la Comisión. Plan de acción comunitario para erradicar la pesca ilegal, incontrolada y no regulada. COM (2002) 180 final de 28.5.2002.

121 países ACP en la economía mundial.482 Así, en calidad de promotora de la negociación y gestión de los AAP, la UE consideró que debería fomentar la aplicación del Código de Conducta y del Acuerdo de Cumplimiento de 1993 en base al papel potencial de los acuerdos de pesca en la reducción de la pobreza, siempre que se ejecutaran cumpliendo los principios de sostenibilidad. Por tanto, la Comisión creyó que la contribución europea a una política de pesca responsable requería la creación y la aplicación de un marco vinculante para la UE y los países en desarrollo interesados.483

Con el fin de entablar un diálogo político en materia de pesca, era preciso definir los medios necesarios para la entrada en vigor de ese marco vinculante sujeto a mecanismos de control conforme a las políticas e intervenciones comunitarias.Para ello, debería respetarse el principio de “coherencia” consagrado finalmente en el Tratado de Lisboa.484 Así, cada sector político persigue sus propios objetivos a través de los instrumentos disponibles, pero asegurando la coherencia de la acción exterior europea. De este modo, los AAP trataron de ajustarse a este principio de coherencia, debiendo incorporar además los objetivos del desarrollo de la pesca sostenible, incluidos los componentes relativos a la gestión y control de los recursos y de las flotas.485Sin embargo, las actividades de control y vigilancia constituyen un punto débil en la aplicación de los AAP, pudiendo subsanarse mediante actividades de control en colaboración con los países interesados. En este sentido, los AAP pueden aportar el marco jurídico y los instrumentos financieros apropiados para atender los objetivos de gestión de los socios, asegurando la existencia de fondos públicos destinados a apoyar la aplicación de una buena gobernanza por parte del Estado costero, al objeto de aplicar una política pesquera sostenible.

Por otra parte, la flota europea posee una larga experiencia pesquera fuera de las aguas de la UE. En la actualidad, la flota europea obtiene cerca del 40% de sus capturas dentro del marco de los acuerdos firmados con los países asociados y otro 20% procede de sus capturas en alta mar. Se estima que los acuerdos proporcionan empleo directo a cerca de 40.000

482

En cuanto a la contribución al desarrollo sostenible, vid. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, "Hacia una asociación global en favor del desarrollo sostenible", COM (2002) 82 final de 13.2.2002. En lo que respecta a la gobernanza global y a la integración gradual de los países ACP en la economía mundial, vid. Acuerdo de Cotonou, especialmente los artículos 18, 23, 34, 53, 69 y 74 a 78 y la Resolución del Consejo sobre la pesca y la reducción de la pobreza de 8 de noviembre de 2001 (Doc. 13398/01 de 14 de noviembre de 2001).

483

Vid. Comunicación de la Comisión sobre el marco integrado para la celebración de acuerdos de asociación pesqueros con terceros países, op. cit.

484

El compromiso general con coherencia política del desarrollo de la UE se fundó, en cuanto a la base jurídica, en el artículo 178 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en forma más general en el párrafo segundo, del artículo 3, del Tratado de la Unión Europea en cuanto a la coherencia entre todas las políticas de la Unión y sus actividades en el exterior. El Tratado de Lisboa daría una base jurídica sólida para la coherencia política para el desarrollo en dos artículos de especial importancia. En primer lugar, el artículo 21 (2) (d) y (3) del Tratado de la Unión Europea en el capítulo sobre la acción exterior de la Unión, que establece el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza como objetivos de la acción exterior de la Unión. En segundo lugar, el artículo 208 (1) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sería la nueva versión del artículo 178 sobre coherencia con la redacción casi idéntica. Vid. COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. EU 2009 Report on Policy Coherence for Development. Brussels 17.9.2009. SEC (2009) 1137 final.

485

Sin embargo, para ello es necesario tener en cuenta una serie de elementos, tales como: entender la gestión de los recursos como un punto delicado en las relaciones de la UE con los países en desarrollo; la evaluación de los excedentes en aguas de esos países debe ajustarse al principio de propiedad de la política pesquera por parte del Estado ribereño; basarse en dictámenes científicos y técnicos sólidos, conforme al artículo 62 de la CONVEMAR; ser coherente con el objetivo comunitario para evitar la sobreexplotación de las poblaciones de peces, tanto en interés de las poblaciones locales como en beneficio de la sostenibilidad a largo plazo del sector pesquero de esos países. Por tanto, las posibilidades de pesca deberían basarse en los datos científicos disponibles más fiables y estudiar las posibles repercusiones medioambientales de la actividad pesquera con el fin de adoptar las medidas correctoras necesarias. Vid. Comunicación de la Comisión sobre el marco integrado para la celebración de AAP con terceros países, op. cit.

122 trabajadores de la UE y posibilidades de pesca a unas 3.000 embarcaciones.486 Además, estos acuerdos se celebran con países que no tienen interés en pescar en aguas de la UE, pero que pueden beneficiarse del apoyo financiero y técnico para desarrollar su sector pesquero sobre una base sostenible. En Guinea Bissau, el acceso de la flota europea a los recursos del país se vincula al apoyo a su política pesquera para luchar contra las operaciones de pesca ilícita, y reforzar la pesca sostenible dentro de su ZEE por medio de la ayuda de sistemas de control y vigilancia, asesoramiento en materia de investigación científica o apoyando la modernización de la flota local.487 En nuestra opinión, los AAP aportan una contribución no solo al sector pesquero, sino en términos más genéricos, a los objetivos globales de desarrollo.

Las cláusulas de exclusividad que prohíben a los empresarios de la UE firmar acuerdos privados con las autoridades de los terceros países con los que la UE posea un AAP, tratan de garantizar el cumplimiento de una pesca responsable por parte de los buques europeos que faenen en aguas de esos países. Estas cláusulas fueron introducidas en los AAP con la finalidad de permitir faenar en los caladeros de los Estados costeros tan solo a los buques comunitarios que lo hagan dentro de lo estipulado en dicho acuerdo. Estas cláusulas eran desconocidas en la práctica convencional anterior a 2004, pero con la adopción de los AAP se han extendido a la mayoría de convenios.488 En realidad, las cláusulas de exclusividad manifiestan el compromiso de la UE con la práctica de una pesca responsable en aguas de terceros países, al trasladar a los operadores pesqueros el mensaje de que las actividades que cuentan con el respaldo de las instituciones comunitarias son: o bien la pesca con licencia en el marco del acuerdo, o bien la constitución de sociedades mixtas en el país. No obstante, lo que si no parece caber duda, es que para poder avanzar en un modelo de pesca sostenible en los países ACP y, en concreto, en los Estados costeros de África Occidental, se necesita contar con la cooperación internacional para supervisar la pesca que realizan los buques de terceros países en sus ZEE.489

En el pasado los acuerdos de pesca de la UE con países en desarrollo han sido criticados desde distintos ámbitos. Algunas organizaciones no gubernamentales los han descrito como “exportaciones de la sobrepesca”, mientras que, desde una perspectiva financiera se ha acusado a la UE de pagar en exceso por posibilidades de las que la flota europea no se beneficia plenamente.490 La generación actual de AAP pretendía acallar dichas críticas,

486

Vid. Comisión Europea. La política pesquera común-Guía del usuario. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2009, p. 24.

487

Ibíd., p. 25.

488

Vid. TEIJO GARCÍA, C. Una aproximación a la práctica convencional de los acuerdos de asociación pesquera suscritos por la Comunidad Europea. En: PUEYO LOSA, J., URBINA, J. J., La cooperación internacional en la ordenación de los mares y océanos. Iustel, Madrid, 2009, pp. 277-278.

489 _{Cuando se habla de los países en desarrollo como Guinea Bissau, es fundamental dar especial atención a la cooperación al}

desarrollo en el ámbito de la pesca. Sobrino Heredia se ha pronunciado a favor del refuerzo de los mecanismos de gestión pesquera de los países ACP, al señalar que “una situación evidente de falta de medios es la que imposibilita a muchos países ribereños el hacer respetar la legislación en materia de conservación y gestión de los recursos en sus aguas jurisdiccionales (...) ante esta situación, es necesario y posible que los mecanismos comunitarios y unilaterales o bilaterales, pienso aquí en las posibilidades que abre el Acuerdo de Cotonou de 2000, definan y apliquen una asistencia financiera y técnica a estos países en los ámbitos del seguimiento, el control y la vigilancia de las actividades pesqueras”, vid., SOBRINO HEREDIA, J.M. La reforma de la Política Pesquera Común y la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. Noticias de la Unión Europea, 277, 2008, p. 277.

490

En cuanto a las organizaciones no gubernamentales, vid. OCEANA. European Trawlers Are Destroying the Ocean, 2004. Disponible en http://eu.oceana.org/ sites/default/files/reports/european_trawlers_destroying_oceans.pdf; Swedish Society for Nature Conservation. Report. To draw the line, EU fisheries agreements in West Africa, Estocolmo, 2009; Closing the net: Stopping illegal fishing on the high seas. Informe final del Grupo de trabajo ministerial sobre la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada en alta mar, 2006. www.high-seas.org; y GREENPEACE, en varios artículos que aparecen disponibles en: http://www.greenpeace.org/raw/content/espana/reports/metodolog-a-degreenpeace-de-c.pdf; y en http://www.greenpeace.org/espana/es/news/2012/March/-Greenpeace-exige-al-Consejo-medidas-para-acabar-con-el-saqueo- de-los-caladeros-africanos/; http://www.greenpeace.org/espana/es/Blog/saqueo-en-aguas-africanas-est-en-juego-elfut/blog

123 haciendo una aportación positiva a los objetivos de desarrollo de los socios. Sin embargo, la UE ha admitido que los AAP no son perfectos y que se necesitaba instar un debate coherente y abierto sobre sus posibles mejoras, particularmente dentro del contexto de la última reforma de la PPC.491 De cualquier forma, el objetivo principal de la actual política pesquera exterior de la UE está marcado por el impulso del ejercicio sostenible y responsable de la actividad pesquera frente a otros objetivos como el mantener a nivel internacional la presencia de la flota, garantizando que abastezca al mercado comunitario.492 La nueva política pesquera exterior se orienta hacia una mayor cooperación en materia de conocimiento científico, el cumplimiento de normas relativas a la pesca INDNR y afrontar medidas para paliar los problemas de seguridad alimentaria de terceros países.493 Así, los acuerdos de pesca sostenibles mantenidos con estos países necesitan focalizarse sobre la gestión más responsable de los recursos pesqueros a través de una cláusula que garantice que los buques de la UE pesquen únicamente aquellos recursos que el propio país socio no pueda o no desee pescar.494

En otras palabras, ya en la reforma de la PPC de 2002 se indicaba la necesidad de prestar mayor atención al desarrollo de pesquerías sostenibles en los países asociados. Sin embargo, algunos fallos reconocidos como el insuficiente conocimiento científico de determinadas poblaciones o la falta de transparencia de las condiciones de los acuerdos, han dificultado la evaluación del esfuerzo pesquero y, por tanto, la determinación de los excedentes reales que permitan una pesca sostenible. Por ello, la Comisión Europea tuvo que transformar los AAP en acuerdos de colaboración de pesca sostenible, tal como aparecen regulados en los artículos 31 y 32 del nuevo reglamento, más orientados a la conservación de los recursos, a la sostenibilidad ambiental, a la gobernanza y a la eficacia del apoyo financiero sectorial, debiendo incluir una cláusula de transparencia que informe a la UE del esfuerzo pesquero acumulado en los países asociados.495

En definitiva, la PPC que se introdujo por primera vez en los años setenta, tras sufrir varias actualizaciones, presenta un nuevo marco de pesca que ha entrado en vigor en enero de 2014. Dentro de esta nueva política común, los AAP conocidos en la actualidad como Acuerdos de pesca sostenible tienen como objetivo el permitir a los buques de la UE pescar poblaciones excedentarias en las ZEE de países terceros dentro de un marco regulado jurídicamente. A cambio, la UE abona a los países asociados una contrapartida financiera que se divide en dos partes: derechos de acceso a la ZEE y apoyo financiero "sectorial". El apoyo /39506/. Desde la perspectiva financiera puede citarse fundamentalmente a COURT OF AUDITORS. Special report No 3/2001 concerning the Commission’s management of the international fisheries agreements, together with the Commission’s replies. DOCE C No. 210, 27.7.2001, en especial los párrafos 19-23.

491

Vid. TEIJO GARCÍA, C. Una aproximación a la práctica convencional de los acuerdos de asociación pesquera suscritos por la Comunidad Europea. En: PUEYO LOSA, J., URBINA, J.J. (Coordinadores científicos). La cooperación internacional en la ordenación de los mares y océanos. Iustel, Madrid, 2009, pp. 268-288.

492

Véase el Libro Verde sobre la Reforma de la PPC de 2009, p. 24. No obstante, a este respecto se ha denunciado que la Unión Europea trate de tutelar los recursos pesqueros de terceros países cuando ha fracasado en conservar los suyos, vid. LÓPEZ VEIGA, E. La reforma de la política pesquera de la Unión Europea y la cinta de Moebius. Noticias de la Unión Europea, 326, 2012, p. 33.

493 _{Vid. Reglamento (CE) No. 1005/2008 del Consejo, op. cit. Sobre este tema también puede verse, SOBRINO HEREDIA,}

J.M. La reforma de la Política Pesquera Común y la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, op. cit., pp. 79-92; y Libro Verde sobre la Reforma de la PPC de 2009, op. cit., p. 26.

494

Vid. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Reforma de la política pesquera común COM (2011) 417 final, p.10. También puede verse al respecto, SOBRINO HEREDIA, J.M., ALEXANDRAOANTA, G. Los Acuerdos Internacionales de Pesca instrumentos indispensables de la Política Pesquera Común de la Unión Europea. Noticias de la Unión Europea, 326, 2012, pp. 51-56.

495

Vid. Artículos 31 y 32 del Reglamento (UE) No. 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la Política Pesquera Común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) No. 1954/2003 y (CE) No. 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) No. 2371/2002 y (CE) No. 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo.

124 sectorial se destina a fomentar el desarrollo de la pesca sostenible en los países asociados, potenciando su capacidad administrativa y científica al centrarse en la gestión, la supervisión, el control y la vigilancia de la pesca sostenible.496

4.4 EL REGIONALISMO PESQUERO Y LOS AAP EN ÁFRICA OCCIDENTAL