EL DESARROLLO SOSTENIBLE Y LA PESCA RESPONSABLE 1 El desarrollo sostenible

La Comisión Brundtland en 1987, en su informe “Nuestro Futuro Común” definió al desarrollo sostenible como: “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación actual sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”.62 Este informe adelantó que el futuro humano corre riesgos si continúan las actuales formas insostenibles de crecimiento y desarrollo económico y si los países en desarrollo las adoptan. De este modo, recalcó que la transición hacia un desarrollo sostenible en los países industrializados y en desarrollo, constituye el único camino viable hacia un futuro seguro y sostenible para toda la comunidad humana.

De entre las múltiples definiciones complementarias sobre el concepto de desarrollo sostenible que se han dado interesa para esta investigación la propuesta por el Consejo de la FAO que ha señalado que “el desarrollo sostenible consiste en la ordenación y conservación de la base de recursos naturales y la orientación del cambio tecnológico e institucional, de tal manera que se asegure la continua satisfacción de las necesidades humanas para las generaciones presentes y futuras. Este desarrollo viable en los sectores agrícola, forestal y pesquero, conserva la tierra, el agua y los recursos genéticos vegetales y animales, no degrada el medio ambiente y es técnicamente apropiado, económicamente viable y socialmente aceptable”.63

Tras la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo de junio de 1992 en Río de Janeiro se ha dado una amplia difusión al término desarrollo sostenible y se ha avanzado hacia un concepto de desarrollo sostenible más complejo, que no se centra sólo sobre el consumo de los recursos naturales no renovables sino que integra en mayor medida la dimensión social, pivotando sobre tres ejes: progreso económico, justicia social y preservación del medio ambiente.

En el ámbito de la pesca la FAO ha aportado una definición de desarrollo sostenible orientada a los sistemas acuáticos. Esta definición coloca la satisfacción de las necesidades humanas en el centro, y reconoce, tal como lo hace el concepto de la equidad intergeneracional mencionado en la CNUMAD, que los pescadores tienen el derecho a buscar

62

Vid. ANON. Nuestro futuro común. Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Oxford University Press, 1987, p. 29.

63

Vid. FAO. Strategies for Sustainable Agriculture and Rural Development: New Directions for Agriculture, Forestry and Fisheries. Rome, FAO, 1994, p. 5.

27 su sustento, pero también la responsabilidad de procurar que sus descendientes, y las generaciones posteriores, tengan perspectivas análogas.64 Para satisfacer esta declaración de equidad es necesario que los pescadores dejen el recurso “en el mismo estado en que lo han encontrado o casi”.65

Por tanto, en este enfoque sectorial del desarrollo sostenible, la sostenibilidad se refiere a los recursos y también a la pesquería que los explota.66 Sin embargo, en el contexto marino hay que tener presente que sobre el objetivo de sostener un recurso y la pesquería que se basa en ese recurso, influyen muchos aspectos y objetivos independientes. Por eso, aparte de la pesca, existen actividades humanas y cambios naturales que repercuten en el medio ambiente marino y por ende, en los recursos marinos vivos que contiene.67 Por esta razón, en el ámbito pesquero el concepto de desarrollo sostenible necesita orientarse hacia un concepto más sectorial y sustentado en un marco jurídico específico. De este modo, el concepto sectorial definido por la FAO, conduce a un marco jurídico para la ordenación de la pesca que será analizado en el capítulo III.

En conclusión, para colocar la actividad pesquera en un contexto de desarrollo sostenible, las políticas necesitan afrontar las relaciones entre el presente y el futuro en lo que respecta al agotamiento de las poblaciones pesqueras, así como a los efectos perjudiciales de la actividad pesquera.68 En este contexto, se necesita la aplicación de indicadores para determinar si se están persiguiendo los objetivos marcados por la FAO y si se están alcanzando los objetivos más amplios del desarrollo sostenible.69

64 _{Vid. FAO. Aspects of FAO’s policies, programmes, budget and activities aimed at contributing to sustainable}

development. Documento del 94º período de sesiones del Consejo de la FAO, Roma, 15-25 de noviembre de 1988. Roma, FAO, CL 94/6.

65

Vid. CADDY, J.F., GRIFFITHS, R.C. Recursos marinos vivos y su desarrollo sostenible: perspectivas institucionales y medioambientales. FAO Documento Técnico de Pesca. No. 353. Roma, FAO, 1996, pp. 4-10.

66

Vid. CHRISTIE, W. J. Developing the concept of sustainable fisheries. J. Aquat. Ecosystem Health (2), 1993, pp. 99-109.

67

Algunos recursos marinos vivos y ecosistemas marinos suelen resistir bien a los efectos de algunas de estas actividades sobre el medio ambiente marino, en cuyo caso se suelen describir como “robustos”. Otros ecosistemas y recursos marinos poseen escasa resistencia y se suelen denominar “frágiles”. Como hay que especificar el sistema y la fuente que cause de tales efectos, estos términos suelen resultar fútiles o vagos, pues los ecosistemas llamados “frágiles” han tenido casi tanto éxito en sobrevivir hasta ahora, como los “robustos”. Se prefiere el término “susceptibles” dado que habrá que especificar los factores concretos que influyen en el recurso. Vid. CADDY, J.F., GRIFFITHS, R.C. Recursos marinos vivos y su desarrollo sostenible: perspectivas institucionales y medioambientales, op. cit., pp. 6-10. Por otra parte, se ha llegado a definir la susceptibilidad de un recurso marino o de un ecosistema a los cambios inducidos por fuerzas exteriores, como insumos contaminantes o cambios climáticos. Partiendo del concepto de “salud” del ecosistema, consideran que dicho término describe la resistencia, estabilidad y productividad del ecosistema en relación con su estado cambiante. Vid. SHERMAN, K., SOLOW, A.R. The changing states and health of a large marine ecosystem. Documento presentado al Consejo Internacional para la Exploración del Mar. C.M. 1992/L: 38, período de sesiones V. ICES, Copenhague, Dinamarca, 1992, 31 pp. A su vez, se llegó a estimar que para que un ecosistema fuera saludable y sostenible había de mantener su actividad metabólica, su estructura interna y su organización, y resistir al estrés externo a lo largo de unas escalas considerables de tiempo y espacio. Estas condiciones de salud y sostenibilidad pueden apreciarse en función de cinco variables: diversidad, estabilidad, resistencia, producción y rendimiento. Vid. CONSTANZA, R. Towards an operational definition of ecosystem health. En: CONSTANZA, R., NORTON, B.G., HASKELL, B.D. (eds.). Ecosystem Health: New Goals for Environmental Management. Island Press, Washington DC, EE.UU, 1992. Por último, se ha llegado a considerar con cierto detalle el comportamiento de los ecosistemas sometidos a tensión. Vid. RAPPORT, D.J., et al. Ecosystem behaviour under stress. Am.Nat. 125, 1985, pp. 617-638; y BERKES, F., et al. Traditional ecological knowledge, biodiversity, resilience and sustainability. Beijer Discussion Paper Series (31). Academia Sueca de Ciencias, 1993, 32 pp.

68

Vid. CHESSON, J., CLAYTON, H. A framework for assessing fisheries with respect to ecologically sustainable development. Bureau of Resources Sciences. Fisheries Resources Branch, Australia, 1998.

69

Este este sentido, las orientaciones técnicas de la FAO sobre los indicadores para el desarrollo sostenible de la pesca afirman que en el ámbito general del desarrollo sostenible de la pesca hay que considerar varios objetivos: “i) mantener actividades de recolección y elaboración pesqueras basadas en ecosistemas marinos especificados e identificables; ii) garantizar la viabilidad a largo plazo del recurso que sustenta estas actividades; iii) proveer al bienestar de una fuerza de trabajo pesquera dentro de una comunidad y un contexto económico más amplios; y iv) mantener la salud e integridad de los ecosistemas marinos en beneficio de otros usos y usuarios, tales como la biodiversidad, el interés científico, el valor intrínseco, la estructura trófica y otros usos económicos, como el turismo y el esparcimiento”. Vid. FAO. Indicadores para el

28 2.3.1.1 Los indicadores para una pesca sostenible.

Reconocida la importancia de la actividad pesquera en el marco del desarrollo sostenible, cabe señalar que la información científica sobre esta actividad suele ser limitada. Algunos países disponen de información suficiente y pueden aplicar medidas de ordenación a pesquerías importantes. Sin embargo, otras pesquerías no corren la misma suerte y apenas se les aplica algún tipo de ordenación pesquera debido a que están insuficientemente documentadas. Guinea Bissau es un ejemplo de ello. La comunidad científica también viene constatando que la sobreexplotación de los recursos pesqueros a nivel mundial ha llegado a causar importantes efectos negativos en los ecosistemas marinos en los últimos años.70 Los datos sobre capturas y el estado de las biomasas, aunque incompletos, reflejan un descenso importante del volumen y de la diversidad marina.71 Así, conforme a esta situación, se hace preciso evaluar la evolución del desarrollo pesquero a través del empleo de indicadores de sostenibilidad.72

La FAO ha impulsado la elaboración de indicadores que evolucionen desde la gestión pesquera bajo parámetros exclusivamente biológicos hacia una ordenación responsable de la pesca dotada de una gama más amplia de indicadores que evalúen los progresos hacia el desarrollo sostenible, incluyendo indicadores que reflejen objetivos ecológicos, sociales, económicos e institucionales más amplios.73

No obstante, en cuanto al concepto, funciones y objetivos de los indicadores, en la literatura aparecen definidos con distintas acepciones y de diversas formas. En algunas definiciones se caracterizan como: “la parte observable de un fenómeno que permite valorar otra porción no observable por dicho fenómeno” o, “una medida de comportamiento del sistema en términos de atributos significativos y perceptibles”, o bien, “un parámetro, o un valor derivado de un parámetro, el cual proporciona información acerca de un fenómeno”.74 Los indicadores relativos a la sostenibilidad pesquera pueden ser sistematizados en función de las diferentes áreas a las que van destinados.

Desde una perspectiva ambiental, destaca el Environmental Performance Índex que mide el estado de los sistemas ambientales de los países, el éxito en la protección de los ciudadanos de daños ambientales y la capacidad adaptativa de los gobiernos para emprender acciones de carácter ambiental.75 Su aplicabilidad en la pesca ha estado limitada al cálculo de la productividad primaria requerida para la obtención de las capturas globales y constituye un instrumento de difusión para medir la apropiación humana de recursos marinos.76

Desarrollo Sostenible de la Pesca de Captura Marina. FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No. 8. Roma, FAO, 2000, 68 pp.

70

Vid. PAULY, D., et al. Towards Sustainability in World Fisheries. Nature 418, 2002, pp. 689-695.

71

Vid. MYERS, R.A., WORM, B. Extinction, Survival or Recovery of Large Predatory Fishes. Philosophical Transactions of the Royal Society B, 2005, pp. 1-8.

72

Vid. CHRISTENSEN, V. Indicators for Marine Ecosystems Affected by Fisheries. Marine Freshwater Resource, 2000, pp. 447-450; y NU. Indicators of Sustainable Development: Guidelines and Methodologies, New York, 2007.

73

Vid. FAO. Indicadores para el Desarrollo Sostenible de la Pesca de Captura Marina, op. cit., pp. 12 y 13.

74

Vid. GOLUSIN, M., MUNITLAK IVANOVIC, O. Definition, Characteristics and State of the Indicators of Sustainable Development in Countries of South-Eastern Europe, Agriculture. Ecosystems and Environment, 2009, pp. 67-74; CHEVALIER, S., CHOINIERE, R., BERNIER, L. User Guide to 40 Community Health Indicators. Ottawa: Community Health Division, Health and Welfare Canada, 1992; y HOLLING, C.S. Adaptive Environmental Assessment and Management. London, Wiley, 1978; y ORGANIZATION FOR ECONOMIC COOPERATION AND DEVELOPMENT. Environmental Indicators. Paris, OECD, 1993.

75

Vid. WACKERNAGEL, M., REES, W. Our Ecological Footprint. Philadelphia: Gabriola Island, BC, 1996.

76

Vid. PAULY, D., CHRISTENSEN, V. Primary Production Required Sustaining Global Fisheries. Nature, 1995, pp. 255- 257.

29 Recientemente, también se han formulado y utilizado nuevos indicadores que miden los potenciales cambios en las pesquerías como consecuencia del cambio climático.77

En lo que respecta al ámbito biológico, el papel de los científicos consiste en la adopción de una serie de puntos de referencia que indican cuándo se va a entrar en un área límite para la reproducción de un recurso que se encuentre en peligro. En cuanto al ámbito ecológico, para el análisis y conocimiento biológico independiente de los stocks han sido frecuentemente utilizados un variado número de indicadores como la biomasa, la mortalidad pesquera, y la abundancia o el tamaño de un stock.78 Este tipo de indicadores son consistentes y requieren de información científica disponible, sin embargo, son difíciles de comprender e interpretar para aquellos interesados sin conocimientos de biología y casi siempre se han aplicado a pesquerías uniespecíficas. Por ello, resulta necesario articular nuevos indicadores, complementarios a estos que resulten más fáciles de utilizar.79

Desde el ámbito económico se suele considerar que el objetivo de la ordenación consiste en lograr el óptimo de explotación de la pesca, es decir, si el objetivo normativo es potenciar el beneficio económico para la economía nacional derivada de la pesca, el óptimo de explotación sería el rendimiento máximo económico.80 En cuanto a los indicadores sociales suelen estar asociados al mantenimiento del empleo de las comunidades costeras.81

Por último, desde una perspectiva multidisciplinar, aunque la mayor parte de los indicadores descritos incorporan información relevante de varias disciplinas, lo cierto es que

77

Vid. SARMIENTO, J.L., SLATER, R., BARBER, R. Response of Ocean Ecosystems to Climate Warming. Global Biogeochemical Cycles, 18, 2004: GB3003.

78

De acuerdo con Hilborn y walters, los puntos de referencia pueden ser referidos como puntos umbrales o puntos de referencia límites. Los límites frecuentemente empleados son el tamaño del stock no explotado o el tamaño del stock que permite alcanzar el máximo rendimiento sostenible. Otro límite que se emplea es el tamaño del stock cuando alcanza el máximo rendimiento sostenible. A este tamaño, un incremento del esfuerzo pesquero puede originar una reducción del tamaño del stock y una caída de las capturas. Por último, otro límite de referencia empleado es el de la biomasa precautoria. Vid. HILBORN, R., WALTERS, C.J. Quantitative Fisheries Stock Assessment. Choice, Dynamics and Uncertainty. Chapman and Hall. New York, 1992, 570 pp.

79

En este sentido, últimamente ha cobrado un especial interés la utilización del índice trófico marino y el índice de balance de pesquerías, reconocidos por la Convención sobre Biodiversidad Biológica para medir la pérdida de biodiversidad marina en los océanos. Estos indicadores fueron desarrollados por PAULY, D., et al. Fishing Down Marine Food Webs. Science 279, 1998, pp. 860-863.

80

Aquí destacan varias metodologías que pueden quedar resumidas de la siguiente forma: CHARLES, A.T., WILSON, L. Human Dimensions of Marine Protected Areas. ICES Journal of Marine Science 66, 2009, pp. 6-15, dice que la riqueza generada, designada como la rentabilidad del recurso, representa la ganancia por encima del retorno normal del trabajo y del capital y surge del valor intrínseco delas capturas, dentro de una concepción racionalista que consiste en la máxima obtención de beneficios de una pesquería. Por otra parte, PERRINGS, C. Sustainability Indicators for Fisheries in Integrated Coastal Area Management. Marine and Freshwater Research 51 (5), 2000, pp. 513-522, confirma que se han llegado a plantear diversas variables como indicadores económicos y a menudo se han propuesto tanto los precios de descarga como el coste de captura y el volumen capturado. A su vez, HILBORN y WALTERS. Quantitative Fisheries Stock Assessment, Choice, Dynamics and Uncertainty, op. cit., han sugerido la contribución del sector al PIB, el valor añadido del producto comercializado o el valor de descarga de las capturas. Y además, MULLON, C., FREON, P., CURY, P. The Dynamics of Collapse in World Fisheries. Fish and Fisheries 6, 2005, pp. 111-120, afirman que a pesar de que las descargas están consideradas como el más elemental indicador de sostenibilidad, demostraron que el mantenimiento de un alto nivel de capturas a lo largo del tiempo no necesariamente invalida la hipótesis de un posterior colapso de una pesquería.

81 _{En el ámbito social los indicadores más empleados van desde el número de empleos directos e indirectos, la elaboración de}

índices de especialización en relación con los demás sectores productivos, los ingresos per cápita, los salarios de la tripulación, la seguridad abordo, las migraciones de los pescadores ante la moratoria de captura, hasta el estudio del descenso del nivel educativo y el incremento del número de delitos cometidos como resultado de la falta de actividad pesquera. Vid. HILBORN y WALTERS. Quantitative Fisheries Stock Assessment, Choice, Dynamics and Uncertainty, op. cit.; OCDE. Environmental Indicators…op. cit.; y HAMILTON, L.C. HAEDRICH, R.L. Ecological and Population Changes in Fishing Communities of the North Atlantic Arc. Polar Research, 18 (2), 1999, pp. 383-388. Por otra parte, se desarrolló un índice de pobreza comparando los ingresos procedentes de los pescadores con los ingresos medios y/o con los niveles de pobreza para Noruega, Tailandia y Filipinas; y un índice de sensibilidad política que compara la madurez y sensibilidad de la normativa entre los diferentes países a través del análisis de un número de vocablos empleados en la legislación pesquera y medioambiental. Vid. SUMAILA, U.R., et al. Ecosystem Values. INCOFISH Deliverable, 8.2, 2006.

30 el indicador multidisciplinar más conocido es el desarrollado originalmente por la OCDE, adaptado por la FAO en el marco del Código de Conducta, denominado “Presión-Estado- Respuesta”.82 Recientemente se ha llegado a elaborar otra técnica multivariante para contrastar la evolución de la puesta en práctica del Código de Conducta en todo el mundo. Este grupo de indicadores incorpora la naturaleza multivariante de las pesquerías, asignando un valor a cada una de las dimensiones ecológica, económica, sociológica y tecnológica, de tal forma que permita examinar la sostenibilidad de las pesquerías desde varias disciplinas.83 Sin embargo, además de la importancia de estos indicadores, de los cuáles se hace una propuesta para Guinea Bissau en el capítulo VII, otro aspecto destacable dentro del desarrollo sostenible lo constituye los puntos de referencia.

2.3.1.2 Los puntos de referencia en los instrumentos internacionales

El rendimiento máximo sostenible (RMS) ha sido considerado tradicionalmente la meta ideal en la ordenación pesquera y los gestores procuraban lograrlo mediante intentos de fijar este punto de referencia como nivel objetivo de captura o de determinar la tasa de mortalidad por pesca que generaría dicho indicador.84

El concepto de RMS se define como el “rendimiento de equilibrio teórico más alto que se puede extraer continuamente (en promedio) de una población en condiciones ambientales existentes (promedio) sin afectar significativamente el proceso de reproducción”.85

Por otra parte, durante muchos años, la salud de las poblaciones mundiales de peces se ha medido por el RMS, considerando únicamente las especies individuales de peces que son objeto de pesca. Así, los gestores de las pesquerías persiguieron el ideal de permitir la pesca al ritmo más alto posible que se espera que resista en promedio una población. Tanto fue así, que la comunidad mundial aceptó el objetivo de pescar al nivel del RMS y se incorporó en varios acuerdos internacionales importantes como un objetivo establecido para la ordenación de la pesca, hasta el punto de que está incluido en la propia CONVEMAR de 1982. Esta Convención, dice que los Estados ribereños deberían “...preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes”.86

82

Vid. OECD. Environmental Indicators….op. cit.; y FAO. Indicador es para el desarrollo sostenible de la pesca de captura marina…op. cit.

83

Esta técnica es conocida como “Rapfish”. Vid. PITCHER, T.J., et al. An Evaluation of Progress in Implementing Ecosystem-Based Management of Fisheries in 33 Countries. Marine Policy, 33 (2), 2009, pp. 223-232.

84

El RMS aparece contemplado en los artículos 61.3 y 119.1(a) de CONVEMAR de 1982; los artículo 5 y Anexo II del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces de 1995; y el artículo 7.2.1 del Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO.

85 _{Vid. COCHRANE, K.L. El uso de la información científica en el diseño de las estrategias de ordenación, en: Guía del}

administrador pesquero. Medidas de ordenación y su aplicación. FAO Documento Técnico de Pesca. No. 424. Roma, FAO, p. 225. A este respecto puede verse también a SPARRE, P., VENEMA, S.C. Introducción a la evaluación de recursos