La incorporación progresiva del EEP a la normativa internacional

La ordenación de la explotación pesquera orientada a una sola especie ha resultado ser el enfoque tradicional empleado tanto en aguas nacionales como en alta mar. Tanto los Estados como las OROP emprendían medidas de ordenación y conservación orientadas, por separado, a la regulación de especies únicas, sin tener en cuenta la interdependencia con otras especies del mismo hábitat. Estas y otras razones como la sobrepesca, las poblaciones agotadas o la sobrecapacidad motivada por el esfuerzo pesquero, marcaron el camino hacia el estudio y propuesta de un nuevo enfoque para la ordenación de la pesca.

Como respuesta a ello, el EEP surge de dos procesos institucionales históricos vinculados con el concepto de desarrollo sostenible: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, en la que trataron aspectos ambientales de la ordenación de los recursos, haciendo hincapié en los aspectos esenciales del concepto de ordenación de los ecosistemas en general y del EEP en particular.134 El otro proceso está representado por la CONVEMAR de 1982, encargada de establecer las bases para el desarrollo y la ordenación de la pesca.135 Esta Convención intentó cambiar el criterio monoespecífico de ordenación con la introducción, tanto en las ZEEs como en alta mar, de factores ambientales y la interdependencia de las poblaciones. De este modo, se hace referencia a aspectos como la aplicación del RMS o que los Estados tienen la obligación de proteger y preservar el medio marino.136 Hoy en día, este doble origen del EEP aún se puede apreciar en los pilares más

132

Sobre estas cuestiones puede verse, REY ANEIROS, A., VÁZQUEZ GÓMEZ, E. “L´Union européenne face à l´approche écosystémique comme instrument de gestion en matière de pêche”, en CASADO RAIGÓN, R. (Coord.): L´evolution et l´état actuel du droit international de la mer. Mélanges de droit de la mer offers à Daniel Vignes, Ed. Bruylant, 2009.

133 _{Vid. FAO. La ordenación pesquera. 2. El enfoque de ecosistemas…op. cit., p. 9.} 134

Vid. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Estocolmo, Suecia, 1972. Esta Conferencia destaca, entre otros, el derecho de la humanidad a “modificar el medio ambiente para su desarrollo y los peligros subyacentes en la enorme capacidad desarrollada para hacerlo”. Además, la Conferencia de Estocolmo, al hablar de los aspectos esenciales del concepto de ordenación de los ecosistema, incluye, entre ellos: la participación de la gente, la limitación de los recursos, el deterioro ambiental, la demografía, la planificación y la ordenación, las instituciones, el papel de la ciencia y la tecnología, la cooperación internacional y la equidad.

135

Vid. UICN. The Law of the Sea: Priorities and Responsibilities in Implementing the Convention, en: United Nations Convention on the Law of the Sea: A Framework for Marine Conservation, A Marine Conservation and Development Report, IUCN, Gland, Switzerland, 1995, 155 pp.

136

El artículo 61, párrafo 3 de la CONVEMAR establece que “tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones y las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes…teniendo en cuenta…la interdependencia de las poblaciones”. El artículo 61, párrafo 4 “El Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada”. El artículo 63 aborda la colaboración necesaria en relación con las poblaciones compartidas de especies asociadas. El artículo 119, apartado b), párrafo primero,

40 importantes del EEP: por una parte, la eliminación de la sobrecapacidad y la sobrepesca, la reconstitución de las poblaciones agotadas y la protección de las especies asociadas y dependientes, y por otra, la preservación de los ecosistemas que sirven de hábitat, las relaciones funcionales entre los componentes y la productividad.137

Además de la CONVEMAR de 1982 y la Conferencia de las Naciones Unidas de 1972 han sido adoptadas distintas normas que llegaron a contribuir al afianzamiento progresivo del paradigma del EEP. Clasificando los acontecimientos que tienen su origen en instrumentos internacionales vinculantes de aquellos que provienen del soft-law: entre los primeros está la propia Convención de 1982 y el Acuerdo de Nueva York de 1995. Este Acuerdo, en sus principios generales se refiere a varias medidas prácticas para la aplicación del enfoque ecosistémico al ordenamiento y conservación de las poblaciones de peces altamente migratorias y poblaciones de peces transzonales, tales como: “el establecimiento de niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a factores ambientales, considerando las modalidades de pesca; la interdependencia de especies; la adopción de medidas de conservación y ordenación para especies pertenecientes a un mismo ecosistema o dependientes de las especies objetivo; la incertidumbre con respecto al tamaño y ritmo de reproducción; los niveles de referencia y la condición de las poblaciones con referencia a estos niveles; así como el nivel y la distribución de la mortalidad ocasionada por la pesca, los efectos de la pesca sobre las especies capturadas incidentalmente y las especies asociadas o dependientes (…)”.138 Pese a estas referencias, los instrumentos internacionales vinculantes no dan un tratamiento suficiente al EEP. Para ello, hay que recurrir a los instrumentos de soft- law, de carácter voluntario, como el propio Código de Conducta.139

El primer instrumento internacional -este de carácter obligatorio- que menciona provisiones ecológicas para el ordenamiento pesquero lo constituye la Convención de la Comisión sobre la Conservación de los Recursos Marinos Vivos de la Antártida de 1980.140 Esta Convención se considera como la precursora del enfoque de ecosistemas para la pesca y aplica principios de conservación al aprovechamiento pesquero en una perspectiva ecosistémica. Así, reconoce que la gestión de la pesca, en cuanto al acercamiento al ecosistema, no se concentra sólo en las especies objetivo sino que también se orienta a minimizar los riesgos de las pesquerías que afectan adversamente a las especies dependientes, es decir, especies sobre las cuales los humanos compiten por el alimento.141

Más tarde, el EEP aparece también referenciado en la Conferencia Mundial de la FAO sobre Ordenación y Desarrollo Pesquero, para cuyos principios y prácticas de la ordenación racional y el aprovechamiento óptimo de los recursos pesqueros, expresa que “dada la necesidad de comprender mejor las variaciones naturales de las poblaciones pesqueras y la relación entre estas variaciones y los factores ambientales, el enfoque de la ordenación debe

hace referencia a los recursos en alta mar. El artículo 192 “los Estados tienen la obligación de proteger y preservar el medio marino”. Y por último, el artículo 193 “tienen el derecho soberado de explotar sus recurso naturales con arreglo a su política en materia de medio ambiente y de conformidad con su obligación de proteger y preservar el medio marino”.

137

Vid. FAO. La ordenación pesquera. 2. El enfoque de ecosistemas en la pesca…op. cit., p. 90.

138

Ibíd., p. 95; ARTIGAS, C., ESCOBAR, J.J. El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Pesca en Alta Mar. Una perspectiva regional a dos años de su firma, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Rev. serie Medio ambiente y desarrollo, No 4, Santiago de Chile, 1997; Artículo 5, d, e y f del Acuerdo de Nueva York de 1995. En el 2010, el Acuerdo de 1995 contaba con 77 partes, incluida la Unión Europea. Puede consultarse en www.un.org/Depts/los/index.htm.

139

Vid. Artículos 6.1; 6.4; 6.6; 7.2.2 d); 9.2; 9.3.1; y 12.5 del Código de Conducta de la FAO.

140

Vid. CCAMRS. Understanding CCAMLR’s Approach to Management - CCAMLR’s Ecosystem Approach, 20 de mayo 2001. Disponible en http://www.ccamlr.org/English/e_general_intro.htm.

141

En referencia al artículo 2, apartados a, b y c de la United States Department of State. Convention on the Conservation of Antartic Marine Living Resources, in: Handbook of the Antartic Treaty System, Eight Ed. U.S. Dpt. of State, April, 1994.

41 orientarse hacia ecosistemas completos, sirviéndose de la experiencia adquirida en la ordenación de poblaciones individuales”.142

Por otra parte, el Programa 21 estableció un enfoque de ecosistemas para la ordenación de los océanos.143 Su capítulo 17 exige “nuevos enfoques de ordenación y el desarrollo del medio marino y las zonas costeras integradas en su contenido y…orientados hacia la previsión y la prevención”. De este modo, reconoce que el uso de los recursos marinos y la protección del medio ambiente son inseparables. El concepto es articulado en el citado capítulo, indicando que “debe hacerse hincapié en la ordenación basada en la multiplicidad de las especies y en otros métodos en los que se tenga en cuenta las relaciones entre las especies”.144

El Mandato de Yakarta sobre la conservación y el aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica y costera, alcanzó un mayor desarrollo sobre el EEP aprobado en el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), haciendo énfasis en las zonas protegidas, el enfoque precautorio, los conocimientos científicos y los conocimientos de las poblaciones indígenas.145 En ella, adoptó el concepto de “aproximación ecosistémica” definido como “una estrategia para el manejo integrado de tierras, extensiones de agua y recursos vivos que promueve la conservación y el uso sostenible de modo equitativo”.146 El enfoque por ecosistemas en el contexto de la CDB, está basado en la investigación de los procesos del ecosistema y sus funciones con un énfasis en los procesos críticos ecológicos, que requieren ser modelados por grupos multidisciplinarios y aplicados al desarrollo sostenible y a las prácticas de manejo de recursos.147 El enfoque exige una administración adaptativa de “aprender sobre la marcha”, dada la alta variabilidad en los procesos ecosistémicos y la elevada incertidumbre que hay sobre su funcionamiento.148

142 _{Vid. FAO. Informe de la Conferencia Mundial de la FAO sobre Ordenación y Desarrollo Pesqueros, Roma, 27 de junio-6}

de julio de 1984. Roma, FAO, 1984.

143

Vid. NU. Cumbre para la Tierra. Programa 21, Programa de Acción de las Naciones Unidas de Río. Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas. Room-1040. Naciones Unidas, Nueva York. 10017, Estados Unidos, 1992.

144

Vid. UICN. The Law of the Sea: Priorities and Responsibilities in Implementing the Convention, en: United Nations Convention on the Law of the Sea: A Framework for Marine Conservation, A Marine Conservation and Development Report, op. cit., párrafos 17.44 y 17.74. Además, el Programa 21 a través de su capítulo 17 aborda la ordenación integrada y el desarrollo sostenible en las zonas costeras (Programa A); la protección del medio marino (Programa B); el aprovechamiento sostenible y la conservación de los recursos vivos en alta mar (Programa C) y en las zonas sujetas a jurisdicción nacional (programa D); las incertidumbres que se plantean respecto de las variabilidad del medio marino y el cambio climático (Programa E).También cabe resaltar, por un lado, la CNUMAD de 1992 que llegó a completar la labor y elaborar el Programa 21 mencionado. En esta Conferencia se aprobaron varias convenciones y acuerdos importantes para el EEP, como la Convención Marco sobre el cambio Climático, el Convenio sobre la Diversidad Biológica y el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces. En su artículo 55 y ss., impone cuatro obligaciones a los Estados ribereños para la ordenación de las actividades pesqueras en sus aguas: fundamentarse en informes científicos veraces para adoptar medidas de gestión y de conservación; mantener el nivel de las poblaciones de forma que se garantice el máximo rendimiento sostenible; fijar el volumen de capturas permisible y determinar y organizar su propia capacidad; y promover la utilización óptima de los recursos vivos en su zona exclusiva de pesca.

145

Vid. Informe de la segunda reunión de la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica. Yakarta, 6 a 17 de noviembre de 1995.

146

Vid. CBD/PNUMA. Desarrollo de Indicadores de la Diversidad Biológica-Nota del Estudio del Secretario General, Quinta Reunión del Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico, Montreal, Canadá, 31 de enero a 4 de febrero de 2000. Doc. UNEP/CBD/SBSTTA/5/12, 22 de octubre de 1999. El concepto está basado en la aplicación del método científico a diferentes niveles de organización biológica abarcando los procesos esenciales, funciones e interacciones inter específicas e inter ecosistémicas.

147

Vid. PNUMA. A Call to Action. Decisions and Ministerial Statement from the Second Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity. Yakarta: Indonesia, 6-17 November de 1995, UNEP. Switzerland, January, 1996.

148

Los principios ecosistémicos de la CBD fueron adoptados por la decisión V/6 en la V Reunión de las Partes. Además, según la PNUMA, 2001, los objetivos operativos para la promoción el enfoque ecosistémico en el uso sostenible de los recursos marinos y costeros vivos, incluyen la identificación de las variables claves de las interacciones para evaluar y monitorear: los componentes de la biodiversidad; el uso sostenible de esos componentes; y el efecto sobre los ecosistemas.

42 Siguiendo con el proceso de reconocimiento del EEP, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, llegó a aprobar una Declaración Política y un Plan de Aplicación relacionado con la pesca.149 En este Plan, se expresa la necesidad de “promover para el año 2010 el enfoque basado en los ecosistemas, teniendo en cuenta la Declaración de Reykiavik sobre la pesca responsable en el ecosistema marino”.150 En la Conferencia se tomó también la decisión de “elaborar y facilitar el uso de diversos enfoques e instrumentos, incluido el enfoque basado en los ecosistemas, la eliminación de prácticas de pesca destructivas, el establecimiento de zonas marinas protegidas […] y la integración de la ordenación de las zonas marinas y costeras en los sectores fundamentales […] y mantener la productividad y la diversidad biológica de las zonas marinas y costeras importantes y vulnerables, incluidas las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional”.151

En relación con esta Cumbre, la Resolución 59/25 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre pesca sostenible “alienta a los Estados a que a más tardar en 2010 apliquen el enfoque basado en los ecosistemas y toma conocimiento de la Declaración de Reykiavik y de la decisión VII/11 de la Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica”.152 Por otra parte, la Asamblea General, por medio de su Resolución 62/177, pide a los Estados que apliquen el criterio de precaución y el enfoque basado en los ecosistemas en la conservación, ordenación y explotación de las poblaciones de peces.153

Por su parte, la Declaración de Reykiavik sobre la pesca responsable en el ecosistema marino, planteó el objetico de “conocer la manera de incluir los aspectos relativos al ecosistema en la ordenación de la pesca de captura y determinar las dificultades futuras y las estrategias correspondientes”.154 Esta Declaración cuando se refiere a la CONVEMAR, a la CNUMAD y al Código de Conducta, reconoce la necesidad de tener en cuenta las repercusiones de la pesca en el ecosistema marino y los efectos del ecosistema marino en la pesca y establece que “el objetivo de incluir consideraciones relativas al ecosistema en la ordenación es contribuir a la seguridad alimentaria y al desarrollo humano a largo plazo y asegurar la conservación eficaz y la utilización sostenible del ecosistema y sus recursos” y reconoce que la inclusión de consideraciones relativas a los ecosistemas en la ordenación pesquera mejoraría los resultados de dicha ordenación.155

En la actualidad, el número de organizaciones pesqueras de ámbito internacional que aplican un ordenamiento pesquero con un enfoque por ecosistemas es muy reducido, entre ellas, pueden citarse: el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (ICES) y la Comisión Ballenera Internacional (IWC).156 En lo que respecta a Europa, la aplicación del

149

Vid. La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible fue celebrada en Johannesburgo, Sudáfrica, 2002.

150

Vid. Informe de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, Johannesburgo (Sudáfrica), 26 de agosto a 4 de septiembre de 2003, A/CONF.129/20, Capítulo 1, Resolución 2, Anexo, artículo 30, párrafo d).

151

Ibíd. Artículo 32, párrafo c). y artículo 32, párrafo a).

152

Vid. A/RES/59/25, de 17 de noviembre de 2004, párrafo 58.

153

Vid. Resolución 62/177 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 28 de febrero de 2008.

154 _{En referencia a la Conferencia de Reykiavik sobre la Pesca Responsable en el ecosistema marino del 1 al 4 de octubre de}

2012. En la Declaración de Reykiavik se pide: “i) la introducción inmediata de planes de ordenación con incentivos que fomenten la utilización sostenible de los ecosistemas; ii) el fortalecimiento de la gobernanza; iii) la prevención de los efectos perjudiciales de las actividades no pesqueras sobre los ecosistemas marinos y la pesca; iv) los avances en la elaboración de la base científica para aplicar consideraciones relativas al ecosistema en las estrategias de ordenación (con inclusión del enfoque precautorio); v) la supervisión de las interacciones entre la pesca y la acuicultura; vi) el fortalecimiento de la cooperación internacional; vii) la transferencia de tecnologías; viii) la eliminación de las distorsiones al comercio; ix) la recopilación de información sobre los regímenes de ordenación; y x) la elaboración de orientaciones”.

155

Vid. FAO. Reykjavik Declaration on Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem - Proposal of the Chair at on the Conference, October 4, 2001, p. 114. Disponible en http://www.refisheries2001.org.

156

Vid. PNUMA/FAO. Ecosystem-Based Management of Fisheries: Opportunities and Challenges for Coordination between Marine Regional Fishery Bodies and Regional Seas Conventions, Report on the Third Global Meeting of Regional Seas Conventions and Actions Plan Monaco, 6-11 de November de 2000, UNEP(DEC)/RS 3.7.1.

43 enfoque ecosistémico es una obligación jurídica vinculante para la UE en aplicación de la Política Pesquera Común (PPC).157 En este sentido, el nuevo Reglamento sobre la Política Pesquera Común reconoce en su exposición de motivos que “es necesario aplicar a la gestión de la pesca un enfoque ecosistémico, limitar los efectos de las actividades pesqueras sobre el medio ambiente y evitar y reducir en la medida de lo posible las capturas no deseadas”. Para ello, dentro de los objetivos que persigue esta nueva norma comunitaria, el apartado 3 del artículo 2, reconoce que “La PPC aplicará a la gestión de la pesca un enfoque ecosistémico a fin de garantizar que las actividades pesqueras tengan un impacto negativo mínimo en el ecosistema marino, y se esforzará por garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura eviten la degradación del medio marino”.158

En lo que se refiere a la incorporación del EEP al derecho interno de los Estados, existe una variada referencia que de forma directa o indirecta resaltan la importancia de este enfoque dentro de la ordenación pesquera. Estados Unidos, por ejemplo, ha hecho una declaración de principios operativos para el Ordenamiento de la Pesca Marítima por aproximación al Ecosistema.159 Por otra parte, el Código de Conducta Canadiense para Operaciones Pesqueras, propone principios y guías para todas las operaciones pesqueras industriales que tengan lugar en aguas canadienses y se orientan hacia la conservación de las poblaciones pesqueras y la protección de su medio ambiente tanto para las presentes como para las futuras generaciones.160