Seguridad ciudadana y orden público
2. LOS CONCEPTOS CONSTITUCIONALES DE SEGURIDAD Y OR DEN PÚBLICOS
2.1. El concepto de seguridad pública según la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional
En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional existe un buen puñado de Sentencias sobre la “seguridad pública” del art. 149.1.29 CE. Sin embargo, esta doctrina bien parece inacabada en efecto. En ella, es verdad, pueden encontrarse con facilidad valoraciones decisivas y hasta declaraciones exactas sobre su signifi- cado constitucional y sus relaciones con otros títulos competenciales. Sin embar- go, cuando se desciende de las declaraciones generales a la construcción técnica del contenido de la materia “seguridad pública” o de los conceptos muy próximos de “orden público” o “seguridad ciudadana”, la jurisprudencia constitucional de- cae, perdiendo nitidez.
Fundamentalmente porque desde la definición que avanzara por primera vez la STC 33/1982, de 8 de junio, y a la que simplemente han seguido luego todas las demás, para advertir que la “seguridad pública”, que es una noción más precisa que la de “orden público”, está centrada en “la actividad dirigida a la protección
de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano”,
no hay ciertamente muchos más avances en la jurisprudencia constitucional. De hecho, todas las Sentencias posteriores que ha dictado el Tribunal Constitucional manejan idéntico concepto, sin ningún otro añadido de interés.
En particular, y una vez comprobado, como también el Tribunal se encargó muy pronto de precisar (STC 59/1985, de 6 de mayo), que “no toda seguridad
de personas y bienes ni toda normativa encaminada a conseguirla o a preservar su mantenimiento deba englobarse, sin más, en el concepto material de seguridad pública, pues si así fuera la práctica totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública y, por ende, competencia del Estado”, se echa
en falta una mayor reflexión sobre cuál es el criterio que en la práctica permite identificar las normas de seguridad pública entre las innumerables normas y me- didas administrativas que también están pensadas para garantizar la protección
de personas y bienes. Lo que equivale a decir, cuál es en rigor el criterio técni- co que identifica a la Policía administrativa de la seguridad. Una idea sobre la que el Tribunal Constitucional ha razonado más tarde y que, de modo particular ha utilizado para negar que el Estado pueda válidamente, al amparo del título competencial seguridad pública (149.1.29ª CE), eliminar simplemente las com- petencias que constitucional y estatutariamente corresponden a las Comunidades Autónomas en materia por ejemplo de seguridad industrial (SSTC 313/1994, de 24 de noviembre, y 179/1998, de 19 de septiembre), o de ejecución en materia de sanidad (STC 54/1990, de 28 de marzo). Pero de la que lamentablemente no ha apurado todas las consecuencias que razonablemente cabía esperar.
De todas formas, una cosa si está clara en la jurisprudencia constitucional: la seguridad pública comprende de modo predominante “las organizaciones y
medios instrumentales, en especial, los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad” (STC
59/1985, de 6 de mayo). De ahí a afirmar que las funciones policiales integran siempre el concepto material de seguridad pública resta un paso corto que, aun- que anunciado, el Tribunal acabaría dando en efecto. Está dicho con meridiana claridad en la Sentencia 175/1999, de 30 de septiembre: en todos los casos, las funciones policiales deben encuadrase competencialmente en la materia seguridad pública (FJ 3).
La mayor parte de las veces muy posiblemente será así en efecto. La actuación de la Policía es, en verdad, un componente principalísimo de la seguridad pública. No obstante, si se observa con algo más de cuidado, podrá verse enseguida que la jurisprudencia constitucional carga en exceso las tintas sobre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Esto ocurre, al menos, cuando pretende que su simple par- ticipación en los servicios de protección civil convierta esta materia en un asunto de seguridad pública. Es más cierto, sin embargo, que su participación puede obe- decer a otros requerimientos que nada tienen que ver con ésta. De hecho, es más que dudoso que la simple participación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en los servicios de protección civil, que está prevista legalmente [arts. 2.1 LPC y 11.1.i) LOFCS], convierta esta materia en un asunto de seguridad pública, como sin embargo ha declarado el Tribunal constitucional (SSTC 123/1984, de 18 de diciembre, y 133/1990, de 19 de julio).
Aunque no es posible probar ahora este extremo con detalle, baste en este mo- mento notar, como un signo de la apuntada desviación, que en el ordenamiento también está prevista la cooperación de otros sujetos sin que ello comporte, sin embargo, consecuencias de régimen jurídico. Por ejemplo, es muy obvio que la co- laboración de las Fuerzas Armadas en las tareas de protección civil (que también está prevista en la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil y es normal, por otra parte, que se produzca ante emergencias y catástrofes de este tipo), no tiene lugar, lógicamente, porque exista un riesgo apreciable para la garantía de la soberanía e independencia de España o porque esté en juego la defensa de su in-
tegridad territorial o del ordenamiento constitucional, que son conocidamente las misiones que el artículo 8 CE encomienda a las Fuerzas Armadas. Por eso mismo, su participación en tareas de protección civil tampoco arrastra la competencia exclusiva del Estado en la materia (art. 149.1.4 CE). Lo que quiere decir que la mención a la Policía (o a las Fuerzas Armadas) en materia de protección civil no enlaza, al menos ictu oculi, con su misión específica ni, por ende, con el círculo de sus competencias más genuinas y directas. Apunta, por el contrario, a la moviliza- ción y al aprovechamiento más eficaz de cuantos recursos humanos y materiales sean oportunos a fin, como el propio Tribunal Constitucional ha subrayado, de paliar y reparar en lo posible los daños a personas y bienes en situaciones de ca- tástrofe o calamidad pública (STC 123/1984, de 18 de diciembre).
También un segunda conclusión, que es, a su vez, matización de la primera afirmación, deriva claramente de la jurisprudencia constitucional. Con ser muy relevantes, los servicios policiales no agotan sin embargo el ámbito material de la
seguridad pública. De tal modo, otros aspectos y otras funciones distintas de las que corresponden a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, y atribuidas a otros órga- nos y autoridades administrativas componen igualmente aquel concepto. Lo que
positivamente significa, como sintetiza la STC 154/2005, de 9 de junio, que “la actividad policial es una parte de la materia más amplia de la seguridad pública”. Y negativamente que “no puede sostenerse que cualquier regulación sobre las ac- tividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso en el ámbito de las funciones de los cuerpos de policía o asimiladas,
pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia seguridad pública, no se incardinen en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos”.
Aplicando este criterio de interpretación, la jurisprudencia constitucional ha concluido sencillamente que cuando las potestades sobre seguridad pública no constituyen ni comprometen directamente a los servicios policiales, la competen- cia para ejercerlas es siempre del Estado, habida cuenta que en tales supuestos la existencia de una Policía autonómica no modifica la titularidad estatal de la com- petencia controvertida. Esto sucede, por ejemplo, con la potestad gubernativa de suspensión de los miembros de las Corporaciones Locales por motivos graves de orden público que preveía el art. 421 de la vieja Ley de Régimen Local, o con las previstas normativamente en relación con las medidas de seguridad obligatorias y necesarias en establecimientos para prevenir la comisión de actos delictivos. Y también con buena parte de las facultades administrativas previstas en el Regla- mento estatal de Seguridad Privada.
Para el Tribunal, la razón de su conclusión es en todos los casos muy senci- lla de identificar: la posible existencia de policías autonómicas, que es la única excepción que la Constitución establece a la competencia exclusiva del Estado en “seguridad pública”, no es aplicable, habida cuenta que el ejercicio de esas
potestades en los dos primeros casos no “guarda relación alguna con la actividad policial (STC 117/1984, de 5 de diciembre), “sino una relación directa entre la autoridad competente y la entidad afectada” (STC 104/1989, de 8 de junio), ni, en el último caso, “regulan actuaciones que no constituyen actividad propiamente policial, ni actuaciones administrativas inherentes a lo policial” (STC 154/2005, de 9 de junio).
2.2. El origen y la naturaleza del riesgo como criterio de distinción
Según se ha observado, la protección de personas y bienes, si presupuesto ne-
cesario, no es sin embargo suficiente por sí sólo para encuadrar la correspondien- te norma o actividad administrativa en el ámbito de la seguridad pública. Por
consiguiente, en esta materia, es preciso, además, determinar algún criterio que permita identificar, entre las innumerables normas y medidas administrativas que también están pensadas para garantizar la protección de personas y bienes, a las verdaderas normas o actividades administrativas de seguridad pública. Aunque ciertamente sobre este punto no existe consenso doctrinal ni jurisprudencial, y bien que con algunas matizaciones, parece existir no obstante un acuerdo acerca de que la valoración del tipo o naturaleza del “riesgo” o “peligro” que amenaza a
personas y bienes y compromete la tranquilidad u orden ciudadano es un criterio principalísimo.
Siguiendo este planteamiento, el “riesgo” o “peligro” relevante para la seguri- dad pública es sólo aquél que deriva directamente de acciones colectivas o indivi-
duales dirigidas derechamente a perturbar esa situación de “normalidad mínima”
en que, según la doctrina administrativa clásica (POSADA, SANTAMARÍA, OR- TÍZ DE ZÚÑIGA), se resume al cabo el concepto de orden y seguridad públicos,
o indirectamente del desarrollo de actividades con otra finalidad pero potencial- mente peligrosas en tal sentido y, por tanto, en esa condición relevantes para la
seguridad pública (como es el caso de la celebración de determinados espectácu- los públicos y, señaladamente, de las actividades a que aluden los arts. 12 y 13 LOPSC).
Lo que negativamente significa que los riesgos para las personas y bienes o la tranquilidad ciudadana derivados del estado y la situación de las cosas (in- dustrias, máquinas, construcciones, animales o, en general, productos y bienes), de fenómenos naturales independientes de toda intervención humana (incendios, inundaciones, terremotos…), o de las actividades privadas lícitas (desarrolladas en el ejercicio del correspondiente derecho, salvo que superen el umbral de las actividades merecedoras de reproche penal o indirectamente sean relevantes para la seguridad pública), no constituyen en principio el campo característico de la ac- tividad de seguridad pública, que está centrada prioritariamente en la prevención y represión de los peligros y perturbaciones derivados de comportamientos perso-
nales ilícitos dirigidos directamente, “de caso pensado” como dirían los antiguos, a alterar la seguridad y orden públicos. Son, por el contrario, el campo propio y peculiar de las policías administrativas especiales.
En suma, mientras que la seguridad pública es una actividad administrativa de prevención y, en su caso, represión de comportamientos humanos que tienen por objeto o consisten en la alteración de la tranquilidad y la convivencia ciudadanas, el objeto de las policías administrativas especiales es garantizar idéntico fin (la protección de personas y bienes a que alude el Tribunal Constitucional), sólo que exclusivamente frente a los peligros que derivan del estado o situación de las cosas y del desarrollo de actividades privadas lícitas sujetas a control administrativo.
2.3. El orden público
La utilización por el artículo 149.1.29 CE del concepto de “seguridad públi- ca”, junto con la insistente advertencia que hace el Tribunal Constitucional, y que ya conocemos, acerca de que es una noción más precisa que la de “orden públi- co”, fuerza a plantearse si realmente son dos conceptos distintos e independientes y, lo que es más importante, si el “orden público” sirve aún como cláusula de habilitación de la acción policial. Pese a ciertas vacilaciones doctrinales y jurispru- denciales, la respuesta forzosamente ha de ser positiva. Así resulta sin más, pero concluyentemente, del hecho de que la propia Constitución mencione el “orden público” en el contexto, nada más y nada menos, de los derechos fundamentales y para establecer sus límites (arts. 16.1 y 21.2 CE).
Resumiendo mucho las cosas, y tomando pie en la imposibilidad cierta de la previsión ex ante por el ordenamiento jurídico, siquiera sea en los términos precisos para la correcta programación de la actividad administrativa de Policía, de todos los supuestos (que, en su expresión máxima, son ciertamente infinitos) de posible perturbación de la normal convivencia ciudadana, el concepto de “or-
den público” refiere los comportamientos individuales o colectivos no regulados normativamente pero que son considerados por la conciencia colectiva como pre- supuesto de la necesaria normalidad mínima, cubriendo de este modo el extenso campo de la acción policial que no está habilitado y programado directamente por el ordenamiento jurídico. Dicho de otra forma, mientras que la seguridad
pública atiende a la protección de las personas y bienes y a la tranquilidad ciu- dadana tutelados por la norma correspondiente, el orden público comprende la prevención y represión de aquellos riesgos para la normal convivencia ciudadana que no son susceptibles de ser regulados normativamente, so pena de convertir el ordenamiento en un verdadero Estado de Policía. Esto sucederá cuando los ries- gos sean improbables o imprevisibles o, en general, se estimen insuficientes para legitimar la programación normativa de la defensa frente a los mismos a través de la Policía de seguridad, o bien porque sólo cabe que se produzcan en el ejercicio
de libertades individuales que no son susceptibles de restricción legal ex ante, como sucede significativamente en el caso del derecho a la libertad ideológica y religiosa (art. 16 CE), o con el derecho de reunión y manifestación (art. 21 CE).
La utilidad del concepto es pues evidente: asegura la necesaria e inevitable respuesta administrativa policial frente a la lesión de la tranquilidad ciudadana, a la vez que descarga al ordenamiento jurídico de normas de Policía. Naturalmente está implícito en lo anterior que el concepto de orden público (que remite a la comprobación de una muy cualificada situación de hecho) sólo autoriza, a dife- rencia de lo que permite la seguridad pública, la adopción de medidas de policía estrictamente administrativas o ejecutivas, nunca normativas.
Con arreglo a estas precisas coordenadas se comprende mejor la doctrina juris- prudencial que usualmente advierte, en relación con el derecho de reunión y ma- nifestación, que el concepto de orden público “se refiere a una situación de hecho,
el mantenimiento del orden en sentido material en lugares de tránsito público”.
De ahí que, como también exige de consuno la jurisprudencia constitucional y or- dinaria, para activar la cláusula de orden público no basten las meras sospechas, sino que es preciso siempre “una real alteración del orden [material]” (STS de 25 de noviembre de 1996), entendiendo por tal la “que impide el normal desarrollo de la convivencia ciudadana en aspectos que ponen en peligro la integridad de las personas o de los bienes” (STC 59/1990, de 29 de marzo).
Ciertamente es posible una crítica a esta concepción, dada la notable inde- terminación de la noción de “orden público” (y sobre la que razona la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 1996, antes citada). Esta probable objeción, justificada en la odiosa carga peyorativa que soporta históricamente, se- ría con todo más aparente que real. No se entiende, desde luego, visto la práctica administrativa acumulada y el estado actual de nuestra jurisprudencia que, como acaba de recordarse, lo utiliza con exquisita prudencia y siempre a la luz del pre- ciso orden de valores y bienes jurídicos que preside la Constitución.