Lecciones de Derecho Administrativo (4.ª Ed.)

LECCIONES DE DERECHO ADMINISTRA

TIVO

Orden económico y sectores de referencia

manuales

m a n u a l e s

Todos los títulos de la colección manuales los encontrará en la página web de Tirant lo Blanch. www.tirant.es

Libros de texto para todas las especialidades de Derecho,

Criminología, Economía y Sociología. Una colección clásica en la literatura universitaria española.

DIRECTOR

AUTORES

Luciano Parejo Alfonso

Agustín de Asís Roig Miguel Casino Rubio Antonio Descalzo González Ángel Manuel Moreno Molina Alberto Palomar Olmeda Luciano Parejo Alfonso Teresa Parejo Navajas 4ª EDICIÓN REVISADA Y ACTUALIZADA

LECCIONES

DE

DERECHO

ADMINISTRATIVO

Orden económico y sectores de referencia

LECCIONES

DE DERECHO

ADMINISTRATIVO

ORDEN ECONÓMICO

Y SECTORES DE REFERENCIA

4.ª Edición revisada y actualizada

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© LUCIANO PAREJO ALFONSO

© TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50

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ABREVIATURAS ... 9

PRIMERA PARTE

EL MARCO DE LA ECONOMÍA

Lección 1. La ordenación de la economía ... 15 Lección 2. Organización y acción administrativa en la economía ... 67

SEGUNDA PARTE

EL ORDEN FUNDAMENTAL DE LA VIDA COLECTIVA

Lección 3. Seguridad ciudadana y orden público ... 107 Lección 4. La protección del medio ambiente ... 141 Lección 5. Ordenación del territorio ... 201 Lección 6. La ordenación urbanística (I): evolución, descentralización territorial y

encuadramiento estatal de su ordenamiento regulador ... 253 Lección 7. La ordenación urbanística (II): elementos estatales comunes y básicos de los

sistemas legales ... 315 Lección 8. La ordenación urbanística (III): instrumentos de planeamiento ... 363 Lección 9. La ordenación urbanística (IV): ejecución del planeamiento, protección de

la legalidad y sanción de las infracciones ... 441

TERCERA PARTE

INFRAESTRUCTURAS DE LA VIDA SOCIAL

Lección 10. Obras e infraestructuras públicas ... 533 Lección 11. Transportes ... 601 Lección 12. El sistema energético ... 641

CUARTA PARTE

SECTORES BÁSICOS DE LA ECONOMÍA

Lección 13. Agricultura e industria ... 699 Lección 14. El comercio y los servicios ... 727 Lección 15. El sistema financiero ... 753

AGE Administración General del Estado.

AL Administración local.

AALL Administraciones locales.

AP Administración pública.

AAPP Administraciones públicas.

ADIF Administrador de Infraestructuras Ferroviarias.

ATS Auto del Tribunal Supremo.

BOE Boletín Oficial del Estado.

Cc Código civil.

CA Comunidad Autónoma.

CCAA Comunidades Autónomas.

CE Constitución española de 27 de diciembre de 1978.

CNC Comisión Nacional de la Competencia.

CNMV Comisión Nacional del Mercado de Valores.

Cp Código penal.

DOCE Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

EAPV Estatuto de Autonomía del País Vasco.

EBEP Ley 7/2007, de 12 de abril, que aprueba el Estatuto Básico del Empleado

Público.

EEAA Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas.

IPPC Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y control integrados de la

con-taminación.

LA Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto

Legis-lativo 1/2001, de 20 de julio.

LAAEE Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales.

LaBE Ley 13/1994, de 1 de junio, de autonomía del Banco de España.

LAE Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a

los Servicios Públicos.

LC Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

LCar Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.

LDC Ley 15/2007, de 3 de julio, de defensa de la competencia.

LEF Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954.

LEIA Texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental,

aproba-do por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 enero.

LGob Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

LGOP Ley General de Obras públicas, de 13 de abril de 1877.

LGP Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

LGS Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

LGT Ley 32/2007, de 1 de noviembre, General de Telecomunicaciones.

LHC Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales.

LHL Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

LI Ley 21/1992, de 16 julio, de industria.

LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa.

LLAAS Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de

servicios y su ejercicio.

LM Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.

LNA Ley 48/1969, de 21 de julio, de Navegación Aérea.

LoCE Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

LoCJ Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales.

LOCM Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista.

LOFAGE Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la

Ad-ministración General del Estado.

LOFCS Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de

Seguri-dad del Estado.

LoPDCP Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de

Carácter Personal.

LoPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

LOPSC Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad

Ciudadana.

LoTC Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

LoTCu Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

LOTT Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

LOV Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto de Videovigilancia.

LPAP Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones

Públicas.

LPC Ley 2/1985, de 21 de enero, sobre Protección civil.

LPrAu Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.

LrBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las

Adminis-traciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común.

LsdEC Ley 26/1988, de 29 julio, de disciplina e intervención de las entidades de crédito.

LSE Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.

LSF Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario.

LSH Ley 34/1998, de 7 de octubre, reguladora del Sector de Hidrocarburos.

LSP Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada.

LS56 Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956.

LTPP Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

RBCL Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real

De-creto 1372/1986, de 13 de junio.

RDU Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto

2187/1978, de 23 de junio.

REF Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de

abril de 1957.

RENFE Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles.

RG Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto

3288/1978, de 25 de agosto.

ROCE Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real

Decre-to 1674/1980, de 18 de julio.

RP Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto

2159/1978, de 23 de junio.

RPAPRePt Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en

materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

RPrPS Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad

sanciona-dora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

RSCL Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por

De-creto de 17 de junio de 1955.

RVL Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, aprobado por Real

De-creto 1492/2011, de 24 de octubre.

STC Sentencia del Tribunal Constitucional.

STJUE Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

STS Sentencia del Tribunal Supremo.

TCE Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

TEuDH Tribunal Europeo de Derecho Humanos de Estrasburgo.

TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

TJUE Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Tol Recopilación de jurisprudencia de la base de datos electrónica

TRDvRL Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Ré-gimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

TRLCSP Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se

aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

TRLdS08 Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto

Legisla-tivo 2/2008, de 20 de junio.

TRLPEyMM Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprue-ba el Texto Refundido de la Ley Puertos del Estado y Marina Mercante.

TRLS76 Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación

Urba-na, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril.

TSJ Tribunal Superior de Justicia.

La ordenación de la economía

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de la economía. 1.2. El proceso económico y la política económica. 1.3. La función estadís-tica y la políestadís-tica económica. 2. EL ORDEN ECONÓMICO DE RANGO CONSTITUCIONAL. 2.1. El orden económico del Derecho originario europeo. 2.2. El orden constitucional eco-nómico interno. 2.2.1. Fines y valores del orden ecoeco-nómico; ámbito, contenido y textura del concepto constitucional de economía 2.2.2. Instituciones de la economía general en tanto que orden. 2.3. Las competencias para la formulación y ejecución de la política eco-nómica. 3. LA ESTABILIDAD Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA ECONOMÍA. 3.1. Los principios rectores de la política económica, presupuestaria y financiera. 3.1.1. Los principios rectores vinculantes de la política económica, en su vertiente presupuestaria y financiera. 3.1.2. Los instrumentos para la aplicación de los principios rectores. 3.1.3. Las medidas preventivas, correctivas y coercitivas en caso de incumplimiento. 3.2. La manifestación de la responsabi-lidad estatal por las condiciones de desarrollo de la economía: la sostenibiresponsabi-lidad como valor de síntesis y los principios rectores de la acción pública económica. 3.3. Los elementos de la reforma estructural y las bases del marco general de la economía. 4. EL SERVICIO PÚBLICO COMO FÓRMULA ADMINISTRATIVA ESPECÍFICA DE DACIÓN DE BIENES Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA COLECTIVIDAD. 4.1. La construcción dogmática tradicional del servicio público. 4.2. El servicio público en la Constitución y la incidencia del Derecho europeo. 4.2.1. Marco constitucional y doctrina del Tribunal Constitucional. 4.2.2. Marco europeo superpuesto y jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo. 4.2.3. Situación actual del servicio público. 5. EJERCICIO PRÁCTICO. 6. BIBLIOGRAFÍA.

RESUMEN

En la presente Lección se ofrece un análisis del orden económico sancionado por la Constitución española y por los Tratados de la Unión Europea donde la eco-nomía de mercado y su defensa gozan de un muy marcado protagonismo. A su vez, la Lección tiene por objeto la explicación del servicio público como fórmula de dación de bienes y prestación de servicios en manos del poder público.

1. LA ECONOMÍA Y EL ESTADO

1.1. La política económica y el Derecho público de la economía

Tanto la CE (arts. 130 y 131, en relación con el art. 149.1.13) como el De-recho originario de la UE (arts. 5 y 119 y 120 TFUE) prevén hoy —con supe-ración de la esencial autonomía de la vida económica propia del Estado liberal

de Derecho— la formulación y ejecución por la UE y los Estados miembros, respectivamente, de una política económica sujeta a coordinación a escala eu-ropea. Esta previsión:

a) Trae causa del desarrollo progresivo, desde comienzos del S. XX, de un po-tente elenco de intervenciones públicas en la economía dirigidas a la preven-ción de riesgos, la defensa frente a peligros, la configurapreven-ción de condiciones óptimas y la dirección y el fomento de las actividades, cuyo alcance —des-bordando la mera policía de éstas— llega a la responsabilización del Estado (y la UE) en el buen funcionamiento del sistema económico, en su conjunto y por sectores, para asegurar la cohesión territorial y social y, en definitiva, la justicia social (conforme a los valores inherentes al Estado social; arts. 2 y 3 TUE y 1.1 y 9.2 CE).

b) Debe entenderse hoy en el contexto de i) un reajuste de las responsabilida-des en la dación de bienes y servicios en el sentido de la compartición de la cumplida de forma directa y primaria por el binomio mercado (prestación)-regulación pública (garantía de la prestación), con mantenimiento de la últi-ma y universal en el Estado (condicionado por la UE y, en su caso, las insti-tuciones internacionales); y, además, ii) de un repunte del intervencionismo estatal con motivo de la crisis económica sistémica instalada en 2008 que, sin embargo, no pone en cuestión la aludida compartición.

El resultado es la formación y consolidación de un Derecho público de la economía (y de la correspondiente AP especializada), que se superpone a, y convive con, el Derecho privado. Pues las correspondientes regulaciones eco-nómicas, al propio tiempo que programan actuaciones administrativas y de-terminan, así, relaciones jurídico-públicas, implican límites y limitaciones del principio de autonomía que rige en el tráfico jurídico entre los sujetos ordina-rios del Derecho.

El Derecho público de la economía puede ser definido, así, como el conjunto de las normas que asignan funciones o potestades (habilitaciones y deberes de actuación) a poderes públicos para la configuración y, en general, la incidencia en la vida económica.

Este Derecho:

a) Está formado hoy por un entramado compacto de normas tanto europeas

como estatales internas (además de las internacionales), cuyas bases están

en el bloque materialmente constitucional formado por el TUE y el TFUE,

de un lado, y la CE, de otro.

b) Su contenido operativo concreto, ya en sede del Derecho administrativo, está formado —siguiendo a P. Badura— por el conjunto de normas en

ins-tancia general del Estado y de las CCAA) y los respectivos sectores públicos

ordenan y configuran, en el marco y, en su caso, el desarrollo de aquellas

ba-ses, el proceso económico o realizan o garantizan prestaciones en el mismo con finalidades preventivas (de riesgos y peligros), directivas (o de control) y de fomento.

1.2. El proceso económico y la política económica

El aprovisionamiento de la sociedad con bienes y servicios es función:

a) De un lado, del desarrollo de las fuerzas productivas (la productividad) en el proceso económico; productividad que, aún siendo decisiva para la política económica, se integra en los más amplios fines no sólo de la política social, sino de la general del Estado en su tarea de configuración y optimización de las condiciones de vida colectiva. Y

b) De otro lado, de la organización social y jurídica del proceso económico, la cual —aún debiendo atender a la productividad— no puede dejar de considerar que el trabajo no sólo es factor que contribuye al producto de la economía, sino también la condición y el contexto de la realización de la personalidad.

Desde el punto de vista del papel del Estado, los órdenes económicos posibles pueden encuadrarse en las dos principales formas históricas extremas que han presentado: la economía planificada (hoy prácticamente superada) y la economía de mercado. Esta segunda es la propia de la UE y de todas las sociedades de eco-nomías basadas en el capital y reposa sobre el principio de autonomía privada bajo la forma de libertades de empresa, profesión y oficio y contratación y pro-piedad privada, con la consecuencia de la descentralización (en los concretos su-jetos del proceso económico) de las decisiones económicas y la encomienda de la cobertura de las necesidades de aprovisionamiento al juego del libre intercambio, es decir, de las reglas del mercado.

Importa retener que las características de la economía de mercado:

1º. Lejos de excluir la intervención estatal en la economía, la demandan, de modo que la actividad económica en libre competencia en el mercado no

está “libre de Estado”. En efecto:

1.1. La intervención pública es necesaria e, incluso, esencial para la

efec-tividad de las reglas del mercado, el cual solo es posible en forma

“modificada” según las circunstancias, es decir, aproximada en mayor o menor medida a la ideal o teórica.

1.2. La “libertad” del mercado respecto del Estado solo es posible dentro

– La existencia del indispensable marco normativo e institucional, que facilita la legislación estatal y, en general, la regulación públi-ca.

– La garantía estatal de i) los derechos y los deberes de los sujetos

individuales y las empresas, especialmente mediante la prevención

de riesgos, la protección frente a peligros y la tutela judicial efec-tiva en aplicación del Derecho; y ii) la necesaria infraestructura

de la dación de bienes y prestación de servicios básicos para la existencia (bienes y servicios esenciales), sea directa, indirecta o a

través del mercado (mediante asunción de la garantía del adecua-do suministro).

– La ayuda a subsectores o sectores económicos en dificultades. – La generación en sectores con estructura interna inadecuada de

condiciones favorables a la libre competencia máxima posible.

Pero teniendo en cuenta siempre que, en el seno de la UE, las aludidas tareas del Estado solo pueden ser ya cumplidas en las condiciones limita-das por el proceso de integración supranacional (el Derecho comunitario europeo) y la internacionalización de la economía.

2º. Aunque excluya la completa socialización que comporte práctica supre-sión de la propiedad privada de los medios de producción, ni repugna ni

impide la socialización de concretas empresas o medios de producción en la medida en que, conservando la propiedad privada como institución

reguladora de la apropiación y el tráfico de los bienes, signifique solo una

modificación parcial de la distribución real de la propiedad.

La política económica se manifiesta en decisiones políticas formalizadas en

normas y medidas de las instituciones europeas (para la coordinación de la

ac-ción de los Estados miembros) y estatales de ordenaac-ción, impulso o equilibrio

y desarrollo de la economía. Aunque la CE (arts. 131.1. y 149.1.13) prevé su

formalización también en una planificación general, ésta ha sido obviada hasta hoy (a favor de planes de concretos sectores o subsectores) por su dificultad intrínseca y su inadecuación a la economía libre y abierta de mercado, con res-paldo del Tribunal Constitucional. Conforme a la opción fundamental por la economía de mercado como marco de las actividades de contenido económico (arts. 38 CE y 3.3 TUE):

a) Los fines principales de la política económica se reconducen a la garantía —en un contexto de estabilidad— del desarrollo equilibrado, territorial y

sectorialmente, de la economía y de la libre competencia en el mercado

(arts. 38, 40 y 130 CE y 3 TUE y 119 TFUE); garantía que ha de realizarse en el contexto de la coordinación europea (en virtud de la integración

rela-tiva de las políticas nacionales) y la inserción de la economía y los mercados

nacional e interior europeo en los internacionales.

b) A ellos se añaden, complementándolos desde la perspectiva de la respon-sabilidad del Estado social (arts. 1.1 y 9.2 CE) y del carácter social de la economía de mercado (art. 3.3 TUE), los objetivos propios de las políticas

estructural (regional y sectorial) y general de configuración permanente de las condiciones de vida social en los que se imbrican los de la política social,

medioambiental y de ordenación territorial y urbanística. Pues es claro que el aseguramiento de la alimentación, la salud, el suministro de energía, la utilización racional de los recursos naturales (en especial el suelo) y, en ge-neral, del medio ambiente como sede de las bases de la vida (arts. 43, 45, 47 y 51.1 CE) deben poder suponer la imposición de directrices y limitaciones a la libertad de empresa.

Las principales manifestaciones de la política económica son:

1ª. La política de libre competencia, que tiene por objeto la generación y el mantenimiento, en los mercados idóneos al efecto, de la óptima situación

posible de competencia real y efectiva y está, así, al servicio, a escala

eu-ropea, de la que el artículo 3.3 TUE califica como “economía social de mercado altamente competitiva”.

Esta política es complementada por la de regulación de la estructura de sectores y, por tanto, mercados con la finalidad de abrirlos, en la mayor medida posible y según sus características, a la libre competencia compa-tible con su funcionamiento eficaz.

2ª. La política de promoción del desarrollo (crecimiento) equilibrado de la

economía, que tiene por objeto el incremento del producto social y la ele-vación del nivel y la calidad de vida mediante un adecuado impulso y una

consecuente mejora del proceso económico (mediante, fundamentalmente, la investigación, la tecnología y la innovación) armonizando la compleja constelación de objetivos constitucionales de pertinente aplicación (arts. 40, 41, 129 y 130 CE).

Adopta la forma de política estructural, en la medida en que persiga el apoyo a territorios o sectores con retraso, en dificultades o incapaces de afrontar la competencia, así como resolver problemas relacionados con la insuficiencia o la inadecuación de las condiciones de la competencia. 3ª. La política de coyuntura, que tiene por objeto mantener suficientemente

constante (o evitar su brusco cambio en cualquier sentido) la demanda agregada (suma de los gastos del Estado, las inversiones de las empresas y

el consumo de las familias) y, en su caso, corregir la oscilación excesiva sea

Esta política ha adquirido predominio en la crisis económica internacional en curso, manifestándose, en nuestro país, en el recurso —muchas veces discutible— a medidas de carácter en principio excepcional: el Decreto-Ley (10 en 2008; 14 en 2009; 14 en 2010; 20 en 2011; 28 en 2012; y 5 hasta mayo de 2013; normas que en buen porcentaje tienen por objeto, directamente, medidas de índole eco-nómica).

El acierto en la formulación y ejecución de la política económica en cualquiera de sus escalones supranacional, nacional y autonómico (así como en su caso, lo-cal) depende en buena parte, en la compleja vida económica actual, de la riqueza y utilidad de la información disponible para la toma de decisiones y, por tanto, de la existencia de datos estadísticos pertinentes, tempestivos y fiables.

1.3. La función estadística y la política económica

La formulación y ejecución correctas de la política económica precisan muy especialmente de la estadística, en cuanto metodología científica para la

recolec-ción, análisis e interpretación de datos, así como la determinación de conjuntos de datos idóneos para formular proyecciones o generalizaciones. La utilización de la estadística en forma oficial ha dado lugar al desarrollo de una organización especializada dentro de la Administración económica.

En el seno de la UE, la AP estadística cubre desde el escalón local, pasando por el autonómico y nacional o estatal, hasta alcanzar el supranacional:

a) La estadística a escala supranacional corresponde a la Comisión, que la lleva a cabo a través de una Dirección General: EUROSTAT.

A los efectos de lograr la armonización y fiabilidad de los datos estadísticos, junto a EUROSTAT opera, además de algunos comités, el llamado sistema

estadístico europeo (SEE) en el seno del cual se produce la cooperación

en-tre la Comisión Europea (EUROSTAT) y los organismos o las oficinas de es-tadísticas de todos los Estados miembros y otros organismos que elaboran estadísticas a escala europea (como el sistema europeo de bancos centrales). Trabaja con un programa estadístico europeo quinquenal aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo, al cual está vinculado un Comité consul-tivo en el que tienen representación los usuarios, informantes, instituciones académicas y sociales y la AP comunitaria.

Órgano fundamental del sistema es su Comité que, establecido por el Regla-mento (CE), del ParlaRegla-mento y el Consejo, 223/2009, de 11 de marzo, sobre estadísticas europeas, tiene funciones consultivas respecto de la Comisión Europea e integra representantes de EUROSTAT (que lo preside), los dis-tintos organismos nacionales de estadística y los países de la Asociación Europea de Libre Comercio.

Las tareas estadísticas cuentan con una regulación general a escala europea, contenida en el Reglamento (CE) 322/97, del Consejo, de 17 de febrero de 1997, sobre la estadística comunitaria, y el Reglamento (CE) 831/2002, de la Comisión, de 17 de mayo, por el que se aplica el anterior.

b) A escala estatal, en la que la estadística data de 1856 y se transforma en

oficial en 1901, ha estado a cargo, sucesivamente, de diversos órganos y entidades, estándolo hoy del Instituto Nacional de Estadística, organismo autónomo adscrito (con autonomía funcional) al Ministerio de Economía y Competitividad.

Este Instituto, regulado (estatuto) por el Real Decreto 508/2001, de 11 de mayo (modificado en 2003, 2005 y 2009), tiene por misión la coordina-ción general de los servicios estadísticos de la AGE, la vigilancia, control y supervisión de las competencias de carácter técnico de los servicios esta-dísticos estatales, y las demás previstas en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, que es la norma legal reguladora de la materia.

El Instituto tiene Delegaciones de ámbito provincial (excepto las de las Ciu-dades Autónomas de Ceuta y Melilla), por lo que su estructura le permite desplegar su función respecto de todos los servicios centrales y periféricos que, en la AGE, elaboran estadísticas.

c) A escala territorial, las CCAA cuentan con competencia normativa (de

modo que prácticamente todas cuentan con Leyes sobre estadística propias)

y ejecutiva (lo que significa su articulación de una organización propia al

respecto, coordinada con la estatal), desempeñando la AL también tareas

ejecutivas en la materia.

De esta suerte, el subsistema interno de estadística que se integra en el SEE es el que resulta del siguiente cuadro.

Fuente: INE; http://www.ine.es

2. EL ORDEN ECONÓMICO DE RANGO CONSTITUCIONAL

2.1. El orden económico del Derecho originario europeo

Los Tratados que rigen la UE (TUE y TFUE), lejos de mantener “neutralidad” respecto del modelo económico, optan claramente por una unión económica y

monetaria (moneda: el euro) basada en una economía social de mercado altamen-te competitiva con la que se corresponde un único mercado inaltamen-terior (organizado

por las pertinentes reglas de funcionamiento) y en la que la política económica

debe responder y desde luego respetar los principios propios de una economía de mercado abierta y de libre competencia (arts. 3 TUE y 3 y 119 TFUE).

Los fundamentos del orden económico europeo son, por tanto:

1º. El mercado y, por tanto, la libertad de acceso y la actuación en él en con-diciones de igualdad al amparo de las cuatro básicas libertades de

circula-ción de: mercancías, personas, servicios y capitales (Tits. II y IV de la Parte

III TFUE).

De esta forma el régimen de libre mercado interior no se agota en el De-recho objetivo, ya que proporciona deDe-rechos subjetivos frente a la UE y los Estados miembros en el tráfico transfronterizo, cuyas consecuencias principales ha condensado la jurisprudencia del TJUE en los principios

de procedencia u origen (libre circulación por todo el mercado interior de

procedencia) y validez solo de las limitaciones o restricciones establecidas

en el Estado de destino que respondan a determinadas razones imperiosas de interés general [SsTJ de 11 de julio de 1974 (Dassonville; 8/74), 23 de

septiembre de 2003 (Comisión/Dinamarca; 2-192/01] y 17 de febrero de 2011 (FIFA/Comisión; T 385/07)].

2º. El sistema de competencia (libre de perturbaciones) en el mercado (Cap. I, Tít. VII, de la Parte III TFUE).

3º. Neutralidad, sin embargo, respecto del régimen de la propiedad en los

Estados miembros (art. 345 TFUE), que implica la entrega a la libre

confi-guración de éstos, en lo fundamental, del orden jurídico de la propiedad y de la empresa.

4º. Reconocimiento como espacio decisional político propio de los Estados

miembros de la materia relativa a la ordenación de los servicios de estricto interés general o público, así como también —sin perjuicio de la reserva de

la comprobación de su compatibilidad con el Derecho comunitario euro-peo— la de los llamados servicios de interés económico general (arts. 14 y 106 TFUE).

El contexto de tal orden económico lo forman i) la proclamación de los valores enumerados en el artículo 2 TUE) y ii) el consecuente reconocimiento de derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (de 7 de diciembre de 2000 y adaptada el 12 de diciembre de 2007), que tiene el mismo valor que los Tratados (art. 6 TUE); derechos, que comprenden los de libertad profesional y derecho al trabajo (art. 15), libertad de empresa (art. 16), derecho de propiedad (art. 17) y prohibición de la discrimina-ción (art. 21). Debe tenerse en cuenta que, conforme a consolidada jurisprudencia del TJUE, entre los principios generales del Derecho patrimonio común de los Estados miembros figuran los derechos fundamentales a la libertad personal y económica.

Estos derechos fundamentales —sea en su vertiente objetiva de principios, sea en la de derechos subjetivos— suponen garantías sustantivas y, por tanto, límites para las políticas y acciones públicas, que vinculan a las instituciones europeas y a los Estados miembros. Desde este punto de vista, el Derecho comunitario europeo otorga tutela individual a las personas físicas y jurídicas:

a) Por la vía de la acción de nulidad contra actos normativos (autoaplicativos o que no incluyan medidas de ejecución) y concretos de los órganos y orga-nismos comunitarios capaces de producir efectos frente a terceros y de los que sean destinatarios o que les afecten directa y, en su caso, individualmen-te (art. 263 TFUE); vía que el TJUE inindividualmen-terpreta restrictivamenindividualmen-te, negando la existencia a escala comunitaria de una tutela individual universal.

b) Por la vía de las acciones previstas en el sistema de tutela judicial interno frente a los actos normativos y concretos de los órganos y organismos del correspondiente Estado miembro que violen el Derecho comunitario, inclu-so si está integrado por Directivas, siempre que de éstas —conforme a la jurisprudencia del TJUE— deriven directamente derechos o intereses dignos de protección.

2.2. El orden constitucional económico interno

2.2.1. Fines y valores del orden económico; ámbito, contenido y textura del

concepto constitucional de economía

El preámbulo de la CE identifica las causas y, por tanto, los fines —lo que vale decir los valores o bienes— últimos del orden constitucional en materia

económi-ca, que no son otros que: i) la garantía de la convivencia democrática conforme a

un orden económico y social justo; y ii) la promoción del progreso de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida.

De lo que se sigue:

a) La inclusión del progreso de la economía —vinculado, a través de la refe-rencia a la calidad de vida, a la realización del orden constitucional sustanti-vo— entre las tareas propias del Estado social (arts. 1.1 y 9.2 CE), si bien no implica la asunción de un concreto orden socio-económico al que el poder constituido deba atenerse en el proceso de desarrollo constitucional.

b) La atribución al Estado de un papel activo en la economía, vía promoción del aludido progreso (sin perjuicio de que éste carezca de un significado preciso, menos aún solo el de equivalente a crecimiento cuantitativo),

com-prensivo de la prevención de los riesgos de perturbación, dificultación o impedimento del progreso, así como, en su caso, de corrección o superación de las consecuencias de la actualización de tales riesgos. Es éste un dato

constitucional relevante: la concernencia del Estado-organización o poder

constituido por la vida económica al hacerse presentes en ésta intereses

generales (públicos) que deben ser gestionados por él (concernencia que se expresa en el art. 9.2 CE).

Aunque de ello no quepa inferir consecuencias significativas en cuanto a la extensión, la intensidad, la forma o el alcance de la intervención estatal, queda clara en todo caso la legitimación de ésta, de modo que la economía no escapa, sino todo lo contrario, a la acción estatal de configuración com-prensiva, de modo consustancial, del impacto efectivo en la realidad. Lo que hace de la economía una materia o un campo no sólo susceptible, sino condenado, más que simplemente proclive, a la administrativización.

El conjunto de intereses generales reconducible al progreso de la econo-mía integra, pues, una tarea propia del complejo Gobierno-Administración pública ya desde la CE. En tanto que organizado territorialmente en los términos del artículo 137 CE, es decir, articulado sobre instancias territo-riales dotadas de autonomía para la “gestión de sus respectivos intereses”, el Estado social-administrativo así implicado ha de cumplir el mandato del artículo 9.2 CE y desarrollar las tareas aludidas a través de dichas instan-cias territoriales y, por tanto, del ejercicio por ellas de las competeninstan-cias que les estén en cada momento atribuidas. Ello presupone la diversificación por círculos, cabalmente los referibles a las referidas instancias, de los intereses generales (públicos) y, por tanto, también los de índole económica.

Resumiendo. La CE:

1º. Considera la economía como un ámbito o una dimensión de la vida

co-lectiva relevante para la efectividad y la plenitud del orden constitucional sustantivo, en la medida en que de su progreso depende, como condición

necesaria aunque no suficiente, la calidad de vida adecuada a la dignidad de la persona que se predica para todos.

2º. Lejos de proclamar la neutralidad del Estado respecto de la vida

econó-mica, afirma su responsabilidad en el desarrollo de ésta; responsabilidad a

cumplir necesariamente mediante una acción de intervención en la econo-mía dirigida al progreso hacia un orden económico y social justo; fórmula que, lejos de definir un determinado modelo o sistema económico, remite simplemente al orden constitucional sustantivo presidido por el valor su-perior proclamado en el artículo 10.1 CE.

3º. De la expresada responsabilidad deriva la imposición al Estado

constitui-do de la formulación y ejecución de una consecuente política social y eco-nómica; política que: i) forma parte así necesariamente de la gestión de los

intereses públicos que incumbe a las diferentes instancias integrantes de la organización territorial del Estado; y ii) reclama, por su propio objeto y finalidad, su desarrollo a la largo del entero ciclo de la aludida gestión de los asuntos públicos.

La CE trata la economía como un ámbito de la realidad social de confines ciertamente imprecisos, pero de notable amplitud. Pues:

– Se refiere a la riqueza (a toda ella), de la cual se advierte que adopta

distin-tas formas y puede ser objeto de diferentes titularidades (art. 128.1 CE). – Y, en efecto, la riqueza aparece compuesta, en todo caso, tanto por cosas,

recursos o medios de producción (todos ellos), como por actividades en general o servicios en particular (la totalidad de unas y otros) [arts. 128.2

apro-piación, uso y disfrute y disposición (su propiedad, como dice el art. 129.2 CE para los medios de producción); organización que gira, en lo fundamen-tal, sobre las instituciones de la propiedad privada y del dominio público

y comunal (art. 132, en relación con el art. 33 CE). Para los segundos lo

determinante es la iniciativa (para la actividad en tanto que empresa) y, por tanto, el régimen de su desarrollo, según que sean accesibles a todos los sujetos, públicos y privados (inciso inicial del art. 128.2 en relación con el art. 38 CE) o el acceso a ellas de los sujetos privados esté más o menos restringido o condicionado o incluso reservado a los sujetos públicos (inciso segundo del art. 128.2 CE).

Con estos términos de organización de los bienes y de las actividades se corresponde el reconocimiento de que la relación con unos y otros da lugar

a intereses privados e intereses generales, como resulta de: i) la importante

regla de la subordinación al interés general de toda la riqueza en sus distin-tas formas y sea cual fuere su titularidad (128.1 CE); y ii) la habilitación

al poder público para, en caso de exigencia del interés general, acordar la intervención de empresas (sinónimo aquí de unidades de organización de

actividades de contenido económico sostenidas por sujetos privados) [art. 128.2 CE].

– La perspectiva preferente de la economía es la de la actividad, si bien pre-suponiendo obviamente la precisión por ésta de medios, recursos y cosas, cuyo régimen no es indiferente para aquélla. Al establecer la necesaria ha-bilitación a los sujetos públicos, el inciso inicial del artículo 128.1 CE se refiere por ello a la “actividad económica”, que necesariamente no es otra que la que, en virtud de la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, pone en la disposición de los sujetos privados. Y al reservar la correspondiente competencia en la materia a favor del Estado en sentido estricto, el artículo 149.1.13 CE se refiere igualmente a la planificación de la “actividad económica”.

La actividad que incluye la economía es desde luego toda la de contenido y finalidad económicos, la cual en modo alguno es una magnitud dada, sino

antes al contrario variable y evolutiva por su marcado carácter contingente

e histórico. Como también presenta por ello este mismo carácter el deslinde entre las actividades de contenido económico libremente accesibles a todos los sujetos —privados (en virtud de la libre empresa; art. 38 CE) y públicos

(en virtud del reconocimiento de la iniciativa pública en la actividad econó-mica; art. 128.2, inciso inicial, CE)—, de aquéllas el acceso a las cuales de

los sujetos privados está restringido o condicionado o incluso en principio excluido por reservadas a los sujetos públicos. La CE renuncia, por ello,

a efectuar por si misma dicho deslinde, remitiéndolo a la Ley (art. 128.2, inciso segundo, CE).

Dada la relación del régimen de las actividades económicas con el de los medios, recursos y cosas, la delimitación del ámbito de las fórmulas

organi-zativas de su apropiación, uso y disfrute y disposición es igualmente contin-gente e histórico, efectuándose directamente por la CE sólo de manera muy

parcial (por la vía de la excepción en el art. 132 a la regla general del art. 33 CE) y quedando entregada, así, también sustancialmente a la Ley.

– La amplitud de la economía es la que permite la diferenciación de una

“eco-nomía general” y una “actividad económica general”, de las que hablan,

respectivamente, los artículos 38 y 131.1 CE y que presuponen economías —integradas por conjuntos de actividades económicas— parciales, incluso

y sobre todo territoriales. Estas últimas y su relación con la general afloran

en la alusión que al “desarrollo regional” y la procedencia de su equilibrio y armonización hace el artículo 131.1 CE.

La anterior diferenciación es independiente de la que resulta de la

segmen-tación de la economía por tipos de actividades o “sectores económicos” a

los que se refieren el artículo 130.1 (destacando la agricultura, la ganadería, la pesca y la artesanía), incluso desde el punto de vista del lugar o las con-diciones especiales de realización (zonas de montaña) y también el artículo 131.1 CE en términos de desarrollo sectorial requerido de equilibrio y ar-monización.

Ambas perspectivas —territorial y funcional o sectorial— de la economía son independientes y compatibles entre sí, de modo que la acción sobre la economía general puede producirse desde luego por sectores económicos. Esto es así porque la economía general engloba necesariamente a las eco-nomías territoriales parciales (las autonómicas y, en su caso, las locales), de modo que su gestión incluye cuanto demande justamente el interés general. – La regla de la subordinación de toda la riqueza al interés general, al propio

tiempo que establece la relación entre éste y el interés privado, señala cla-ramente el criterio y el límite de la acción del Estado en la promoción del

progreso de la economía: la promoción debe alcanzar ciertamente a todo, pero sólo a cuanto reclame el interés general. Obviamente el interés general

en la economía deriva primariamente de la regulación contenida en el título VII CE puesto en relación con el contenido del capítulo III del título I CE, es decir, el que define los objetivos de la política social y económica.

2.2.2. Instituciones de la economía general en tanto que orden

Siendo la CE una unidad o sistema, los artículos 128 a 132 CE presuponen, por de pronto, la existencia de un orden en la economía general; precisamente el orden derivado de su articulación y funcionamiento (en términos de

activida-des económicas) conforme a determinadas instituciones, concretamente las que se precisan a continuación.

1. El mercado

La institución que organiza, en principio, las actividades económicas no es otra que el mercado. Apuntan en este sentido:

– El reconocimiento de la libertad de empresa precisamente en el “marco de la economía de mercado” (art. 38 CE), en relación con: i) la afirmación de la existencia de una pluralidad de formas y de distinta titularidad (pública y privada) de la riqueza (art. 128 CE); ii) la alusión a la empresa como

sujeto de la actividad económica, que puede se intervenido cuando así lo

exija el interés general (arts. 128. y 129.2 CE); y iii) la regulación de la

acción de los poderes públicos desde su incidencia de una manera u otra en el desarrollo de actividades que se da por supuesto es desplegada por sujetos privados y, en su caso, sujetos públicos, pero en ejercicio simple-mente de la iniciativa en la actividad económica (arts. 130 y 131 CE) en

este último caso.

Interpretado el artículo 38 CE, en su relación sistemática con los artículos 128 a 132 CE y, como debe ser, desde el entendimiento de la CE como elemento del “bloque constitucional” que forma con el Derecho originario europeo, la opción por la economía de mercado (organización de la acti-vidad económica sobre la institución del mercado) representa una decisión

básica o principal, que es proclamada justamente como principio que debe

ser respetado por la acción de los poderes públicos en el TUE y el TFUE, según ha quedado visto.

– La habilitación expresa de la iniciativa pública en la actividad económica, es decir, el apoderamiento al poder público para emprender actividades econó-micas en el mercado (art. 128.2 CE).

Esta habilitación es congruente con el Derecho originario europeo, que ya nos consta que es neutral o indiferente respecto a la permisión o no de la iniciativa pública económica (régimen de la propiedad en el seno de los Es-tados miembros). Por ello mismo, el TFUE contempla la posible existencia de empresas públicas cuando así procede por razón del objeto regulado (arts. 14 y 106).

– La previsión de la reserva por Ley al sector público, incluso en caso de mo-nopolio, de determinadas actividades económicas; reserva que, dada su for-mulación, debe entenderse que supone una excepción a la regla de principio establecida en el artículo 38 CE (art. 128.2 CE).

También esta disposición, de la que resulta el deslinde por Ley, como efecto negativo de las reservas al sector público, del ámbito material de operatividad de la libertad de empresa y, por tanto, de la institución del mercado, es plenamente conforme con el Derecho originario, según resulta sin más del artículo 106 TFUE.

Como institución, pues, el mercado:

a) Presupone la libertad de empresa (complementada por la iniciativa pública

en la actividad económica), ya que requiere pluralidad de actores.

b) Impone, por serle consustancial, la igualdad de los actores en su actuación

en el mercado, es decir, la libre concurrencia o competencia.

Esta interpretación es indudablemente imperativa desde la obligada conside-ración de la CE, como ya se ha dicho, en el contexto del bloque que forma con el Derecho originario europeo.

En tanto que organizador de la actividad propia de la economía general, el mer-cado es una institución garantizada por la norma fundamental (STC 225/1993, de 8 de julio, en relación con SsTC 176/1982, 83/1984, 96/1984 y 123/1991). Su garantía directa es cualitativa, en el sentido de que no comprende un definitivo y

preciso elenco de actividades, pero, por ello mismo, es único en su lógica de fun-cionamiento, lo que comporta:

1º. Su condición de pieza necesaria del ordenamiento constituido en su totali-dad.

2º. El juego, en el marco que de él resulta y para cuantas actividades en cada momento comprenda, de todos los derechos relevantes para su

funciona-miento —en particular y, además, del de libertad de empresa, los de libre

circulación de bienes (mercancías), servicios, capitales y personas, libre prestación de servicios y libre establecimiento— y su ejercicio conforme

al régimen propio de la libre concurrencia o competencia, con correlativa

prohibición de la adopción por cualquier poder público de cualesquie-ra medidas que, directa o indirectamente, obstaculicen tales derechos, así como imposición a dicho poder público de velar desde luego por la refe-rida libre competencia. Este es el sentido que, en el contexto del complejo normativo que forma la CE con el Derecho originario europeo, debe darse al artículo 139 CE y, por tanto, al denominado principio de unidad del mercado. Tanto más, cuanto que esta unidad es decisiva hoy para la efec-tividad del mercado común o interior establecido por el TUE y el TFUE. Y carece de todo sentido que la consistencia del mercado único comunitario europeo sea mayor que la del mercado único determinado por el orden constitucional interno.

3º. Su carácter, por ello, de pieza resultante de una configuración

con-forme a la lógica de la libre competencia que le es propia depende de la vigilancia de su evolución y, en su caso, de la intervención administrativa dirigida a prevenir la actualización de riesgos de desvirtuación, corregir las consecuencias de dicha actualización y sancionar las infracciones. En definitiva y al no poder existir el uno sin la otra, mercado y política público-administrativa de libre competencia aparecen estrechamente im-bricados; política ésta, que forma parte, por demás, del núcleo duro de la política económica.

La necesidad y unidad del mercado no son, por lo dicho, incompatibles con

la variabilidad de su contenido (las actividades a las que sirve de marco

institu-cional) en el tiempo y el espacio. Lo primero resulta con naturalidad de la con-tingencia e historicidad de la decantación de los intereses generales o públicos y particulares o privados, razón justamente por la cual la CE no se pronuncia por ningún orden económico concreto, entregando su definición al continuado proce-so de desarrollo constitucional en el seno de la estructura estatal; definición, de la que ha de derivar en cada momento —como consecuencia de la identificación de intereses generales demandantes de la restricción o incluso exclusión del juego del mercado— la delimitación negativa de las actividades incluidas en este último. De la CE no es posible extraer un preciso límite a esta operación de delimitación más allá del que comporta la combinación de: i) la opción básica de la organización de principio de las actividades de contenido económico con arreglo a la institución del mercado; y ii) el requerimiento de que toda restricción o incluso exclusión del mercado se refiera precisamente a actividades-servicios que presenten la nota de “esencialidad” (art. 128.2 CE; véase STC 193/2006, de 19 de junio, y las por ella citadas). Del bloque materialmente constitucional del que, junto con el Derecho originario europeo, forma hoy parte la CE se infiere, sin embargo y además de la corrección de la afirmación anterior, la plena legitimidad en el orden supra-nacional de la organización pública del desarrollo de actividades y, por tanto, la prestación de servicios que, aún siendo económicos, presenten un interés general suficiente para ello (arts. 14 y 106 TFUE).

Lo segundo, es decir, la variabilidad en el territorio de la economía de mercado viene impuesta por la organización territorial del Estado y la doble consecuencia que de ésta se sigue: la diferenciación de economías territoriales y la distribución de competencias en materia de economía. La unidad de mercado y la igualdad de derechos en todo el territorio nacional no se oponen, pues, a: i) el estableci-miento de restricciones e, incluso, exclusiones al mercado por las CCAA y, en su caso, las AALL en ejercicio de sus competencias y para las actividades económicas inscritos en los círculos de intereses públicos cuya gestión les corresponda; ii) la variabilidad en los derechos, pues los derechos vinculados a la lógica institucional del mercado no incluyen disposición alguna sobre el acceso mismo a concretas actividades económicas; siendo la aludida variabilidad, por demás, igualmente

característica de la integración supranacional, en la medida en que ésta da lugar a que la economía general propia forme parte de la más amplia economía comuni-taria, en la cual se decantan intereses generales asimismo comunitarios (los que el art. 121.1 TFUE califica de “interés común”) que justifican competencias también comunitarias: la de velar por la libre competencia respecto de actividades con re-levancia para el mercado común y la de coordinación de las políticas económicas estatales.

Del Derecho originario europeo y, concretamente del artículo 106 TFUE, tal como es objeto de interpretación por la jurisprudencia del TJUE, resulta una ul-terior precisión para la correcta interpretación del orden constitucional. En él se exige, en efecto y para su validez, la justificación, en términos de razonabilidad,

de toda restricción o exclusión del mercado (la concesión de derechos especiales o

exclusivos en alguna actividad), teniendo en cuenta, de un lado, que la entrega a la libre competencia es principio general y, de otro lado, la función de promoción de la cohesión social y territorial de los servicios de interés económico general constituye un importante valor común (art. 14 TFUE). Es claro, así, que, teniendo el mercado idéntica posición principal en la CE, la reserva al sector público que autoriza el artículo 128.2 CE requiere, para su validez, de su suficiente justifica-ción en el interés general, lo que vale decir en valores o bienes constitucionales de entidad bastante para ello.

Una última, pero importante precisión: siendo, como es, una institución ga-rantizada y entregada a la acción configuradora constante del poder público (en el sentido y con el alcance ya indicados y a través de la política de defensa de la competencia), el mercado es, en si mismo, también un valor y un bien

constitu-cional cuya consecución concierne al poder público constituido. Lo que significa:

la vigencia efectiva del mercado, con el ámbito que tenga en cada momento, y su correcto funcionamiento integran un verdadero interés general, con las conse-cuencias que de ello se siguen para la actuación de los poderes públicos en general y el poder público administrativo en particular (como corroboran los arts. 38 y 129.2 CE).

En tanto que de interés general, el mercado da lugar a una realidad social organizada, cuya organización tiene, a su vez, relevancia constitucional. De un lado, están los sindicatos (fruto del ejercicio del derecho fundamental de libre sindicación; art. 28 CE) y de otro se encuentran las organizaciones pro-fesionales de los empresarios (fruto del derecho fundamental de asociación; arts. 22 y 52 CE), que constituyen las estructuras sociales sobre las que nada menos que el artículo 7 CE, desde su privilegiada posición sistemática, puede afirmar que los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios.

2. El sector público

Mercado y sector público conviven en la economía. Al sector público se

re-fiere expresamente el artículo 128.2 CE con ocasión de la reserva al mismo de recursos o servicios esenciales, mientras que la heterogeneidad de las actividades económicas privadas aparece en el artículo 130.1 CE con el carácter simplemente de “sectores económicos”. Ex constitutione se diferencia en la economía general, pues, un sector público y un sector privado; clasificación subjetiva o de los actores

en la economía, que se mueve en plano distinto a la de las actividades por relación a su organización o no por el mercado.

Esta convivencia de ambos sectores no es, por ello, problemática, siquiera sea

considerando el sector público como el conjunto de las empresas creadas por los poderes públicos o en mano total o parcialmente de éstos, es decir, como el fruto

en cada momento de la iniciativa económica por parte de los mismos. El inciso inicial del artículo 128.2 CE circunscribe estrictamente su alcance a la necesaria habilitación para el desarrollo de la actividad económica, que, a falta de ella, sólo podría desplegarse por los sujetos privados, en tanto que titulares exclusivos de la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 CE. De ello se sigue que el

régimen de ejercicio de la actividad derivada de la iniciativa pública económica no es otro que el propio de la economía de mercado establecido por este último

pre-cepto constitucional (y, por tanto, el de la libre competencia). Lo que corrobora plenamente el Derecho originario europeo (art. 106 TFUE), de otro lado neutral respecto de la iniciativa pública de que se trata. Lo único que en el sector público así entendido no pertenece a la lógica del mercado es la iniciativa económica mis-ma (separable de la actividad económica a desarrollar en virtud de la mismis-ma y de su organización en empresa), que es una decisión pública únicamente justificable por relación al interés general y cuya lógica es la propia de las decisiones del poder público (administrativa, en su caso).

De la distribución territorial, al interior del Estado, de las competencias en materia económica se sigue sin más la pluralidad de los poderes públicos

capaces de actuar la iniciativa pública en la actividad económica y, por tanto, también de los sectores públicos. El artículo 134 CE, al tratar de los

Presu-puestos Generales del Estado, habla por ello sólo del “sector público estatal”, presuponiendo implícitamente la existencia de los sectores públicos “auto-nómicos” y “locales”. Lo que se corresponde con la doble diferenciación de economías regionales y locales en el seno de la economía general y de círculos territoriales de intereses generales más circunscritos dentro del complejo total de intereses generales. La distinción entre sector público estatal o de la instan-cia general del Estado y sector público total (comprensivo del anterior y los demás sectores públicos territoriales) aparece en el artículo 136 CE desde la perspectiva de la competencia directa del Tribunal de Cuentas para el control

del primero y su actuación en todo caso como supremo órgano fiscalizador de todo el segundo.

La expresión “sector público estatal” (art. 134 CE) es amplia, por destinada a comprender, dada la lógica de la técnica presupuestaria, todos los centros o unidades de ingreso y gasto de la instancia general estatal. De este modo se con-funden presupuestariamente el sector público debido a la iniciativa económica y el integrado por el giro o tráfico propio del poder público, en especial el adminis-trativo, es decir, el de los servicios públicos de que habla el inciso final del artículo 106.2 CE. Esta confusión es lógica desde el punto de vista presupuestario, dada la relación entre economía y Hacienda pública, que luce en la rúbrica misma del título VII CE, y la importancia del Estado como centro de gasto en la economía general. Pero no lo es más allá, por constitucionalmente indebida. La actividad del

Estado (y su patrimonio) distinta de la resultante del ejercicio de la actividad de iniciativa pública en la economía está, por imperativo constitucional, al margen del mercado, rigiéndose por reglas propias, ajenas a la lógica consustancial a éste.

Así resulta:

– Del artículo 103.1 CE, que establece el código constitucional básico de toda la actividad pública (la gestión de los intereses generales o públicos) distinta de la consistente en legislar o juzgar y ejecutar lo juzgado, que se recondu-ce a la administrativa. De donde la equiparación —como mínimo— entre actividad del poder público administrativo y servicios públicos, los cuales resultan ser así una noción distinta a la de “servicios esenciales” (art. 28.2, inciso final; y 128.2 CE). Justamente por ello el artículo 149.1.18 CE prevé un régimen jurídico específico para la actividad administrativa, toda ella sin excepción. En toda esta actividad no hay asomo alguno de libertad o auto-nomía alguna en y para la actuación; hay, por el contrario, heteroauto-nomía y exclusivo servicio al interés general con sometimiento a la Ley y al Derecho. No hay, por tanto, capacidad jurídica universal para obrar, hay sólo compe-tencia derivada de la atribución de potestades.

– De los artículos 132 a 136 CE, que establecen el código constitucional bási-co de la Hacienda pública, es decir, del Estado en cuanto centro de derechos y obligaciones económicas y financieras y titular de bienes; código extensi-ble, en lo sustancial, a las CCAA y a la AL en virtud de los artículos 156 a 158 y 142 CE, respectivamente. Pues el Estado (todo el) ha de actuar como centro de ingreso y gasto con arreglo a la correspondiente habilitación-po-testad (presupuesto), financiándose, en su caso, con cargo a tributos legal-mente establecidos y regulados, pudiendo emitir deuda o contraer crédito únicamente previa autorización legal y en los términos de ésta y operando siempre bajo el control parlamentario, así como siendo responsable o titular del patrimonio nacional y del dominio público y comunal, respectivamente, sometidos a un régimen contrapuesto al propio de la propiedad privada, y

de su patrimonio ordinario, cuyo régimen se entrega igualmente a una Ley para la determinación de las singularidades de su administración, defensa y conservación.

De esta suerte, pues, el sector público engloba dos realidades bien diversas: a) De un lado, el conjunto de las actividades económicas organizadas

(em-presas) debidas a la iniciativa pública otorgada por el artículo 128.2 CE; conjunto, que queda comprendido en el ámbito propio del mercado.

b) De otro lado, el conjunto de las actividades articuladas como funciones y, por tanto, potestades en vista de intereses generales relativos a la economía, anudadas por ello a las correspondientes organizaciones públicas, concreta-mente administrativas, incluso si tienen contenido económico; actividades

que responden a la lógica del interés general, no del mercado.

3. La libertad de empresa

Por su extenso radio de acción y la heterogeneidad de los ámbitos en que debe ejercerse, la libertad de empresa es un derecho cuyo contenido declarado

constitu-cionalmente es forzosamente muy abstracto, que solo adquiere verdadero sentido en el orden constitucional definitorio del marco jurídico de la estructura y el

fun-cionamiento de la actividad económica.

En todo caso, este derecho está construido como libertad pública referida a la empresa, esta última de difícil determinación. La amplitud del espectro propio de la empresa y su actividad hace, en efecto, que éstas puedan manifestarse en cual-quier ámbito o sector de la realidad social, siempre que en él se haga presente un interés o una utilidad económicos capaces de otorgarles aliciente y soporte. Pues no existen asuntos por naturaleza económicos, ya que la clave de éstos radica no tanto en la índole misma de la actividad, cuanto de la idoneidad de sus caracterís-ticas para concernir la iniciativa basada cabalmente en la libertad de empresa. La evolución actual de la vida social está marcada por la progresiva mercantilización de ámbitos de la misma tradicionalmente ajenos a la lógica económica o del inter-cambio mercantil, conllevando así la extensión del campo del interés económico. Este fenómeno no hace sino agudizar la tradicional dificultad de la determinación del contenido de la libertad de empresa y, por ende, de una regulación general de ésta o, dicho de otro modo, de un desarrollo legislativo del reconocimiento cons-titucional de la misma.

Lo dicho permite afirmar, parafraseando al TC en su juicio sobre la propie-dad, que no existe tanto la libertad de empresa como libertad para establecer y

desarrollar empresas. Lo que consagra la CE no es, así, una libertad dotada de un contenido único, sino la libertad genérica para la iniciativa económica dentro de los límites generales del art. 38 CE; libertad que tiene que plasmarse en una

acti-vidad precisa de desarrollo a tenor de sus características propias y, por tanto, de la concreta regulación de que sea objeto en función de los bienes constitucionales que en ella se hacen presentes. En palabras del propio TC: el expresado precepto

no reconoce un derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden (STC 112/2006, de 5 de abril, y las en ella citadas).

En el plano constitucional, pues, la libertad de empresa es accesible a la regu-lación pública, pero aquélla impone a ésta límites en términos, en primer lugar, de

dos garantías: i) la reserva de Ley y ii) la indisponibilidad del contenido esencial;

y, en segundo lugar, de observancia del principio de proporcionalidad (debiendo ser la regulación pública, así, adecuada al fin perseguido y constitucionalmente legítimo e indispensable, es decir, preferible a cualesquiera otras que impongan un sacrificio mayor) [STC 109/2003, de 5 de junio].

Dicho esto, ha de precisarse que la proclamación o el reconocimiento consti-tucionales de cualquier derecho de libertad presupone necesariamente la consa-gración igualmente constitucional de un bien, que aparece así como protegido por la norma fundamental. Por tanto, tal género de derechos puede definirse, en una primera aproximación, como el que apodera para emprender y realizar cualesquiera actividades a las que el correspondiente bien constitucional otorgue soporte o cobertura suficiente. Resulta una obviedad, no obstante, el carácter más reducido del contenido verdaderamente operativo de estos derechos de libertad. El problema reside en determinar ese contenido por relación a sus límites.

La resolución del problema planteado es difícilmente abordable desde los mé-todos desarrollados al efecto (sea el de sucesivos pasos empleado por la dogmáti-ca alemana, sea el de determinación en uno solo propugnado entre nosotros por I. De Otto). Las características de la libertad de empresa concitan no uno, sino una pluralidad de bienes constitucionalmente protegidos, haciendo sumamente compleja tanto la interpretación constitucional, como cualquier operación de ponderación a la luz del orden fundamental. Lo que impone la conclusión de que

el contenido de la libertad de empresa no es sustantivo, sino formal, consistien-do justamente en su garantía en un plano objetivo-institucional desagregada en

(SsTC 109/2003, de 5 de junio; 112/2006, de 5 de abril; 127/1994, de 5 de mayo; 225/1993, de 8 de julio; así como, antes, 37/1981 y 37/1987):

– La libertad de acceso a (creación de empresas), permanencia en (actuación definiendo objetivos y dirigiendo la actividad empresarial) y abandono del

mercado.

– La libertad de concurrencia en igualdad de condiciones en el concreto

mer-cado de que se trate y con sujeción a la normativa sobre ordenación de este último y de la actividad económica; la cual requiere una política pública que

– La libertad de contratación (sobre la base de la autonomía de la voluntad). Y

– La libertad de consumo (ésta repercute, a su vez, en la libertad de actuación en el mercado, poniéndole límites actuables desde el poder público).

Por lo tanto, el reconocimiento constitucional de la libertad de empresa se

produce en términos no precisamente “naturales” (sin reglas), sino a los que es inherente la configuración del derecho y de su ejercicio por el Estado, lo que

cons-tituye manifestación de la no contradicción y si complementariedad, aún hoy, de aquél y del mercado.

2.3. Las competencias para la formulación y ejecución de la política

econó-mica

Los Tratados de la UE establecen un sistema de reparto competencial entre aquélla y los Estados miembros basado en las reglas de i) dotación de la primera solo con las competencias expresamente cedidas (principio de atribución) y ii) reconocimiento a los Estados, con carácter residual, todas las competencias no expresamente atribuidas (cedidas) a aquélla (arts. 4 y 5 TUE).

Sin embargo, el título VIII del TFUE contempla y regula una política

eco-nómica (y monetaria) europea, reconociendo —en ausencia de toda atribución

de competencia directa a la UE en la materia— la de los Estados miembros en ella, vinculando empero el ejercicio de la estatal a la coordinación en el seno de

la UE (a través de orientaciones y otras medidas) en aras a la consecución de

una política económica coherente a escala comunitaria (arts. 119, 120 y 122 TFUE).

Los artículos 3 y 4 TFUE se refieren, en efecto y como competencia europea exclusiva, solo a las materias aduanera, de libre competencia en el mercado inte-rior, moneda y comercio en dicho mercado, así como —en calidad de competencia compartida— únicamente, en lo que aquí importa, al mercado interior. En con-gruencia con las previsiones del TUE, la alusión a la economía tiene por objeto

habilitar la aludida coordinación en el seno de la UE de las políticas económicas de los Estados miembros.

La CE, por su parte, reserva al Estado en sentido estricto la competencia

so-bre las bases y la coordinación de la planificación general de la economía (art.

149.1.13); reserva, de la que resulta que la economía es materia de competencia

compartida —en específicos términos— con las CCAA, que pueden asumir toda la restante en ella (ordenación en el marco de lo básico y ejecución de la misma).

El TC tiene establecido, en interpretación de este título competencial (tal como resume su doctrina la STC 104/2013, de 25 de abril), que: