La prevención y el control integrados de la contaminación

7.2.1. Introducción: concepto y marco legal de esta técnica

La política ambiental de la UE persigue, entre otros objetivos, la prevención, la reducción y, en la medida de lo posible, la eliminación de la contaminación, actuando preferentemente en la fuente misma. El quinto programa europeo de acción en materia ambiental consideró prioritario el control integrado de la con- taminación, en cuanto procedimiento idóneo para contribuir decisivamente a un mejor equilibrio entre la actividad humana y el desarrollo socioeconómico, de un lado, y los recursos naturales y la capacidad de regeneración de la naturaleza, de otro lado.

Con ese fin, el Consejo de la UE aprobó la Directiva 96/61/CE, de 24 de sep- tiembre, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, que

introduce una técnica conocida sobre todo por su denominación en lengua ingle- sa: IPPC, que significa Integrated Pollution and Prevention Control. El fundamen-

to de esta norma radica en la insatisfacción de la situación legal previa, caracte- rizada por tratar de forma separada el control de las emisiones a la atmósfera, al agua o al suelo, dado que tal forma de proceder puede contribuir a potenciar

la transferencia de contaminación entre los diferentes ámbitos del ambiente en lugar cabalmente de proteger éste en su conjunto. Y su finalidad es la implantar un enfoque integrado del control de la contaminación, estableciendo para ello un marco general comprensivo de medidas dirigidas a evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones correspondientes.

La Directiva 96/61/CE fue incorporada en España a través de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, desarro-

llada por el Real Decreto 509/2007, de 20 de abril. Están sometidas a la Ley de IPPC las instalaciones de titularidad pública o privada en las que se desarrolle alguna de las actividades industriales incluidas en el Anexo I de la Ley, con excep- ción de las que se utilicen para la investigación, desarrollo y experimentación de nuevos productos y procesos. Dicho Anexo recoge varias decenas de actividades, agrupadas en once categorías, bastando aquí la cita de las siguientes: instalaciones de combustión; de producción y transformación de metales; industrias minerales y químicas de diversa índole; instalaciones de gestión de residuos; industrias de papel y cartón; industria textil y del cuero.

En los últimos años, la UE ha adoptado dos Directivas en esta materia (la Directiva 2008/01, de 15 de enero de 2008, y la Directiva 2010/75/UE, de 24 de noviembre), que han tenido por efecto la derogación y sustitución de la Directiva 96/61. Con el fin de incorporar en España el nuevo marco legal europeo, se ha aprobado la Ley 5/2013, de 11 de junio, que ha modificado numerosos artículos de la Ley 16/2002 y ha entrado en vigor el 13 de junio de 2013.

7.2.2. La autorización ambiental integrada, pieza central del sistema

En sintonía con la Directiva 96/61, la técnica principal de la Ley 16/2002 consiste en la introducción de una nueva autorización en nuestro sistema am- biental que sirve para garantizar el control integrado (o, mejor dicho, integral) de la contaminación, mediante el establecimiento del principio de coordinación

del ejercicio de todas las competencias sectoriales pertinentes. La autorización se

denomina autorización ambiental integrada y se define técnicamente por el art. 3,1 de la ley 16/2002 como “la resolución escrita del órgano competente de la Co- munidad Autónoma en la que se ubique la instalación, por la que se permite,…, explotar la totalidad o parte de una instalación, bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y disposiciones de esta Ley”. El objetivo central es reunir en un solo documento autorizatorio todos los aspectos de contaminación de una instalación industrial, que antes necesitaban de autorizaciones separadas (de contaminación a las aguas, al aire, producción de residuos, etc.), refundiéndolos en una autorización única y en la que en principio se habrán analizado con una perspectiva holística los diferentes aspectos ambien- tales de la instalación. Esta integración universal, sin embargo, no es total, porque

con posterioridad a la Ley IPPC han quedado excluidas del régimen de IPPC las autorizaciones de emisión de gases de efecto invernadero (reguladas en la Ley 1/2005, de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero).

Las autorizaciones ambientales integradas deben contener las condiciones ne- cesarias para garantizar el cumplimiento de las exigencias de la Ley y del Regla- mento de desarrollo en punto a la protección del aire, del agua y del suelo. En el

caso de que una norma ambiental establezca requerimientos tan rigurosos que no sea posible cumplirlos mediante el empleo de las mejores técnicas disponibles, las autorizaciones deben añadir las condiciones complementarias que sean pertinen- tes. El contenido mínimo de la autorización ambiental integrada es el siguiente (art. 22 Ley 16/2002, modificado por la Ley 5/2013):

a) Los valores límites de emisión que habrá de respetar la instalación, basados en las mejores tecnologías disponibles en cada sector de actividad indus- trial, que se han ido fijando poco a poco a nivel comunitario o nacional. b) Las prescripciones que garanticen la protección del suelo y de las aguas

subterráneas.

c) Los procedimientos y métodos que hayan de emplearse para gestionar los residuos que genere la instalación.

d) Las prescripciones necesarias para la minimización de la contaminación a larga distancia o transfronteriza.

e) Los sistemas y procedimientos para el tratamiento de todo tipo de emisio- nes.

f) Cualquier otra medida o condición establecida por la legislación sectorial. Por otro lado, cuando el órgano ambiental autonómico otorgue la autoriza-

ción ambiental integrada, tiene que tener en cuenta (art. 4) que en el funciona- miento de las instalaciones se adopten todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación, en particular mediante la aplicación de las mejores técnicas disponibles; que no se produzca ninguna contaminación importante; que se evite

la producción de residuos y, si ello no fuera posible, se reciclen o, en caso de im- posibilidad técnica y económica, se eliminen; que se utilice la energía de manera eficaz; y que se tomen y observen las medidas necesarias para prevenir los acci- dentes graves y limitar sus consecuencias.

La autorización ambiental integrada (que debe ser objeto de publicidad por el órgano autonómico ambiental) tenía según la Ley 16/2002 un plazo inicial de vigencia de ocho años como máximo, transcurrido el cual podía ser renovada por periodos sucesivos. La nueva Ley/2013, de 11 de junio, ha cambiado esa “filoso-

fía”, en aras de una supuesta simplificación administrativa: ahora la autorización ambiental integrada no tiene una validez temporalmente limitada, sino que se somete a una revisión y actualización periódicas, de oficio o a instancia del titular

de la instalación, en los plazos y en los casos legalmente previstos. También ne- cesitan autorización ambiental integrada las modificaciones sustanciales de una instalación que ya cuente con ella. Ejercer una actividad o explotar una insta- lación sin contar con la preceptiva autorización ambiental integrada constituye una falta muy grave, que puede ser sancionada con multas de hasta dos millones de euros, la clausura definitiva o temporal de las instalaciones o la inhabilitación para el ejercicio de la actividad. Al igual que ocurre en general con la legislación ambiental, la AP autonómica puede obligar al titular de la instalación a reponer o restaurar las cosas a su estado anterior a la infracción cometida, así como a abo- nar la correspondiente indemnización de daños y perjuicios causados. Además, y con carácter provisional, mientras se tramita el correspondiente procedimiento sancionador, la AP puede adoptar una serie de medidas, tales como el precintado de aparatos o equipos, la clausura temporal de las instalaciones o su parada, o la suspensión temporal de la autorización para el ejercicio de la actividad.

8. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN, LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA