RELACIONES CON BRASIL
3. Conferencia de Uruguayana
Ante la propuesta de Quadros de una reunión de presidentes para tratar los problemas económicos, el gobierno argentino inició gestiones para lograr la realización de una conferencia, pero con un temario más abarcativo que la cuestión económica.
Las actitudes proclives a un neutralismo afroasiático del presidente brasileño provocaban el rechazo en distintos ámbitos de la Argentina, especialmente en las fuerzas armadas.19 El secretario de Marina, almirante Gastón Clement, pidió al presidente Frondizi postergar la entrevista, en razón del viraje a la izquierda que se observaba en el presidente Quadros. El canciller argentino Taboada, partidario de
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“Varios aspectos de su política nos expone el Dr. Janio Quadros”, LN, 2-IV-1961.
18 Establishing Relations with the New Brazilian Administration, Washington, 1-II-1961, FRUS,
1961-1963, Volume XII, American Republics, doc. 203.
19 El presidente brasileño había realizado una visita a Cuba en abril de 1960 y declaró que no
había visto infiltración comunista; posteriormente indicó su disgusto por la desviación del gobierno cubano que ponía en peligro la seguridad hemisférica. En caso de ser elegido, Quadros anunció que perseguiría una política de “absoluta independencia” y reiniciaría relaciones con la Unión Soviética y los países de su bloque. Memorandum From the Deputy Assistant Secretary of State for Inter-American Affairs to Acting Secretary of State Bowles, Washington, 14-5-
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realizar la reunión, desmintió el carácter procomunista de la política de Quadros en un informe enviado a Frondizi.20
Los militares consideraban toda actitud de Frondizi que no fuese de manifiesta oposición a la Cuba de Castro como promotora de la difusión del comunismo en la Argentina y el resto de América Latina.21 El presidente argentino, por su parte, estaba decidido a mostrar que buscaba desempeñar un papel independiente en las políticas hemisféricas y en el concierto mundial.
Los presidentes Frondizi y Quadros se reunieron en Uruguayana entre el 20 y 22 de abril de 1961. La conferencia fue la culminación del entendimiento que el presidente argentino diseñó desde su ascenso al gobierno.
Frondizi afirmaba que las fricciones de la Argentina y Brasil, a través de toda su historia y su incidencia sobre países vecinos, habían sido un factor de perturbación para toda esta parte del continente americano. El objetivo no era desdeñar a Estados Unidos, sino “aunar esfuerzos y buscar soluciones”.22
La Cancillería argentina preparó para la conferencia un “documento base”, en opinión de Oscar Camilión,23 en el que diseñaba la línea de acción a seguir.24 Los temas fundamentales se referían a aspectos económicos: necesidad de replantear el comercio argentino-brasileño sobre nuevas bases que incluían la apertura recíproca a productos manufacturados.
Otro tema que se convertiría en vertebral en la conferencia era el de la autodeterminación de cada país en función del interés nacional, principio que podía aplicarse al caso cubano. La Argentina sostendría que debía evitarse la segregación de Cuba del sistema interamericano, siempre que este país respetara los compromisos del continente. Se mencionaba también el rechazo a las injerencias extracontinentales. Frondizi ratificaría la posición “occidental y católica” de su país para alejar las fantasías neutralistas y afroasiáticas del presidente brasileño.
El liderazgo de los dos países tendría como propósito obtener prioridad en la distribución de los fondos provistos por la Alianza para el Progreso, para dirigir éstos
20 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Memorándum “Conferencia de Uruguayana”,
mayo de 1961, “Política general con el Brasil”, AMRE, caja AH/0008; Llairó y Siepe, op. cit.,
pp. 176-178.
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“Dada la sospecha ya existente en determinados círculos –en especial los Servicios de Información- de que los asesores más allegados al presidente, e inclusive el propio Frondizi, en el fondo eran comunistas, acciones que en otro jefe del Poder Ejecutivo habrían sido aceptables
sólo servían para provocar reacciones histéricas”. Véase Robert A. Potash, El Ejército y la
política en la Argentina 1945-1962. De Perón a Frondizi, Buenos Aires, 1981, p. 452.
22 Luna, op. cit., pp. 110-111. 23
Camilion, Memorias políticas, cit., p.73.
24 “Cuestiones a tratar en la Conferencia presidencial. Posición argentina. Análisis estratégico y
táctico”, Buenos Aires, 5-IV-1961, Fondo CEN, caja 541; copia enviada a Frondizi, ibíd, caja 624.
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hacia los otros países sudamericanos. El objetivo era asumir una posición rectora de los dos países en el continente.
El aspecto innovador del documento era que los dos países constituirían un sistema de “consulta” sobre cualquier modificación de importancia con referencia a problemas continentales o extracontinentales. Éste era un aspecto del giro que Frondizi imprimió a la política exterior argentina.
Los presidentes se entrevistaron en la ciudad de Uruguayana, situada en el lado brasileño del puente internacional. Estaban presentes los respectivos cancilleres Taboada, argentino, y Afonso Arinos de Mello Franco, brasileño. La reunión se celebraba entre dos presidentes elegidos democráticamente y que buscaban modernizar sus respectivos países. La situación regional les era favorable ya que había asumido el gobierno de Estados Unidos John F. Kennedy, quien había anunciado la Alianza para el Progreso, programa destinado a impulsar el desarrollo de los países latinoamericanos. La reunión tuvo como telón de fondo el desembarco en la Bahía de Cochinos, Cuba, de exiliados cubanos con el objeto de derribar el gobierno socialista de Fidel Castro que terminó en un fracaso.25
En la entrevista Frondizi aclaró desde el comienzo que estaba dispuesto a hablar con total franqueza e intentó persuadir a Quadros de alejarse de sus posiciones neutralistas y afroasiáticas. El presidente brasileño, en un planteo doctrinario, señaló los errores de conducción de las potencias occidentales y en especial de Estados Unidos, y calificó de grave error la actitud norteamericana en Cuba, comparándola con la inglesa y francesa en el Canal de Suez.26
El presidente argentino aceptó el planteo de Quadros en líneas generales, pero agregó que “la obligación fundamental de los presidentes sudamericanos no era preservar la corrección de líneas teóricas, sino servir a los intereses nacionales de sus países”.27 Recalcó la pertenencia de Brasil y la Argentina a Occidente y América, lo que implicaba determinadas obligaciones y responsabilidades.28
25 La invasión a la Bahía de Cochinos de unos 1.500 hombres entrenados por los
norteamericanos tuvo lugar el 17 de abril. Fueron derrotados a los dos días y no se produjo ningún levantamiento popular.
26 Memorándum “Conferencia de Uruguayana”, mayo de 1961, cit., p. 1. Seguiremos este
informe para el desarrollo de la conferencia. También puede consultarse Lanús, op. cit., t. II, pp.
12-18, este autor proporciona información, pero no menciona sus fuentes; Llairó y Siepe,
op.cit., pp. 181-187.
27 Memorándum “Conferencia de Uruguayana”, cit. p. 7.
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Ibíd, p. 8. “La primera noche de trabajo, mientras acompañaba al presidente, al canciller y a nuestro embajador en Brasil en las labores preparatorias, me encontré con la sorpresa de que entre la documentación por consultar estaban las instrucciones preparadas por Itamaraty para uso del presidente Quadros. Pregunté cuál era el origen del documento, y se me dijo que un diplomático de ese país lo había entregado por error, junto con el programa oficial de la visita. Al día siguiente, cada vez que se tocaba un punto y el presidente del Brasil tomaba la palabra
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El tema de la injerencia externa en los asuntos americanos originó una discusión. Quadros manifestó que así como existía acuerdo cuando se hablaba de interferencia de factores extracontinentales y del principio de autodeterminación, con la misma claridad debía eliminarse la hipótesis de la intervención de un estado americano en otro. Frondizi se opuso a la inclusión de un párrafo en ese sentido. La discusión fue zanjada, a propuesta del presidente argentino, con una fórmula que expresaba el repudio a la injerencia extracontinental pero agregando al concepto de autodeterminación una afirmación enérgica sobre la soberanía nacional. 29
Frondizi insistió en que los puntos de apoyo para acrecentar la capacidad de negociación de Brasil y la Argentina debían buscarse en la propia región, con la afirmación de las características nacionales propias, y no mediante la adopción de tácticas neutralistas o la búsqueda de respaldos extracontinentales, que revelaban a corto plazo sus naturales limitaciones. Con respecto a los sucesos de Cuba, sobre los cuales ambos presidentes estaban informados, se convino en mantenerse en contacto para acordar actitudes a tomar.
El presidente argentino solicitó a Quadros una definición para saber si ambos países podían entenderse. El presidente brasileño expresó que aceptaba el planteo argentino, “compromiso que adquiero” –afirmó-, aunque advirtió que las eventuales dificultades con la opinión pública brasileña podrían determinar algunas declaraciones formales no coincidentes.30
La condición sudamericana de la Argentina y Brasil y las consecuencias derivadas de ese reconocimiento fueron abordadas por Frondizi. Éste expresó que las perspectivas de una acción conjunta se basaban “en el reconocimiento de que los países del área sur del continente no tienen los mismos problemas que los de la región del Caribe”.31 Las tensiones en ésta perjudicaban a los primeros, pero lo más grave era que el gobierno norteamericano se inclinaba a considerar los problemas continentales a través de una proyección de la situación del Caribe, no distinguiendo de manera adecuada las diversidades del área sur. Este aspecto fue fundamental en el acuerdo, porque además de disipar las diferencias entre los dos países apuntó al objetivo de la Argentina: “atraer el peso de la política de la región […] hacia un polo de poder en el sur del hemisferio”.32
podía yo reconocer, párrafo por párrafo, las instrucciones leídas en la víspera. Tenía la sensación de ver una película ya conocida”. Elvio Baldinelli, “La reunión de los presidentes
Frondizi y Quadros en Uruguayana”, en Pisarello y Menotti (dirs.), op. cit., t. VII, 1994, p. 52.
29 Memorándum “Conferencia de Uruguayana”, cit., p 12; Albino Gomez, “El gobierno de
Frondizi y Brasil”, en Archivos del Presente, año 9, n.º 36, 2005, pp. 149-156.
30 Memorándum “Conferencia de Uruguayana”, cit., p. 10.
31 Ibíd., p. 11.
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Quadros quiso conocer el punto de vista argentino respecto de la posibilidad de que Brasil estableciera relaciones con la Unión Soviética y otros países del bloque comunista. Frondizi expresó que nada tenía que observar ya que la Argentina mantenía relaciones y comerciaba con los mismos. Todas las posibilidades de intercambio debían aprovecharse, pero no se podía pensar, de ninguna manera, que ni Brasil ni la Argentina iban a encontrar la solución de fondo a sus problemas con dicho comercio. El desarrollo se fundaba en el esfuerzo nacional pero también dependía de la ayuda extranjera.
La acción conjunta en Bolivia y Paraguay fue planteada por el presidente argentino. Este analizó la situación del Paraguay, recordando que allí existía una tradicional disputa de la Argentina y Brasil por la preservación de sus respectivas zonas de influencia. Quadros -quien no contemplaba al gobierno del general Stroessner con la misma simpatía que Kubitschek- preguntó si conforme al criterio argentino era conveniente fortalecer o debilitar al presidente paraguayo. El tema no se definió aunque resultó claro que la política de ambos países debía poner el acento en evitar el deterioro de la situación político-social de Paraguay, y concurrir en la medida de lo posible a la superación de los problemas por el grave subdesarrollo que afectaba al país.33
Los presidentes estudiarían la situación de Bolivia, teniendo en cuenta que el desarrollo acelerado de los países vecinos era un objetivo de alta prioridad para los intereses nacionales de Brasil y la Argentina.34
El presidente Quadros manifestó admiración por la orientación económica que seguía la Argentina, expresando el deseo de aprovechar la experiencia de este país en los últimos tres años. El presidente Frondizi realizó una extensa exposición sobre el plan económico. La solución radicaba en un verdadero programa de desarrollo.35
En materia de intercambio comercial, las posiciones se revelaron distintas en función de los intereses de cada país. Quadros expresó que su gobierno aspiraba a intensificarlo y que las relaciones comerciales debían ser revisadas. Frondizi respondió
33
De acuerdo con el documento base la posibilidad de una concertación de esfuerzos con Brasil respecto de Bolivia y Paraguay debía tener en cuenta la existencia de intereses encontrados de Brasil y la Argentina en la región y “el objetivo permanente a largo plazo de nuestra política exterior de mantener la influencia argentina en dichas regiones, como condición ineludible para equilibrar la futura gran potencia brasileña”. Había, pues, que considerar el “doble juego del interés actual y del interés permanente de la Argentina en los países mediterráneos”, coordinando la acción con Brasil a la atención de necesidades bolivianas y paraguayas específicas. Cfr. “Cuestiones a tratar en la Conferencia presidencial…”, Buenos Aires, 5-IV- 1961, cit.
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Memorándum “Conferencia de Uruguayana”, cit., pp. 24-26.
35 Ibíd., pp. 32-33. Frondizi observó que tanto en sectores latinoamericanos como
norteamericanos existía la creencia de que la cuestión básica era lo social. La Argentina había realizado durante largos años una experiencia orientada en esa dirección, que atacaba los efectos pero dejaba intactas las causas, provocando el posterior replanteo del problema en condiciones
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que no debía contemplarse el problema sólo desde el punto de vista del desequilibrio, la idea era que ambos países importaran mano de obra del otro. Quadros propuso concederse recíprocamente un tratamiento preferencial.36
Con respecto a la ALALC, la posición de los dos países concordaba en que fueran los principales beneficiarios del incremento comercial, evitando que México llegara a asumir una posición preponderante.
Desde el punto de vista argentino, la discusión del programa Alianza para el Progreso revestía el más alto interés. Frondizi señaló la prioridad que debía asignarse a Brasil y la Argentina en tanto países capaces de generar fuerzas autónomas con posibilidades de repercutir en el desarrollo de otros países. Quadros manifestó que estaba dispuesto a una coordinación total con la Argentina sobre todos los aspectos señalados. Ambos presidentes resolvieron que la posición argentino-brasileña sería comunicada al presidente Kennedy en forma personal o por vía privada.37 Fue convenida la iniciación de una gestión para que la reunión del Consejo Interamericano Económico y Social de la OEA, donde se lanzaría el programa, se realizara en Uruguay y contara con la asistencia del presidente norteamericano.38
Frondizi abordó aspectos de las relaciones militares y de defensa de la región y encontró amplia receptividad en el presidente brasileño. Quadros aceptó incrementar el intercambio entre ambas fuerzas armadas respecto de informaciones y misiones técnicas, tanto en lo relativo a problemas militares tradicionales como en la coordinación de la acción contra posibilidades subversivas o revolucionarias. El presidente brasileño concordó con la posibilidad de realizar maniobras conjuntas en las tres armas.
Quadros manifestó su decisión de retirar las tropas establecidas sobre la frontera argentina y enviarlas al interior del país. Ambos presidentes estuvieron de acuerdo en rechazar el proyecto del presidente Alessandri de convocar a una Conferencia de Desarme Sudamericano, ya que entendían que la misma debía articularse en una perspectiva mundial.39
Durante la preparación de la entrevista, el presidente Quadros comunicó al embajador argentino su deseo de incluir en el temario el intercambio de información en materia de energía nuclear. La Argentina no deseaba la dispersión del debate en consideraciones técnicas y no incluyó en la delegación a representantes de los organismos específicos. No obstante, Frondizi planteó la cuestión del acuerdo
36
Ibíd., pp. 33-41.
37 Quadros afirmó que no estaba dispuesto a un encuentro con el presidente norteamericano,
pero al cabo de la conversación con Frondizi aclaró que podría hacerlo conjuntamente con el presidente argentino.
38 Ibíd., pp. 43-46.
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incumplido por Brasil de permitir la rotación de los representantes de ambos países en la Junta de Gobernadores del Organismo Internacional de Energía Atómica. Quadros consideró que sería conveniente que los cancilleres examinaran el asunto “en búsqueda de una solución que permita, como es de derecho, la presencia de la Argentina en este Organismo”.40
Frondizi mencionó los problemas que existían en lo relativo al intercambio de información y coordinación de programas para ampliar las posibilidades de financiación en los organismos internacionales. Esos programas conjuntos debían ser preparados por técnicos de ambos países. Quadros compartió el punto de vista, señalando que era su deseo que el aspecto político fuera examinado por los ministros y los aspectos técnicos por los presidentes de las dos entidades que tenían a su cargo la energía nuclear.41
Fuera de agenda, Frondizi planteó el problema de las relaciones aerocomerciales, reiterando la pretensión formulada por la vía correspondiente de lograr un tratamiento para las empresas aéreas argentinas en Brasil similar al acordado por las autoridades argentinas a las empresas brasileñas. Finalmente, ambos presidentes convinieron en una coordinación para alcanzar un acuerdo de turismo, en el que quedaran eliminadas dificultades y restricciones que obstaculizaban el intercambio de turistas.42
Documentos suscriptos
La Conferencia de Uruguayana culminó con la firma de una serie de documentos.43 La Declaración Conjunta suscripta por Frondizi y Quadros reconocía la condición sudamericana de ambos países y la esencia occidental y cristiana de sus nacionalidades. La preservación de la democracia representativa y la consolidación de la libertad y la dignidad de la persona humana exigían un esfuerzo para acelerar los programas de desarrollo de los países latinoamericanos.
Los graves problemas políticos y sociales debían resolverse con la participación activa de los países del continente, rechazando la interferencia de factores extracontinentales y respetando el principio americano de la autodeterminación de los pueblos. La estabilidad del sistema interamericano exigía la concertación de una acción
40
Ibíd., p. 50.
41 Quadros comentó que estaban considerando la posibilidad de construir dos reactores, y que
todos los estudios que se realizaran quedarían abiertos para el gobierno y las entidades argentinas.
42
Ibíd., pp. 48-52.
43 MRECIC, Sección Tratados, “Declaración conjunta de los presidentes de la República
Argentina y de los Estados Unidos del Brasil”, Uruguayana, 21-IV-1961; Memorándum “Conferencia de Uruguayana”, cit., IX. Documentos suscriptos.
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conjunta que llevara a la rápida ejecución de los postulados de la Operación Panamericana, según el espíritu del Acta de Bogotá. Estos habían recibido el vigoroso apoyo del programa Alianza para el Progreso.
La colaboración económica externa necesitaba del esfuerzo nacional. Debía hacerse todo lo necesario para aumentar los recursos nacionales, defendiendo el valor de los productos básicos, eliminando restricciones y promoviendo el comercio.
Los gobiernos de la Argentina y Brasil estaban decididos a colaborar en la consecución de esos objetivos para hacer realidad la amistad entre los pueblos y consolidar la paz y la democracia en el continente.44
La Declaración Económica comunicaba la reunión de una comisión mixta. Ambos gobiernos deseaban alcanzar los objetivos del Tratado de Montevideo, mediante una política de apoyo integral a la ALALC.45
El Convenio de Amistad y Consulta, el más importante, expresaba el propósito de consolidar los lazos de amistad y establecía el acuerdo “en efectuar consultas permanentes sobre todos los asuntos de interés común y coordinar sus actuaciones en el ámbito continental y mundial”. Se empeñarían esfuerzos para el fortalecimiento del sistema interamericano. Se estudiarían los medios para consolidar las relaciones en las esferas jurídica, económica, financiera y cultural. Se permitiría el libre tránsito entre los