LA ALIANZA PARA EL PROGRESO
1. Primeras manifestaciones
Kennedy reveló sus primeras inquietudes sobre asuntos de América latina, en una reunión llevada a cabo en el partido Demócrata en San Juan de Puerto Rico, el 15 de diciembre de 1958. En ese discurso expresó solidaridad con los pueblos latinoamericanos en sus esfuerzos por oponerse a la subversión comunista en la región y respaldó la creación del BID, los acuerdos de estabilización de precios para las
1 La obra más actual sobre el tema es Jeffrey F. Taffet, Foreign Aid as Foreign Politics: The
Alliance for Progress in Latin America, New York, Routledge, 2007. Este autor trata en particular los casos de Chile, Brasil, República Dominicana y Colombia, pero algunas de sus conclusiones pueden extrapolarse al caso argentino.
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commodities, la reforma agraria y la expansión de los vínculos entre los países latinoamericanos y Estados Unidos.2
Como candidato a la presidencia de Estados Unidos, Kennedy representaba una nueva generación de gobernantes norteamericanos. Habían luchado en la Segunda Guerra Mundial, pero no la habían dirigido; habían apoyado la creación del orden de posguerra, pero no habían figurado entre sus creadores. El gobierno de Kennedy se esforzó por lograr una nueva estructura.3
El futuro presidente tomó distancia de los objetivos de Eisenhower-Nixon sobre la región y comenzó a trazar las líneas de una política para el continente, con la ayuda de Richard Goodwin, que comenzó a denominarse Alianza.4
Kennedy encomendó a Goodwin coordinar el establecimiento de una Task Force
para los problemas latinoamericanos. Esta comisión recomendó a la nueva administración: a) enfatizar el interés por América latina; b) diseñar un relevante plan de aproximación, y c) proveer para los problemas latinoamericanos una muy específica dirección administrativa.
La política hacia América latina debía estar basada en cuatro proposiciones básicas: a) el imperativo de proteger la libertad humana; b) el reconocimiento de que la verdadera libertad necesitaba de avances sociales y económicos que alcanzaran a todos los habitantes; c) el principio de que los gobiernos ostentaran legitimidad por la libre elección de sus pueblos y el cambio se realizara en el tiempo sin ayuda de la fuerza, y d) los gobiernos americanos no debían ser prisioneros de poderes políticos extranjeros.5
Estos objetivos fueron expuestos por el presidente de la Task Force, Adolf Berle, en una reunión con otros funcionarios de los Departamentos de Estado y Defensa. Esta comisión funcionaría bajo la dirección del secretario de Estado de Estado Dean Rusk y el presidente Kennedy, a fin de asegurar que los problemas tuvieran una pronta atención y las decisiones fueran rápidamente implementadas. No reemplazaría a la oficina de Asuntos Interamericanos, que continuaba siendo responsable de la política exterior hacia América latina.6
El presidente Kennedy encargó a Goodwin redactar el borrador de un discurso sobre América latina y la Alianza para el Progreso. La base de las recomendaciones del
2 Editorial Note, Foreign Relations of the United Status (FRUS), 1961-1963, vol. XII, American
Republics, “Alliance for Progress”, docs. 1-42, doc. 1, seguimos estos documentos para la exposición del tema.
3 Henry Kissinger, La diplomacia, México, FCE, 2000, p. 830.
4
La expresión fue usada por primera vez durante la campaña en un acto en Tampa, Florida, 18-
10-1960, FRUS, op. cit., doc. 1.
5
Report From the Task Force on Immediate Latin American Problems to President Elect
Kennedy, Washington, 4-1-1961, en FRUS, op. cit., doc. 2.
6
Memorandum of Meeting, “Task Force on Latin America”, Washington, 2-II-1961, participants: Adolf Berle, Thomas C. Mann, Assistant Secretary for Inter-American Affairs; John Leddy, Assistant Secretary of the Treasury for International Affairs; Theodore C. Achilles, Counselor of Department of State; Lincoln Gordon, Consultant; Haydn Williams, Deputy Assistant Secretary of Defense for International Security Affairs; Wymberly Coerr, Deputy Assistant Secretary of State for Inter-American Affairs; Robert M. Sayre, Executive Secretary,
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grupo de trabajo y el texto se debatió extensamente con el secretario de Estado Rusk y los funcionarios involucrados en la política para la región.
La comparación que se establecía entre esta iniciativa y el Plan Marshall – aplicado a la recuperación de Europa después de la Segunda Guerra Mundial- y que de hecho algunos latinoamericanos solicitaban fue desestimada. La analogía no era válida, dado que en América latina los problemas eran de pobreza, extendido analfabetismo, y graves desequilibrios geográficos, económicos y sociales en los procesos de desarrollo. En América latina el acento debía ponerse en los procesos de reforma institucional, lo que implicaba más tiempo. El volumen de la asistencia externa medido en términos financieros era menor y la cooperación técnica resultaba fundamental.7
Kennedy dispuso que la primera misión al exterior se dirigiese a América latina para demostrar su interés por los problemas del continente. Arthur Schlesinger, asesor especial del presidente, y George McGovern, nuevo director del programa Alimentos para la Paz, fueron enviados a discutir este tema especialmente con los gobiernos de Argentina y Brasil.8
La primera escala del viaje fue la Argentina. Schlesinger describió la impresión que le produjo Frondizi: una personalidad algo encorsetada, con control sobre sí mismo. Frondizi era escéptico sobre Alimentos para la Paz, y las inversiones sociales en general. Esta era una reacción general en el continente al programa de 1960 de Bogotá para el progreso social, que se refería a inversiones en vivienda, educación y otras formas de bienestar. El presidente argentino argüía que el desarrollo requería fuertes inversiones de capitales en industria pesada. Un programa continental de crecimiento de la economía era la única vía para salvar al continente del comunismo.
El diplomático americano aprovechó la ocasión para inquirir la opinión del presidente argentino sobre Castro. Frondizi le manifestó que veía al régimen cubano como un régimen esencialmente comunista e insistió sobre su posición de que lo importante era atacar las condiciones que lo producían.
Schlesinger describió en su libro la diferencia existente entre la Argentina y Brasil, la siguiente escala de su viaje. Brasil le impresionó por el dinamismo económico que aunque parecía “desordenado e indisciplinado el contraste era espectacular”.
Brasil, mientras tanto, desafiaba la ortodoxia de las finanzas públicas y rompía con el FMI, podía mostrar resultados con un sólido crecimiento en la industria básica y en la producción nacional. La situación de ese país parecía mejor que el estancamiento de la Argentina. La esperanza estaba en el nuevo presidente Janio Quadros, quien había realizado una buena administración como gobernador de San Pablo y parecía continuador de Kubitschek. El programa Alimentos para la Paz despertaba buenas respuestas.9
7 Draft Memorandum From the Consultant to the Task Force on Latin America (Gordon) to the
President’s Assistant Special Counsel (Goodwin), Washington, 6-III-1961, FRUS, op. cit., doc.
5.
8 Arthur Schlesinger, Jr., A Thousand days. John F. Kennedy in the White House, Greenwich,
Conn., Fawcett Crest Book, 1967, p. 160.
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En su informe al presidente, Schlesinger apuntaba que el principal obstáculo para la modernización de América latina era la existencia de una estructura económica agraria y semifeudal que todavía prevalecía en gran parte del continente. La ruptura de ésta podía llevarse a cabo de dos maneras: a través de una revolución liderada por la clase media o una revolución de trabajadores y campesinos, de tinte comunista o peronista. El interés de Estados Unidos residía en promover la primera.10
La tarea era urgente por varias razones: a) el atraso en el desarrollo de la región; b) la Unión Soviética en asociación con Cuba estaba explotando la situación y ejerciendo una competencia sin precedente; c) el tiempo corría para los partidos de clase media, y d) América latina esperaba expectante nuevas iniciativas de Washington.11
Las políticas debían ser preferentemente implementadas a través de la OEA más que por decisiones unilaterales, y variarían de un país a otro. En el aspecto político debía transmitirse que la dictadura era incompatible con los principios del hemisferio. En el campo económico el énfasis estaría puesto en el desarrollo, lo cual en varios países tendría el significado de un cambio radical en la política de Estados Unidos.12 El consejo era dar mayor asistencia que en el pasado a la industrialización que, lejos de destruir el mercado para las exportaciones norteamericanas, enriquecería a los países y aumentaría sus compras en Estados Unidos. También debía explorarse la posibilidad de alcanzar acuerdos de estabilización de precios de algunas commodities para países que dependieran de la exportación de uno o dos productos.
El problema de la industrialización estaba relacionado con la estructura de la propiedad de la tierra. La necesaria reforma agraria debía ir acompañada de programas que acrecentaran la productividad de pequeñas chacras. El programa Alimentos para la Paz podría jugar un rol importante en el período de transición. Junto con esto debía llevarse a cabo una modificación en el sistema impositivo.
En el aspecto social, Schlesinger mencionaba una serie de áreas que tenían que ser promovidas para dar apoyo logístico a la revolución de la clase media: transporte, salud pública y vivienda. La Argentina era mencionada como uno de los países con bajo índice de analfabetismo y menor problema de transporte interno.13
2. Anuncio del programa Alianza para el Progreso
El 13 de marzo de 1961 el presidente Kennedy anunció la Alianza para el Progreso en una reunión de miembros del Congreso y diplomáticos latinoamericanos, en la Casa
10 Memorandum From the President Special Assistant (Schlesinger) to President Kennedy,
Washington, 10-III-1961; Report to the President on Latin America Mission, February 12-
March 3 , FRUS, op. cit., doc. 7.
11
Report to the President…, cit.
12 El informe reconocía expresamente que las políticas deflacionarias propiciadas por el FMI
habían inducido el estancamiento económico, disminuido los niveles de vida y provocado una reacción procomunista. Tales eran los casos de la Argentina, Chile y Bolivia. Por el contrario, Brasil había desafiado al FMI, y alcanzado, junto con una alta inflación, una expansión económica genuina con un PBI cuatro veces superior al de la Argentina.
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Blanca. Los procedimientos del nuevo programa debían ser audaces y a tono con la concepción de la Operación Panamericana. Se convocaba a los pueblos del hemisferio a un esfuerzo de cooperación sin paralelo, a fin de satisfacer las necesidades fundamentales de vivienda, trabajo, tierra, salud y escuela. El plan era a diez años y estaba destinado a transformar la década de 1960 en una de progreso democrático. El presidente solicitaría una reunión del Consejo Interamericano Económico y Social (CIES) para dar comienzo al planteamiento del proyecto.14
Los latinoamericanos eran llamados a formular planes de largo alcance para su propio desarrollo,
que establecerían metas y prioridades; asegurarían la estabilidad monetaria; fijarían procedimientos para el cambio social vital; estimularían la industria e iniciativa privadas y facilitarían los medios necesarios para realizar un máximo esfuerzo nacional. Estos planes constituirían el fundamento de nuestro esfuerzo para el desarrollo, así como la base para asignar los recursos procedentes del exterior.15
Estados Unidos apoyaría la integración económica que lograra ampliar los mercados y las oportunidades de competencia económica. También estaba dispuesto a cooperar en el estudio de los problemas con el comercio de ciertos productos. Era intención acelerar el programa de emergencia Alimentos para la Paz. El hambre no podía esperar que se celebraran debates económicos o reuniones diplomáticas.
Kennedy refirmaba la promesa de acudir en defensa de todo país americano cuya independencia estuviera en peligro.16 En la medida en que se extendiera la confianza en el sistema de seguridad colectiva de la OEA, se podría usar en forma más constructiva una parte mayor de los recursos destinados a material de guerra.
El problema no era sólo económico; la libertad política debía acompañar el progreso material. Se expresaba la amistad a los pueblos de Cuba y la República Dominicana y la esperanza de que pudieran reunirse pronto a la sociedad de hombres libres.17
En un mensaje especial al Congreso, el presidente solicitó la disposición de los 500 millones de dólares comprometidos en el Acta de Bogotá y el Fondo para el
14 Discurso del presidente John F. Kennedy sobre América latina, Washington, 13-3-1961,
Embajada de los Estados Unidos en Buenos Aires, traducción oficial al español, Fondo CEN, caja 628.
15 Ibíd. 16
Emilio Donato del Carril, embajador argentino en Washington, sostuvo que Kennedy reconocía como presupuesto la existencia de un peligro cierto para la independencia de otro país americano, por lo cual se configuraría una “contraintervencion”. Aceptaba un campo de aplicación amplio, si se consideraba que no distinguía sobre la naturaleza del peligro a enfrentar, pudiendo tratarse de cualquier clase de situación: coerción, subversión o invasión. La declaración del presidente así entendida refirmaba el corolario Eisenhower a la doctrina Monroe, tal como la embajada lo había señalado en notas anteriores. Cfr. Del Carril al ministro Taboada, Washington, 17-III-1961, Fondo CEN, caja 628.
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Progreso Social.18 Señaló también que además del fondo social, el desarrollo continental requeriría sustanciales recursos del exterior para el desarrollo económico, un esfuerzo importante de autoayuda de las naciones latinoamericanas y la cooperación interamericana para tratar los problemas de integración económica y mercados para los productos básicos.
Los gobiernos latinoamericanos habían transmitido propuestas para la realización de proyectos de desarrollo que demandaban una ayuda total exterior de 1.225 millones de dólares. Una lista preliminar de los mismos merecía un pronto examen del BID y de la Administración de Cooperación Internacional (ACI). No obstante, los fondos no serían asignados hasta que el organismo administrador obtuviera seguridades de que el país beneficiado tomaría las medidas necesarias para que cada proyecto condujera al máximo progreso social.19
Para evitar que un programa a largo plazo dependiera para su financiación de partidas que eran modificadas todos los años, el presidente recomendaba que se otorgara a la nueva agencia autoridad crediticia por un período no inferior a cinco años. Los 4.000 millones de dólares solicitados para ayuda exterior por el ex presidente Eisenhower debían ser reasignados, reduciéndose la ayuda militar.
La colaboración de los demás países industrializados con Estados Unidos era indispensable para desarrollar en los países recipientes criterios comúnmente aceptados.20 Los países que estuvieran más dispuestos a “movilizar sus propios recursos, a introducir las reformas sociales y económicas necesarias, a embarcarse en planes a largo plazo y en hacer los esfuerzos que se requieran para alcanzar la expansión por sus propios medios” recibirían particular atención.21 Este aspecto significaba el abandono de un punto fundamental de la política de asistencia de Estados Unidos, que la hacía reacia a la programación en los países y propensa a la financiación de determinados proyectos de desarrollo.22
El gobierno de Kennedy hacía suyos –en opinión del embajador del Carril- varios postulados de cooperación económica internacional que el gobierno argentino había propiciado reiteradamente: la preferencia a favor de países que basaran su política
18 Se asignaban al BID 394 millones de dólares para préstamos flexibles que se aplicarían al
mejoramiento de tierras, vivienda, abastecimiento de agua, saneamiento y ayuda técnica relacionada con la movilización de los recursos financieros internos. Las actividades que quedaran fuera del financiamiento anterior serían fomentadas por la Administración de Cooperación Internacional (ACI) que recibía 100 millones al efecto. Hasta seis millones se destinarían para fortalecer la OEA y el Consejo Económico y Social. Este junto con la CEPAL y el BID trabajarían cooperativamente para hacer estudios de carácter regional. Por último, reclamaba los 100 millones de dólares autorizados para la reconstrucción del sur de Chile devastado por el terremoto. Véase Texto íntegro del mensaje de Kennedy al Congreso de Estados Unidos, 14-III-1961, AMRE, caja AH/0009.
19
Ibíd.
20 Las bases de esta unión habían sido aceptadas mediante la creación de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) durante la administración del ex presidente Eisenhower. Estados Unidos había dedicado un año y medio de gestión diplomática encaminada a multilateralizar la política de asistencia financiera.
21
Del Carril al ministro Taboada, Washington, 17-III-1961, cit.
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en el esfuerzo propio; la necesidad de una ayuda que no se limitara al cambio social, otorgando el peso debido al desarrollo económico; la cooperación multilateral, con participación de los países industrializados; y la necesidad de una ayuda continua y de amplia envergadura, como se había previsto en el Acta de Bogotá.23
En este aspecto, la Argentina se encontraba en condiciones propicias para beneficiarse de la nueva política del presidente Kennedy. La estabilidad monetaria, institucional y jurídica; la orientación al desarrollo, las reformas sociales e impositivas, y la capacidad del país para recibir préstamos a largo plazo con fines de desarrollo conformaban la aptitud para lograr la asistencia exterior norteamericana.24
Frondizi escribió una larga misiva a Kennedy luego de los anuncios. Recordaba que se había cumplido en la posguerra una vasta tarea de cooperación internacional en los campos económico y técnico, en la cual Estados Unidos había ejercido un verdadero liderazgo. Sin embargo, pese al volumen del esfuerzo y los resultados obtenidos, en relación a la magnitud de las necesidades de los países subdesarrollados la significación de dicho esfuerzo era “insuficiente frente a la urgencia de los problemas y tensiones existentes”. El presidente argentino comprometía a su gobierno “sin reservas” al común esfuerzo de la Alianza para el Progreso, abierto a la cooperación de todos los pueblos americanos.
El programa requeriría, en opinión de Frondizi, un adecuado ordenamiento a fin de que los recursos, forzosamente limitados, pudieran utilizarse de la manera más eficiente. Era necesario concentrar el impulso inicial “en el establecimiento y expansión estratégica de la industria y servicios básicos, que permitiría, a su vez, acelerar la industrialización, tecnificar la agricultura y de este modo elevar rápidamente la productividad de nuestras economías”.25
En su respuesta, Kennedy expresaba que era su deseo que la Alianza previera el medio para obtener y generar el capital necesario con el cual estimular ese desarrollo industrial. No obstante, subrayaba la importancia en el desarrollo económico de la promoción social (aumento en la alfabetización, condiciones sanitarias de la población, incremento de la capacidad administrativa) y, sobre todo, de una mejor distribución de la riqueza, de modo tal que los beneficios del desarrollo favorecieran a toda la comunidad. Asimismo, era preocupación de su gobierno proveer las bases sobre las cuales el continente pudiera lograr una satisfacción cultural y espiritual mayor.26
23 Del Carril al ministro Taboada, Washington, 24 y 27-III-1961, ibíd. En una nota anterior, el
embajador del Carril adelantaba a Frondizi algunos temas que Kennedy desarrollaría en su discurso sobre América latina, aconsejando considerar la conveniencia de señalar públicamente la coincidencia del gobierno argentino con ese planteo. Véase “El presidente Kennedy y América latina”, adjunto a del Carril a Frondizi, Washington, 11-III-1961, Fondo CEN, caja 541.
24 Del Carril al ministro Taboada, Washington, 27-III-1961, cit.
25
Frondizi a Kennedy, 3-IV-1961, Fondo CEN, caja 628. Frondizi señalaba el esfuerzo realizado por su gobierno en el aspecto económico y la austeridad reclamada al pueblo, empeño que había contado con la cooperación de los países de Europa occidental y sobre todo de Estados Unidos.
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