ARGENTINA COMO MIEMBRO DE LA COMISIÓN DE
4. Evaluación del pedido de declaración de Perú
Los embajadores de los países Garantes Raúl Bazán Davila, de Chile; Felipe A. Espil, de la Argentina, Woodruff Wallner, encargado de negocios del gobierno de Estados Unidos, presididos por Francisco Negrao de Lima, canciller de Brasil, se reunieron en Itamaraty, en mayo de 1959. El objetivo era analizar si emitían una declaración y estudiar la actitud que tomarían, en razón de la situación crítica frente a la posición asumida por Perú de no asistir a la reunión de Quito si Ecuador no deponía su actitud de desconocer el Protocolo.
El canciller Negrao de Lima propuso “una declaración favorable al Protocolo pero no a la demarcación de hitos ya realizada porque no era propio de sus
26 Zaldumbide al ministro Florit, Quito, 11-III-1959, AMRE, caja AH/0323.
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atribuciones”. Brasil ya había conocido el fracaso de la misión de Macedo Soares y no quería correr igual riesgo.
El embajador de Chile manifestó que el silencio de los Garantes sobre el pedido del Perú, en cuanto al carácter intangible de los hitos, podría autorizar a creer que existían dudas de su parte a este respecto, lo que fortalecería las pretensiones ilegítimas de Ecuador y debilitaría la tesis de Perú, que contaba con el beneplácito del gobierno de Chile.
Wallner expresó sus reservas respecto de formular una declaración de los Garantes, pues entendía que “la controversia era política y escapaba a los Garantes”. Espil, por su parte, se mantuvo firme en que el Protocolo debía ser cumplido. Finalmente no hubo acuerdo para formular la declaración.28
La Cancillería peruana reconocía que los Garantes no podían convertirse en árbitros, pero aducía que no era eso lo que se les solicitaba. El artículo que correspondía aplicar no era el que atribuía a los neutrales la función de colaborar en la solución de los desacuerdos entre las partes, sino aquel otro que los constituía en Garantes de la ejecución del tratado. Como dicha Cancillería entendía que los hitos habían sido colocados con intervención de los Garantes, consideraba que éstos podían ratificar la validez de lo realizado, con su colaboración y garantía.29
La Cancillería argentina, por su parte, evaluó que la cuestión no tenía perspectivas de alcanzar alguna variante conciliadora. Se esperaba que la exposición de Ecuador también permaneciera sin cambio. Ante la proximidad de la Conferencia de Quito, elaboró entonces una propuesta a fin de que los países Garantes emitieran una declaración formal, instando a los países en conflicto a flexibilizar sus actitudes y crear el clima indispensable para una solución. Los Garantes invitarían a las cancillerías de los países americanos a que apoyaran una gestión entre los gobiernos de Perú y Ecuador, a fin de evitar las agresiones mutuas, única fórmula para mantener la unidad panamericana y concretar la reunión en Quito.30
Una nueva reunión de la Comisión de Garantes tuvo lugar a fines de julio de 1959, para escuchar la exposición del embajador de Ecuador, Neftalí Ponce Miranda. Presidida por el canciller Negrao de Lima, a ella concurrieron los embajadores Bazán
28 Espil a Mc Kay, Río de Janeiro, 2-VI-1959, n.º 300, adjunta Aide-Memoire de Perú, AMRE,
Ministerio de Relaciones Exteriores, 1959-1961, caja AH/0065. El gobierno de Estados Unidos ratificó que su posición era anti-revisionista y que estaba dispuesto a cumplir el compromiso contraído en la Comisión de Garantes. Véase Yofre al ministro Taboada, Lima, 3-VII-1959, AMRE, caja AH/0065. Cabe destacar que la posición del gobierno de Chile contradecía la opinión existente en la Cancillería argentina de que aquél apoyaba la posición de Ecuador.
29 Yofre al ministro Taboada, Lima, 3-VII-1959, cit.
30 Memorándum n.º 12, Dirección América del Sur a Sanz, Buenos Aires, 29-VI-1959, AMRE,
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Dávila, de Chile; John M. Cabot, de Estados Unidos; Espil, de la Argentina; el ministro, Luis Bastián Pinto, y el general Bandeira Coelho.
El embajador ecuatoriano dio lectura a un memorándum y exhibió un mapa del sector disputado, pero no citó argumentos nuevos, colocando sólo mayor énfasis a la pretendida imposibilidad del Protocolo.
Retirado el embajador ecuatoriano, los miembros de la Comisión intercambiaron ideas sobre la conveniencia de emitir alguna declaración. El embajador de Chile insistió en que esa declaración incluyera una exhortación a las partes para que recurrieran a alguno de los procedimientos contemplados en la Carta de Bogotá para la solución pacífica de las controversias, como la consulta a la Corte Internacional de Justicia.
El embajador Espil adujo que su opinión carecía de valor, por no tener instrucciones. En realidad, Espil había sido informado sobre el punto de vista argentino pero sólo podía darlo a conocer en conversaciones confidenciales con Itamaraty y el embajador de Estados Unidos. Se infiere que el punto de vista argentino estaba relacionado con alguna consulta relativa al proyecto de declaración que la Cancillería argentina se proponía presentar.31 El embajador Cabot también se mostró favorable a alguna declaración, pero admitió la necesidad de proceder sin apresuramientos.
El canciller Negrao de Lima explicó su situación peculiar -en pocos días dejaba el cargo- por lo cual creía que correspondía a su sucesor exponer el pensamiento en la materia. Le preocupaba, sin embargo, la posición que adoptaría Perú frente a la Conferencia de Quito, de no formularse alguna declaración. La reunión no obtuvo resultados.32
Por otra parte, el embajador argentino en Quito, Alfredo T. Racedo, informaba que la revisión o anulación del Protocolo era más una expresión de deseos de la opinión pública, y especialmente de la oposición, que una definición oficial ecuatoriana. Ninguna declaración del gobierno había manifestado explícitamente tal posibilidad. Incluso el presidente Ponce Enriquez había expresado claramente que la Conferencia Interamericana no era “el órgano adecuado para plantear materias como las concernientes al Protocolo de Río”, habiendo para ello otros tribunales de justicia y recursos internacionales.
Racedo consideraba que Perú podría acceder a la discusión del asunto. El embajador argentino tenía noticias, a través del embajador peruano en Quito, de que si Ecuador cediese en su insistencia de revisar del Protocolo, Perú estaba dispuesto a hacer concesiones tales como facilitar una salida al Amazonas por vías fluviales, establecer libertad de navegación y otorgar zonas francas de comercio.
31 Espil al ministro Taboada, Río de Janeiro, 29-VII-1959, AMRE, caja AH/0065.
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El momento era oportuno para pensar en alguna solución que, sin insistir en la revisión del Protocolo, permitiera al gobierno ofrecer al sentimiento nacional un panorama más favorable a los intereses ecuatorianos. Permitiría asimismo frenar la carrera armamentística en que se encontraba el país ante la posibilidad de acciones bélicas por parte de su vecino.
El gobierno de Ecuador tenía puesto todo su empeño en obtener un éxito indiscutible en la XI Conferencia Interamericana y, de allí, las manifestaciones conciliatorias en lo relativo al litigio y a la realización de la reunión. Arribar a una solución del problema antes de concluir su mandato podía significar un triunfo que hiciera perder fuerza a la oposición. En virtud de lo expuesto, Racedo sugería la posibilidad de gestionar oficiosamente un plan de solución ante el gobierno de Ecuador.33
El embajador no obtuvo éxito. La Cancillería argentina le notificó que dicha solución ya había sido encarada en otras oportunidades y no había prosperado porque la negociación no concordaba con la posición de Lima. Le comunicó también que estaba a estudio por parte de algunos miembros de la Comisión de Garantes un proyecto de declaración sobre el diferendo, particularmente la especificación de las atribuciones que competían a los Garantes y el fiel cumplimiento del Protocolo de Río. En consecuencia, todas las gestiones relativas a la inmediata solución del entredicho se encontraban virtualmente paralizadas.34
En efecto, otro proyecto de declaración fue presentado por Estados Unidos a los Garantes, al que la Argentina propuso algunas enmiendas. El representante chileno manifestó la dificultad de encontrar un texto que significara algo efectivo en la acción de los Garantes. También expresó su disconformidad con las enmiendas argentinas.35
El nuevo canciller brasileño, Horacio Lafer, convocó a los Garantes a una reunión informal en noviembre de 1959. Acompañaron al canciller dos funcionarios del ministerio, Fernando Ramos de Alençar y Manuel Pío Correia; y asistieron el embajador Cabot, de Estados Unidos; el embajador Bazán Dávila, de Chile y el nuevo embajador argentino, Carlos M. Muñiz. Lafer sostuvo que, en el estado de los trámites para la Conferencia de Quito, no era conveniente una declaración, que sería inocua, en cuanto se limitaría a ratificar la validez del Protocolo de 1942 y, por añadidura, disgustaría a Ecuador.
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Racedo al ministro Taboada, Quito, 1-X-1959, AMRE, caja AH/0065.
34 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto a Racedo, Buenos Aires, octubre de 1959,
AMRE, caja AH/0065.
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El embajador norteamericano, a su vez, manifestó que el Departamento de Estado no era ni favorable ni contrario a una declaración, pero deseaba saber cuáles podían ser los efectos que derivarían de emitirla.
Alençar señaló que la clave de la inquietud peruana para obtener una declaración residía en la posibilidad de que, aprovechando su situación de huésped, el gobierno de Ecuador intentara llevar al plano continental su problema de límites. Perú deseaba una manifestación de los Garantes que desalentara de antemano tal perspectiva.
Para orientar una salida a la incómoda impasse, Lafer proponía la realización de gestiones ante los gobiernos en conflicto por parte de los países Garantes, para que se comprometieran a no realizar ningún planteo relativo al problema de límites hasta después de la Conferencia. Las negociaciones se realizarían simultáneamente, pero en forma individual, por los embajadores en Lima y Quito.
El embajador de Chile se manifestó solidario con la posición brasileña y contrario a cualquier declaración. El embajador norteamericano y el embajador argentino mantuvieron una actitud de expectativa.36
La Cancillería argentina consideró que, de aceptarse la propuesta brasileña, no se operaría ningún cambio en la opinión pública de Ecuador. En cambio, obraría sobre Perú como una acción contraproducente, ya que colocaría a la Argentina en una posición distinta a la mantenida en el seno de los Garantes, respecto de la declaración conjunta requerida por el gobierno de Lima.37
Por su parte, el presidente Prado y el canciller Porras ratificaron al embajador Yofre que, sin declaración, Perú no concurriría a la Conferencia. El embajador advertía que la estrategia del canciller Lafer no tendría éxito en Perú. Prado consideraba que el carácter informal de la reunión de Garantes facilitaba una revisión de la posición brasileña.38
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Muñiz al ministro Taboada, Río de Janeiro, 11-XI-1959; Yofre al ministro Taboada, Lima, 6- XI-1959, AMRE, caja AH/0065; Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Esquema del litigio entre Perú y Ecuador, s/f, Fondo CEN, caja 636. El canciller Lafer sugería que se comunicara al gobierno ecuatoriano “la certeza que nosotros tenemos de que Ecuador no se referirá al asunto durante la Conferencia y que los delegados peruanos serán tratados con todos los honores y deferencia que merecen”. Al gobierno de Perú había que transmitirle que “tenemos la esperanza de que el gobierno de Ecuador no tratará el asunto durante la Conferencia y tenemos la certeza de que la delegación de Perú será tratada en Quito con la deferencia que merece”. Véase Muñiz al ministro Taboada, cit.
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Memorándum n.º 22, Departamento América del Sur a Sanz, Buenos Aires, 18-XI-1959, AMRE, caja AH/0065.
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Yofre al ministro Taboada, Lima, 19-XI-1959, AMRE, caja AH/0065. La falta de definición en el conflicto continuaba incentivando la carrera armamentista. Perú había adquirido dos cruceros en Londres. El canciller Porras censuraba la actitud de Chile, percibido como el “colaborador permanente de la política y los intereses del Ecuador”, ya que continuaba con la
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Las sugerencias para postergar la Conferencia de Quito comenzaron a circular diplomáticamente. La actitud de enfrentamiento que sostenía Fidel Castro con Estados Unidos, el fracaso de los Garantes en emitir una declaración, principalmente por oposición de Brasil y Chile; la insistencia peruana en no concurrir a la Conferencia, y la posición irreductible de un sector ecuatoriano, que no concebía que pudiera excluirse de la reunión el diferendo limítrofe, constituyeron factores que llevaron a algunos gobiernos a considerar la posibilidad de un aplazamiento. El canciller Lafer sugirió que Brasil y la Argentina, junto con otros gobiernos americanos, propusieran la postergación ante el Consejo de la OEA, alegando el atraso del temario y estudio previo necesario. Se solicitaría la suspensión hasta después de la elección interna de Ecuador. En la Cancillería argentina, la opinión era que debía apoyarse sin reservas el aplazamiento pero la propuesta formal debía realizarla Ecuador.39 La Conferencia fue pospuesta.